제3장 민주주의의 기본원칙

제6강 민주주의의 기본원칙

Ⅰ. 국민주권의 원칙

국가는 인간이 모여서 이룬 집단이기 때문에 국가는 인간의 존엄을 가장 높은 과업으로 하고 동시에 인간의 존엄은 국가구성의 가장 기본적인 원리에 속한다. 그러므로 국가의 존재 이유는 인간의 존엄성을 보장하기 위함에 있다. 이를 위해서 국가는 그 기능을 수행하고 유지‧개선하는 그 국가를 통치하는 최고의 권력을 필요로 한다. 그것이 바로 주권(Sovereignty)이다. 주권은 국가의 최고의지, 최고권력, 독립의 권력으로서 정치단체가 존재하면 그것을 지배하는 최고의 정치권력이다.  이러한 주권의 소재에 따라 한 나라의 정치체제 성격이 구분된다. 일찍이 아리스토텔레스(Aristotles:B.C.384-322)는 국가를 통치하는 최고권력이 １인에게 있으면 군주정치, 소수인에게 있으면 귀족정, 다수인에게 있으면 민주정치라고 정치체제를 분류했다. 즉 국가의 최고권력이 군주에게 있으면 군주국으로 그 주권은 군주주권이라 하고, 이에 대하여 국가의 주권이 국민에게 있으면 민주국으로 주권은 국민주권 또는 인민주권이라 한다. 그러므로 국민주권의 원칙이란 국가의 통일성과 독립 그리고 그 기능을 유지‧보존하기 위하여 요구되는 합법적인 국가의 최고권력이 그 국가의 구성원인 국민으로부터 나온다는 것이다. 즉 국가권력에 대한 정당성의 근거가 국가구성원의 동의에 둠으로써 가장 기본적인 정치적 결정권이 국민에게 있다는 것이다.  국민주권은 근대 시민혁명으로 성립된 원리이다. 근대의 사조는 민주사상으로서 개인의 해방운동, 르네상스 및 종교개혁을 계기로 한 근대적인 민주주의 운동으로 프랑스 혁명에서 근대 민주주의의 사상을 구현하여 민주주의의 가장 기본적인 틀을 마련하였다. 프랑스 혁명은 왕을 중심으로 한 귀족‧성직자에 대한 제3신분의 혁명으로 그 근본적인 원리는 국민주권의 원리이다. 이들 제３신분의 요구는 왕권의 주장과, 혁명을 통하여 극렬하게 충돌하는 과정을 통하여 국민전체의 정치적 결정에 참가라고 하는 관점이 강하게 일반화되기에 이르렀다. 이러한 주권재민의 사상은 1789년의 인권선언의 제3조에서 “주권의 원천은 국민에 있다. 어떠한 단체도 어떠한 개인도 국민으로부터 유래하지 않은 권력은 행사할 수 없다”고 선언되었다. 1971년 헌법 제2조는 “모든 권력의 유일한 원천인 국민은 위임에 의해서만 그 권력을 행사할 수가 있다”고 하였으며 그 후 1848년 헌법은 “주권은 프랑스 시민총체 속에 있다”라고 문서화함으로써 국민주권의 원칙은 그 후 민주주의를 지향하는 국가의 헌법에 규정하였다. 국민주권의 원칙은 전제적인 권력에 대한 국민적 견제를 가능케 하고 국가의 권력은 국민주권을 통하여 정당화되고 또 제한을 받는다. 이는 오늘날 민주주의의 가장 중요하고 근본적인 원리이며 실제로 ‘민주’라는 의미의 근거로서, 국민주권을 통하지 않는 정치권력은 어떠한 형태의 정치권력이든지 합법성이 부여되지 않는다는 것을 밝힌 것이다. 따라서 한 나라의 정치형태가 민주적인가 비민주적인가를 판단하는 기준이 되고 있다.

Barker, Ernest, op. cit., pp.38-41

Aristotles, The Politics, 4, Chap. 4, Chap. 7 : Coker, Reading in Political Philosophy, pp.73-74 참조.

Ⅱ. 국민대표의 원칙

국민대표의 원칙은 대표를 통한 주권의 행사로 국민주권의 원칙에 실질적인 의미를 부여한다. 국민의 주권은 실제로 국민이 직접 행사하여 정부의 모든 결정을 내리고 그것을 행사할 수 없으므로 권리를 국민의 대표자에게 위임함으로써 주권을 행사하게 된다. 즉 국민은 대표를 선출하여 국민의 의사를 대표에 의하여 결정을 하도록 하는 것으로 대표제로 나타난다. 민주주의는 국민의 자주적이고 자율적인 의사결정을 통하여 정치가 이루어지는 것이라고 볼 때 순수한 형태의 민주정치는 국가의 모든 구성원이 의사결정에 참여하는 직접민주주의이어야 한다. 그러나 실제의 모든 정치에 있어서 다수에 의한 지배란 불가능한 것이다. 고대 그리스의 도시국가에서 직접민주주의를 시행할 수 있었던 것은 인구와 그 규모가 작기 때문에 가능하였다. 그러나 모든 것이 직접참가에 의해서 이루어진 것이 아니었으며 결정된 사항은 모두가 대표에 의해서 집행되었다. 이와 같이 소규모의 국가에서도 완전한 직접민주주의의 실현이 불가능한데 오늘날과 같은 인구와 규모를 가진 국가체제에서는 거의 불가능하다. 그러므로 대표를 통한 주권의 행사는 민주주의의 실질적인 요청이다.

오늘날 국가의 중대한 문제를 결정하는데 있어서 국민이 참가하는 국민투표제(plebiscite)가 있으나 이는 찬‧반의 표를 던질 수 있을 뿐 정책이나 법안에 대한 수정이나 심의를 의미하지 않는다. 특히 오늘날은 국제사회시대로 특정 지워져 국제문제와 국내문제에 대한 신속하고도 정확한 이해를 필요로 하는 전문가의 시대이다. 정보를 취사선택하여 제 때 처리하여야만 되는 중요한 결정이 대표에 요구된다. 여기서 일반국민의 대부분이 정보를 신속하게 처리하고 판단력을 가진 입법 전문가일 수 없는 사정에서 국민의 참정권의 기능을 보완‧완성시키고자 하는 제도적 장치로서 직접민주주의 대신 대표민주주의(representative democracy)의 형태를 취할 수 밖에 없다. 이 제도는 일반 국민에게 평등하게 참정의 기회와 권리를 부여하고 일반 국민은 정치, 국가 또는 국제문제의 분야에서 지식과 판단력이 있는 대표를 선정‧판단 그리고 비판하는 능력을 필요로 한다. 국민은 그들이 선출한 정치가의 태만과 오류를 깨닫고 비판할 줄 알아야 하고 민주적 방법으로 선출된 국민의 대표는 일반 국민보다는 상식, 지식, 판단력, 입법영역, 그리고 도덕에 있어서 탁월하여야 한다. 다시 말하면 국민 자신에 의한 정치적 결정을 보장하는 제도로서 선거와 투표에 의해 선출된 대표는 국민을 위해서 그리고 국민을 대신하는 책임을 가지고 정치권력을 행사하므로 일반 국민 보다는 우수한 능력을 가질 수 있어야 한다.

한편 국민대표의 원칙을 이해하기 위하여 이에 앞선 대표제의 형태인 위임대표제를 고찰하기로 한다. 대표원칙이 제도화된 전형적인 예는 처음에 식민지시대의 아메리카의 경우였다. 그러나 그 대표제는 직접민주제의 대체기관으로서 위임대표제였다. 아메리카의 뉴잉글랜드 지방에서는 식민통치가 시작됨에 따라 타운(town)이 구성되었다. 타운은 규모가 작고 자급자족의 경제 단위이면서 여성, 비교회원, 무산자를 제외한 주민 전부가 모여 타운 전체의 일을 결정하였다. 그러나 인구가 증가하고 타운의 수가 증가함에 딸  타운의 공통의 일을 처리하는데 식민지 전체 주민이 모여 결정하는 일이 불가능하게 되었다.

여기서 주민은 자신이 직접 출석하는 대신에 다른 사람을 선출하여 그 사람에게 투표를 부탁하게 되었다. 그러므로 대표제는 본래는 자기가 출석하여야 될 일이 사실상 어려울 때 편의상 다른 사람을 출석시킨다고 하는 대행적 수단으로서 나온 제도이다. 따라서 대표는 그를 선출한 타운으로부터 훈령에 따라 투표를 하였다. 여기서 대표자는 오히려 대리인으로 그에 위임한 사람들의 의사를 충실하게 표명하는 것이 요구되었다. 이렇게 하여 미국은 식민지 시대 전형적인 위임대표제가 실시되었으며, 그 특색은 의회가 사회의 충실한 축도로 되고 사회의 모든 이익의 대립은 그 세력관계의 모습이 그대로 의회에 반영될 것이 기대되었다. 사회에 있는 여러 가지 이익을 충실하게 의회에 반영하는 일이 사회를 통합하는 가장 좋은 방식이라는 관념이 사회에 퍼져 있을 때 대표원칙은 그 본래의 기능을 다할 수 있는 것이다.

의회제도의 발달과 더불어 근대적인 의회가 성립됨에 따라 국민대표의 관념은 더욱 강조되었다. 근대적인 의회는 위임대표제를 부정하면서 성립하였다. 프랑스에서는 사회의 여러 신분의 위임대표로 이루어진 삼부회의 분열‧해체가 국민의회를 성립시키는 계기가 되었으며, 미국에서는 위임대표제가 강한 각 주의 주의회에 대항하여 전국민적인 연방의회를 설립할 때 국민대표개념이 자리를 잡게 되었다. 두 나라의 경우 구 세력을 타도하고 새로운 권력을 장악한 사람들이 스스로 전 국민의 지도자라는 자각을 하여 국민대표이념을 실천하기 시작하였다. 이러한 개념에서 나온 것이 곧 대의제이다. 즉 대표가 단순한 심부름꾼이 아니라 대표에게 모든 권한을 넘겨주는 것이다. 그리하여 근대적 의회는 그 성립 때부터 전국민의 지도자가 모인 장으로 주장되었다.

실제 의회가 근대사회의 통합의 장이면서 국가사회에 있어서 정치의 중요한 무대라고 하는 것은 의회가 통치와 자치의 결절점인 것을 나타내고 있다. 이러한 의미로부터 국민대표 원칙은 그 통치적 측면에, 그리고 위임대표자의 요구는 그 자치적 측면에 대응한다. 근대사회의 정치에 있어서는 자치와 통치의 두 가지 계기가 포함되면서 늘 통치의 계기가 우월 하는 경향으로 되어와 이러한 경향은 의회제의 경우는 국민대표의 원칙이 우위에 서게 되었다. 그러나 중요한 것은 의회제가 국민에 의한 선거라는 형태에서 자치의 계기를 현실화하였으며, 자치의 계기는 국민대표의 원칙을 정착시키는 기반이 되었다.

그러므로 대표는 실질적으로 국민전체의 대표이다. 그러나 오늘날 대표는 그 지위를 유지하기 위하여 선거민의 호의와 기대에 따라 선거민의 의향에 충실하게 되어 어느 정도까지 지역대표적 성격을 가지게 되었다. 의회대표가 지역 대표적 성격을 가진 것은 자치의 계기로 보면, 당연한 일에 속할 지 모르나 의회제 민주주의의 안정성은 국민대표의 관념이 위임(지역)대표의 관념에 우월한데 달려있다고 본다면, 지역 대표적 성격이 어느 한도 이상으로 강화되면 의회제의 불안정을 가지고 올 수가 있다. 의회가 국민전체의 여러 이해를 고려하여 적극적으로 국가의 통합을 추진하여 가는데 저해요인으로 작용할 수가 있기 때문이다. 그렇게 되면 의회의 리더십 기능도 상실 될 수 있다. 의회의 리더십이 결여되면 다른 리더십에 대한 기대가 따른다 그러므로 국민대표원칙의 기능이 확대‧강화되려면 무엇보다도 국민의 자주적 선택이 요구된다.

Ⅲ. 토론의 원칙

민주주의에 있어서 모든 의사의 결정에는 반드시 자유롭고 공정한 토론의 과정이 선행되어야 한다는 것이 토론의 원칙이다. 그러므로 민주정치는 토론의 정치이다.

Barker, Ernest, Reflections on government(London: Oxford Univ .Press, 1942), p.38.

민주주의는 모든 국민이 정치에 참여할 권리를 가지고 있어 토론은 중요한 의미를 가지고 있다. 대표제에 있어서는 국민의 대표가 국민의 의지, 이해, 동향을 반영하여 사회의 여러 가지 대립을 조화‧통합할 수 있을 때, 그 정치적  기능을 수행한다고 본다면 자유롭고 공정한 토론이 행해져야 국민상호간의 이해와 대립을 명확하게 파악하여 조화와 타협으로 통합이 가능할 것이다.

그러므로 토론은 공동체 생활에 있어서 가장 절실하게 필요하고 중요한 과정으로서 모든 사회성원은 국가의 정치에 참가하는 권리와 더불어 이 토론의 과정에 참가할 권리가 있는 것이다. 또한 정치적 토론의 과정은 정치적으로 조직된 공동체에 있어서 정부의 본질적 활동에 해당한다. 국가의 정책결정에 대한 찬성인가 반대인가의 이원적 대립도 토론의 과정을 통하여 나오며 의회의 기능이 충분히 발휘되려면 이 토론의 과정에 달려있다. 그러므로 토론은 자유롭고 공정하게 행해져야 되며 토론 과정에서는 소수파의 의견도 존중되지 않으면 안 된다.

다시 말하면 토론의 기능은 대립하는 의견들을 조정하여 서로가 타당한 판단을 발견하는 데 있다. 특히 정치적인 토론은 국민의 이해와 의견을 조정하여 통합한다. 이해조정의 기능을 가능케 하는 것은 타협이고 타협은 또한 설득을 요구한다. 즉, 결정과정의 토론에서는 반드시 의견의 대립이 있고 이로 인하여 누구나 저해 받음 없이 자기 의견을 주장할 수 있어야 한다. 이러한 토론원칙의 존재 이유로부터 ‘합의에 의한 정칙’이 이루어지고 합의에 의한 정치의 제도적 기구가 대표제이다. 사회적인 의견의 분열은 이 토론의 과정에서 수렴되어 통일적인 의사가 형성된다. 그것은 사회의 제각기 다른 이해, 신념 그리고 의견은 토론의 과정에서 비판될 수 있고 문제화 될 수 있을 뿐만 아니라 토론에서 제기된 의견과 이해는 원칙적으로 토론 주체자들이 평등한 권리를 가지고 토의에 임하기 때문이다. 토론하는 상대방의 인정 없이는 토의란 이루어 질 수 없다. 그리고 의견의 대립이란 토론이 성립하기 위한 요건에 해당하며 토론이 없는 정치는 마음의 움직임인 사고의 자유를 정지시키는 것을 의미하므로 자유로운 사고의 과정에서 이루어진 의사결정은 개인의 차원에서 자기계발과 인격이 자유롭게 발전하고 사회의 차원에서는 참가의 활성화로 통합적인 효과를 가져온다. 경쟁적인 사회의 개별적인 의사가 토론의 과정을 통하여 조정되고 형성된 사회의사는 사회성원의 적극성을 야기하고 사회를 활성화하여 사회에 에너지를 집중시킬 수 있어 자유로운 토론은 사회발전의 직접적인 동인이 된다. 인간은 토론을 통해서 객관적인 타당성을 발견해 나갈 수 있다. 본인의 의사와 타인의 의사를 객관화하고 수정하여 제3의 보편 타당성을 가진 의사가 형성되는 것이다.

한편 토론의 과정은 개인이나 사회에 있어서 학습과정이기도 하다. 어떠한 문제에 대한 보편 타당성 있는 해결을 향하여 의견을 제출하고 상대방의 의견을 들음으로써 서로 가르치고 서로 학습하는 동안 지혜가 모아진다. 서로 다른 의견의 대립은 토론 과정에서 서로가 보다 나은 해답을 제시하면서 우수한 지혜와 의견을 흡수해 나가는 과정이라는 의미에서 사회의 동질성도 형성해 나갈 수 있다. 그러므로 토론이 형성되지 않은 사회에서는 사회통합, 사회의 활성화, 개인 인격의 향상, 그리고 지혜의 집중도 어려운 것은 말할 것도 없다. 이러한 토론의 과정을 거쳐 합의에 의한 의사형성이 현실적으로 얼마만큼 민주정치의 본질에 가까울 것인가 하는 문제에 직면하여 생각해 볼 때 정치의 세계에서 일어나는 경험이 토론을 통하여 형성된 의사 결정이 다른 어떤 형태의 것보다 민주주의의 본질을 거둘 수 있다는 사실을 보여주고 있다.

국민의 자유로운 토론에 의한 정치적 결정과정에 참가를 제도화한 중심기구는 정당, 선거인, 의회 그리고 내각이다.

Ibid., pp.38-45 참조

정치적 토론 기관의 하나인 정당은 선거민을 위하여 정치적 강령을 작성하여 선거민의 선택을 위해 그들에게 제시된다. 그 강령의 상징과 공약을 기초로 하여 의회에 보내는 후보자를 선정하여 선거민의 선택에 맡긴다. 정당은 우선 그 강령이 형성될 때까지 강령에 대한 토론을 하고 다시 선거민의 앞에서 다른 정당과 토론을 하면서 국가권력을 장악하기 위한 경쟁을 한다. 다음 선거기간 동안에 선거민은 각 정당이 제시한 강령에 따른 정책을 검토하고 토론하면서 후보자를 검토한다.

이러한 토론의 과정에서, 특히 의회는 국민의 대표에 의해서 국민의 모든 일치하지 않은 이해와 관심을 토론과 타협의 과정을 통하여 조정하여서 정책적 통합을 형성하고 이러한 토론이 국민대중에 공개되어 여론을 지도한다. 국민은 그 대신 그들이 뽑은 대표가 어떤 정책을 입안하고 집행하고 있는지 토론을 통하여 알 수 있다. 더불어 국민은 여론의 형성을 통하여 그들의 의사를 대표기관인 의회에 전달할 수 있으며 의회에 대한 국민의 통제는 선거에 의하여 제도화함으로써 토론의 원칙이 보장된다.

의회는 계속적인 토론이라고 하는 활동에 종사한다. 즉 의회의 일은 토론의 일로, 토론을 통하여 각 정당들이 선거민에 제시하여 선거민으로부터 선택된 강령을 입법화하여 국민으로부터 선거를 통하여 위임받은 정치를 해나가게 한다. 내각은 또한 책임을 가지고 정책의 실현까지 여러 심의과정을 거친다.

정당, 선거민, 의회, 내각은 이러한 토론의 일반적 체계로서 이 기관들은 서로의 끊임없는 접촉과 대화로 상호의 조화를 유지해 나갈 때 각 체계가 기능을 원만하게 수행할 수 있게 된다.

Ⅳ. 다수결의 원칙

다수결이란 세 사람 이상의 모임에서 일정한 사항에 관하여 그 구성원의 일치된 의사로서 모든 구성원을 구속하는 집단의사로 인정하는 집단의사의 결정방법을 말한다. 인간은 그 집단의 공동의 기능을 수행하기 위하여 통일적인 활동을 필요로 한다. 통일적인 존재로서의 활동은 집단의사의 활동을 의미한다. 인간집단이 의사결정과 권력의 행사가 집단구성원의 참가로 이루어지는 민주주의에서는 무엇보다도 집단 속의 개개인의 의사와 이익이 통일적인 사회단체의 의사와 이익의 단계까지 통합되지 않으면 안 된다. 그러한 개개인의 의사와 이익을 전체적인 통합의 단계로 이끌어내는 방법으로 다수결이 사용되고 이를 다수결의 원칙이라 한다.

민주정치는 다수결에 의한 정치원리를 기본으로 삼는다. 따라서 다수의 의사에 따르지 않는 정치는 민주정치라고 할 수 없다. 다수결 원리란 통일체로서 행동할 수 있는 단일의사를 형성하기 위한 다수 의사의 결정방법을 의미하는 것으로서, 정책결정 과정에서 다수의 의사를 존중함을 뜻한다. 따라서 다수결 원리에는 모든 국민이 자유로이 의견을 밝힐 수 있는 기회균등과 공정한 결론을 유도하려는 노력이 보다 절실히 요청된다.

다수결 원리는 논리적으로는 필요한 해결방법은 될 수 있을지 모르지만 이상적인 해결방법이라고 말할 수는 없다. 다만 민주정치 아래에서는 최선(最善)은 아니지만 차선(次善)의 타협적인 처리로서 취급되고 있다. 민주정치에서는 다수인의 갖가지 의견이 나와 토론을 활발하게 전개할 수 있다. 각자가 자기 판단을 주장하고 자기가 옳다고 믿는 것을 행하려고 하기 때문에 의견의 대립은 필연적이다. 여기에서 각자가 자기 주장만을 고집하는 경우 실제 문제를 해결할 수 없는 것은 물론이다. 이 때 충분한 토론을 전개한 뒤에 최후의 결정은 다수결에 의존하게 된다. 이러한 다수결 원리가 민주주의 기본임은 명백하다.

오늘날 대부분의 국가들은 모두 다수결 원리를 인정하고, 또 이 원리 없이는 정치를 운영할 수 없을 것으로 생각하고 이를 채용하고 있다. 그러나 다수결의 원리가 민주정치를 운영함에 있어서 절대적인 위력과 합리적인 매력을 지니고 있다 할지라도 그것이 성립하기 위해서는 다음과 같은 여러 가지 전제조건을 갖추지 않으면 안 된다.

첫째, 국민이 자기의 의사를 자유롭게 표현할 수 있는 언론의 자유가 보장되어야 한다. 민주정치가 수의 정치라고 해서 개인의 자유로운 의사의 표현을 무시하고 타율적인 강제에 의해서 다수를 조작해 놓고 그것을 가지고 국민의 다수의사라고 한다 하여도 그것은 참된 민주정치가 될 수 없는 것이다. 그러기에 다수 의사의 확보는 언제나 합리적인 방법에 의할 것을 필요로 하는 것이다. 이러한 의미에서 민주정치는 수의 정치인 동시에 이성의 정치이라고 볼 수 있는 것이다.

둘째, 자유로운 의사가 표현되는 환경에서 여러 사람으로 구성된 집단에서만 다수결의 원리가 적용될 수 있다는 것이다. 오늘날 모든 국가는 다수의 국민으로 구성된 집단적 형태로 되어 있기 때문에 다수결 원리가 적용될 수 있음은 물론이다.

셋째, 국민의 표현된 의사의 내용이 같은 사항에 대한 결정의 것이라야 한다. 그것은 여러 가지의 서로 다른 사항에 대해서 많은 사람들이 동시에 각기 제 나름대로의 의사를 결정한다 하여도 통일된 하나의 상대적 다수를 형성할 수 없는 것이기 때문에 당연하다 할 것이다.

이상과 같은 전제 조건이 갖추어져 있지 않으면 단순히 수의 논리에 의해 결정되는 것을 다수결의 왜곡이라 한다. 다수결의 원리는 단순히 수에 의한 지배가 아니고 구성원의 이성을 끄집어내어 그것을 합한 수에 의한 지배이다. 이러한 이성을 끄집어내기 위해 전제조건이 충족되어야 한다.

그러나 다수결 원리에 있어서는 이상과 같은 조건들이 갖추어져 있다 하더라도 의사의 대립과 분열이 이루어질 수 없는 사항들이 있다. 예를 들면 진‧선‧미와 같이 그 자체가 본질적으로 절대성과 보편성을 지니고 있는 것들은 이에 대한 의견이 서로 다름이 있을 수 없는 것이다. 또한 과학적 진리에 있어서도 마찬가지이다. 그리고 또 하나는 어떤 경우에 있어서도 개인의 존엄성을 침해하는 것에 대한 다수결의 결정 행위는 허용될 수 없는 것이다. 그것은 목적과 수단의 전도가 되기 때문이다. 다시 말하면 다수결의 원리는 개인의 존엄을 목적으로 하는 수단이고 동시에 개인의 존엄을 이념으로 하는 민주주의 원리이기 때문이다. 절대다수이건 또는 특별 다수제 이든 간에 어느 제도에 있어서나 반드시 다수자의 의견은 소수자의 의견을 지배한다. 다수는 소수의 적이 아니고 다수에게 복종해야 한다는 논리가 성립된다. 이 원칙은 다수자의 의견은 소수자의 의견을 무시한다는 결과를 초래하였다. 이것은 말할 것도 없이 민주주의 정신을 모독하는 것이라 아니할 수 없다. 이에 대해서 루소나 러셀(B. Russell : 1872-1970)도 다수가 소수를 지배한다는 데는 모순이 있다고 지적을 하고 있으나 다수의 소수에 대한 지배의 이론적 근거를 찾아내어야 한다면 그것은 원시 사회에 있어서와 같이 실력에 있어서 다수자가 소수자보다 우세하다는데서 다수의 의견에 따르게 되었다고 할 수도 있거니와 오늘날과 같이 인격주의를 토대로 하는 민주국가에서는 차선의 방안으로 단 한 사람의 의견이라도 많은 다수자 측을 더욱 존중하게 되었다고 할 수 있는 것이다.

그러나 여기에서 주의해야 할 것은 루소가 말했듯이, 어차피 다수자가 소수자를 지배하게 된다면 오늘의 다수자는 내일의 소수자가 되고 오늘의 소수자는 내일의 다수자가 된다는 상대성을 전제로 해서만이 가능한 것이다. 이것을 가리켜 켈젠(H. Kelsen:1889-1973)은 ‘다수‧소수결 원리‘라고 하였다. 그러므로 민주국가에 있어서는 다수자의 의견이 절대적으로 옳다고 소수자의 의사를 무시해서도 안되고 또 소수자도 반대를 하기 위한 반대로서 다수자의 의견을 부정해서도 민주주의는 성립될 수 없게 된다. 특히 오늘날 민주주의가 다수결의 원리에 입각해서 인간의 존엄성을 보장하고 국가사회질서를 확립코자 한다면 그 다수결 원리는 언제나 전체를 전제로 할 것이며, 어차피 의견이 대립 혹은 분화되는 것이라면 거기에서 형성되는 다수자와 소수자가 서로 서로를 존중하고 노력하는 것만이 민주주의 본래의 이념을 구현하는데 있어서 필요한 것이다. 따라서 민주정치는 관용의 정신을 필요로 하게 되는 것이다.

Ⅴ. 법치의 원칙

법치란 법에 의한 지배로, 구성원에 대한 모든 사항은 그 구성원들의 합의에 의하여 도출된 法에 따라서 이루어진다는 것이다. 즉 국민 또는 정당한 국민의 대표자에 의해 만들어진 법에 의해서 모든 통치행위가 이루어진다는 것을 의미한다. 이것은 국민의 동의에 의한 정치를 의미하며 모든 권력이 국민으로부터 나온다는 국민주권의 원칙에 근거한다. 그러므로 민주주의는 곧 법치주의이다.

민주정치가 전제정치와 구분되는 것은 법치의 원칙을 채용하고 있다는 점이다. 전제정치 아래에서는 통치자는 법의 구속을 받지 않기 때문에 법보다 위에 설 수 있지만 민주정치 아래에서는 법이 존재하고, 통치자의 피통치자가 모두 법에 따르지 않으면 안 된다는 것이다. 즉, 민주정치와 다른 정치형태의 구분은 법의 역할에 달려 있다. 민주주의 사회에서 이해하고 있는 ‘법’이란 누구도 침해할 수 없는 개인의 권리와 국가권력의 한계를 정의하고 이와 일치한 행위 규범이 정해져, 지배원칙은 법률의 기준에 의한다.

민주주의가 아닌 다른 정치에 있어서는 정치권력을 장악한 지도자의 그 때 그 때의 임의의 의사가 법률의 역할을 담당한다. 예를 들어 절대주의시대에 있어서 왕은 바로 ‘법’이었다. 국가의 최고의지는 군주라고 하는 한사람의 자연인의 의지에 의해 결정되었다. 절대군주 정치에서는 군주는 국가의 명목상의 원수가 아니라 모든 권력을 한 몸에 장악한 독재자로 국가의 모든 기관은 모두 군주의 명령 아래서 국가의 업무를 수행하였다. 그러므로 절대군주정치에서 국가의 모든 기관은 국민을 위한 공적 기관이 아니라 군주 한 사람의 사적 기관에 불과하였다. 또 군주는 신의 대리자로 그가 가지고 있는 전능의 권력은 신에 의해 받은 권력으로 간주되었다. 그의 지배 아래 인민이나 영토는 군주는 세습적인 재산으로 간주되었다. 군주의 의지는 절대적이고 군주는 그 자신의 의지 외에 어떠한 다른 의지에 의해 구속되지 않았다. 그래서 군주의 의지는 법률과 같은 효력을 가지고 있었으며 루이 14세는 ‘짐은 곧 국가다’라고 까지 하였다. 군주정치는 군주의 개인적인 주관에 따라, 선악의 관념에 따라 정치를 하였으며 그 정치는 전체인민의 이익을 위해서가 아닌 군주 자신과 그를 둘러 싼 소수의 이익을 위한 정치가 행하여 졌다. 인민의 운명은 절대군주의 자의에 맡겨졌고 신뢰할 만한 통치의 기준이 없기 때문에 인민의 생존은 불안하였다. 특히 도시의 신흥 부르조아들은 그들의 상업과 산업을 발전시킬 전제는 절대군주의 의지가 아니라 신뢰할 만한 法에 의한 지배였다. 인간에 의한 지배(rule of man)가 아니라 법에 의한 지배(rule of law)제도가 확립되지 않는 한 그들의 상공업 행위는 보장될 수가 없었다. 이러한 법에 의한 지배에 대한 신흥 부르조아들의 요구는 절대군주제에 대한 저항의 이론으로 구체화되며 그들의 이익을 지키기 위해 군주의 자의적‧개인적인 권력의 제한을 주장하였다. 신뢰할 만한 법적 보장이 없는 절대군주에 의한 ‘즉흥적 통치’(rule of whim)로는 합리적 경제 활동을 헤아리기가 전혀 불가능하였기 때문이다.

이러한 법에 의한 지배의 요구는 시민혁명을 통하여 절대군주제가 타도되면서 민주정치의 원리로 확립되었다. 1789년 8월 프랑스의 국민의회에 의한 ‘인간과 시민에 관한 권리 선언’(Declaration of the Rights of man and citizen)은 法에 의한 지배의 원칙을 명문화하였다. 즉 인권선언 제6조는 “법은 일반의사의 표명이다. 모든 시민은 스스로 또는 대표자를 통하여 법 제정에 참여할 권리를 갖는다. 법률에 의한 보호, 법률에 의한 처벌은 모든 사람에게 평등하지 않으면 안 된다. 모든 사람은 법 앞에서 평등하므로 모든 시민은 그 능력에 따라서 그리고 덕과 재능에 의한 차별 이외에는 평등하게 공적인 위계, 지위, 그리고 직무에 취임할 수 있다”라 하여 시민 스스로가 법 제정에 대표자를 통하여 참가하여 제정하는 法의 지배를 명시함으로써 법치원칙이 확립되었다.

이 법치의 원칙은 오늘날 모든 민주주의국가에 계승‧발전되어 민주주의의 근간을 이루고 있어 국민의 자유와 평등과 존엄을 지키기 위하여 지배는 국민의사에 의하여 제정된 법률에 준하여야만 가능하게 되어 있다.