제7회 영호남공동행정학회

발표논문원고

일시: 2000.7.14-15  장소: 전남 여수대학교

공무원노동조합법제의 입법방향

-국민의식조사를 중심으로-

김재기 (대구대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 서  론

근로자는 단결권 즉 노동조합결성권을 통하여 노사간의 실질적 평등을 확보함으로써 근로조건을 유지·개선하고 근로자의 사회적·경제적 지위의 향상을 도모할 수 있게 되는 것인바 이러한 단결권의 법적승인은 근로자들이 단결체를 통하여 대 사용자와의 교섭력 균형을 이룩하게 함으로써 사회적·경제적 약자인 근로자를 보호하려는 데에 그 근본취지가 있는 것이다.

) 권영성,「헌법학원론」, 법문사, 1999, p.587; 허영,「한국헌법론」, 박영사, 1999, pp.476-477; 김철수,「헌법학신론」, 박영사, 1999, p.443; 허영민, □노동기본권의 보장과 제약에 관한 연구□, 전남대학교 박사학위논문, 1985, pp.11-12.

그 동안 단결권이 근대사회의 전개와 함께 출현한 자연권사상에 그 이념적 기초를 얻기까지는 고통스러운 줄기찬 투쟁의 과정을 거쳤으니 노동조합에 대한 국가의 대응방식이 점진적으로 억압의 단계, 소극적 용인의 단계 및 적극적 보호의 단계를 거치면서 근로자의 단결권은 오늘날 대부분의 국가에서 헌법상 기본권으로서 인정받기에 이르렀다. 오늘날 단결권의 법인이야말로 이른바 사회적 법치국가(sozialer Rechts-staat) 내지 사회적 시장경제주의의 본질적 구성요소라 아니할 수 없다.

) 권영성, 상게서, p.588; 김철수, 상게서, p.447; 신인령,「노동기본권연구」,미래사, 1987, pp.23-30; 菅野和夫, 「勞□法(第四版)」, 弘文堂, 1995, pp.17-23; 外尾健一,「勞□法入門」, 有斐閣, 1997, pp.34∼35; 沼田稻次郞,「團結權思想□硏究」, 勁草書房, 1980, pp.106-109; 外尾健一,「團結權保障□法理」, 信山社, 1998, pp.3∼4.

) 김치선,「근로자의 단결권」, 서울대학교 출판부, 1980, pp.1-2; 김철수, 전게서, pp.105-110 ; 권영성, 전게서, pp.135∼139; 허영, 전게서, pp.151-162 참조.

그런데  공무원인 근로자의 경우에도 근로자성(勤勞者性)이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 할 것이나 우리 나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있다. 즉 우리 나라 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고서 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률에 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동기본권의 행사를 허용하고 있을 따름이다.

우리 나라는 1948년 7월 제헌헌법이 최초로 근로자의 노동기본권의 보장을 선언한 이래, 1949년 8월 12일 제정된 국가공무원법에서 공무원에 대하여 □공무이외의 일을 위한 집단적 행동□을 금지한지 50년 이상의 세월이 흘렀다. 공무원의 노동관계를 규율하는 법제는 부분적으로 몇 차례 개정되었으나, 공무원 노동기본권에 대한 기본 구도는 개정되지 못한 채 법제정 당시의 틀을 거의 그대로 유지하여 왔다. 그리하여 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동기본권이 전면 부인되고, 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원에게는 예외적으로 노동기본권이 허용되는 구도, 즉 사실상 노무에 종사하는지 여부를 기준으로 삼는 구도가 고정되어 현재에 이르고 있다. 50년 이상의 세월이 지났음에도 공무원 노동기본권에 대한 법적 구도는 별다른 변화가 없었다.

) 이어서 제정된 노동관계법·공무원법 즉 노동조합법·노동쟁의조정법(1953. 3. 8), 교육공무원법(1953. 4. 18), 사립학교법(1963. 6. 26), 지방공무원법(1963. 11. 1)에서도 공무원의 노동기본권을 제한하는 동일한 내용이 각각 규정되었다.

□사실상 노무에 종사하는 공무원□을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 노동 문제 해결을 위한 제도적 장치가 전혀 마련되어 있지 않다. 임금 등 근로조건도 소관부처와 국회에 의하여 일방적으로 결정된다. 모든 고충의 처리는 공무원의 □개인□차원에서 이루어지며 □집단□을 배경으로 한 고충처리는 허용되지 않는다.

그러나 우리 나라는 정부수립이후 제한적이나마 일반근로자들의 노동기본권 신장을 위한 각종의 노력이 있었고 특히 1987년의 6·29선언이후 우리 나라 사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부와 국민의 정부를 거치면서 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔으며 더구나 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해주는 획기적인 변화가 있었다. 그럼에도 불구하고 공무원 노동조합에 대해서는 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비를 고려한다는 명분을 내세워 여전히 변함없는 법적 구도를 유지하고 있는 실정이다.

한편 우리 나라 국민의 의식은 점차 변화되어 공무원의 노동운동에 대하여 긍정적인 인식이 확산되어 가고 있으며, 선행연구에 의하면 과반수이상의 국민들이 공무원 노동조합활동의 허용에 찬성하는 것으로 나타나고 있다.이와 함께 공무원의 의식도 많이 변화되고 있는데, 선행연구에 의하면 공무원 노동조합활동이 허용되면 공무원 노동조합에 가입하겠다고 응답한 공무원비율이 현저하게 증가되고 있다.

) 서원석, 「ILO 회원국의 공무원 단체활동 비교연구」, 한국행정연구원, 1995, p.145.

) 백종섭, □한국공무원단체활동의 영향요인에 관한 연구,□ 서울대학교 대학원 박사학위논문, 1991, p.160.

또한 국제적으로는 우리 나라의 ILO(국제노동기구)가입 이후, ILO, OECD 등에서 우리 나라의 노사관계제도에 대한 많은 관심을 보이면서 문제점에 관하여 지속적으로 지적을 해 오고 있는바, ILO 이사회에서는 1993년부터 1998년까지 8차에 걸쳐 우리 나라의 노사관계제도에 대한 권고를 해왔고, 그 권고의 중요한 내용 중 하나는 공공부문 근로자의 노동기본권에 관한 것이었다. 더구나 세계무역기구(WTO)의 발족과 함께 노동조건과 무역규제를 연계하는 이른바 블루라운드(BR)의 논의가 활발해지면서 국제사회의 압력을 피할 수 없게 되었다.  오늘날 각종 제도의 국제화□세계화 추세에 따라 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있다. 따라서 공무원 노동기본권의 보장을 위한 공무원노동조합법제에 대한 입법정책은 더 이상 과거와 동일한 제한적 통제위주의 법적구도를 유지할 수 없게 되었으며 더구나 민주주의와 시장경제의 병행발전을 표방하고 있는 국민의 정부에 있어서는 마땅히 빠른 시일 내에 새로운 대안을 도출하고 그에 따른 입법이 이루어져야 할 것이다. 이에 관련하여는 전술한 1998년 2월 6일 □노사정대타협□에서 교원에 대하여는 1999년 7월부터 노동조합 결성권을 보장하되, 공무원의 노동조합 결성권에 대하여는 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비를 고려하여 추진하기로 합의하였지만 아직까지도 가시적인 입법추진 움직임이 전혀 보이지 않고 있는바 정부는 조속히 공무원노조를 합법화하고 이에 따른 입법추진방향을 제시하고 공무원노동조합이 조기에 출범할 수 있도록 새로운 입법이 이루어져야 할 것이다.

) 우리 나라는 1991년 12월 9일 ILO에 정식 가입하여 152번째 ILO회원국이 되었는바 ILO에 가입한다함은 ILO헌장상의 제의무를 공식적으로 수락한다는 국가의 국제적 의사표시라고 할 수 있다.(최준섭·이수영, ILO와 국제노동기준, 중앙경제사, 1992, pp.121-131 참조)

) 우리 나라의 공무원 노동기본권 보장 수준은 후술하는 ILO의 국제 노동기준에 현저히 미달되고 있는 바 ILO결사의 자유 위원회는 1998년 2월 8일 ‘노사정대타협’ 이후에도 우리 정부에 공무원 노조 설립 및 가입권의 조기 인정에 필요한 조치를 취할 것을 권고하였다(ILO, 311th Report of the committee on Freedom of Association, Case No,1865, para.339)

) 박영범·이철수, Sinichi Ago,「노동기준과 국제무역」, 한국노동연구원, 1994, pp.21∼25; 김유성, □개정노동법의 평가와 과제□,「노동법연구」제6호, 서울대학교 노동법연구회, 1997, pp.12-13.

이에 따라 본 연구는 현실에 바탕을 둔 입법론적 고찰을 위하여 우리나라 현실에 적합한 공무원노동조합의 가입대상과 노동기본권의 인정범위는 어느 정도인지를 실증적으로 분석함으로써 우리나라 공무원노동조합 발전을 위한 구체적인 입법 방향을 제시하는데 그 목적이 있다.

본 논문에서의 분석대상은 정부투자기관, 재투자기관, 지방공기업, 공공법인체 등에 근무하는 근로자를 제외하고 정부기관(국가 및 지방자치단체)에 근무하는 공무원을 대상으로 하되 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)은 제외하도록 한다.

요컨대 후술하는 협의의 공무원 중 경력직공무원을 중심으로 하되 특수경력직의 고용직 공무원을 포함시킨다. 고용직 공무원을 포함시킨 것은 고용직 공무원은 장기적으로 기능직공무원으로 전환시키고 있으며 현재 상당수의 고용직 공무원이 기능직화 하였기 때문이다. 따라서 본 논문의 구체적인 분석대상은 경력직의 일반직공무원, 특정직공무원, 기술직공무원과 특수경력직의 고용직공무원이다. 이중 특정직은 주로 경찰공무원, 소방공무원을 대상으로 분석하였다.

) 경력직 공무원이란 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되는 공무원으로서, 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 일반직·특정직·기능직 공무원으로 분류된다. 특수경력직공무원이란 경력직 공무원외의 공무원을 말하며, 특수경력직은 신분이 보장되지 않으며, 따라서 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되지 아니한 공무원직으로서 정무직 공무원, 별정직 공무원, 전문직 공무원 및 고용직 공무원으로 분류된다.(국가공무원법 제2조 참조)

본 논문에서는 공무원노동조합의 주체인 공무원집단과 환경적 변수인 시민집단의 의식수준과 요구가 반영된 적실성있는 공무원노동조합의  입법방향을 모색하고자  공무원 노동조합의 주체인 공무원집단과 환경적 변수인 시민집단에 대한 설문조사 및 통계분석방법을 활용하였다.

)  설문조사의 결과대로 모두 입법화 될 수는 없다고 할지라도 자유의 측면에서 보아 자유를 파괴 내지 축소시키지 않는 혹은 응답내용이 모순되지 않는 범위 내에서는 설문조사의 결과가 입법화될 때에, 보다 실정법의 규범성이 높아져서 실효성 있는 실정법에 이르게 된다고 추론할 수 있을 것이다. 규범성과 실효성에 관해서는 다음의 문헌을 참조할 것.(K. Loewenstein, Verfassungslehre, 3. Aufl., T□bingen, 1975, S. 144 f.)

조사대상집단은 크게 공무원집단과 시민집단으로 구분하였다. 공무원집단 즉 조사대상 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 유의추출하였다.

또한 공무원과 더불어 시민집단을 조사대상으로 하였다. 시민은 공무원 노조 활동의 직접적인 이해집단으로서 이들이 공무원 노동조합 활동에 대하여 어떠한 인식과 태도를 가지고 있는가는 입법 정책의 결정뿐만 아니라 공무원 노동조합의 성공적인 운영에도 중요한 역할을 한다. 따라서 이들의 관심과 지지에 따라 공무원 노조 활동 허용의 범위와 대상의 확대에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 노조관계자와 대학(원)생을 다수 포함시켰다.

) 시민들이 공무원노동조합에 대한 인식을 중요한 요인으로 보는 학자는 Craig로서 그는 노사관계체제에 영향을 미치는 환경체제의 하나로 사회체제를 들고 사회체제에는 노사관계의 당사자들에게 영향을 미치는 사회적 구조와 여론의 압력을 들고 있다. A. J. Craig, A Framework the Analysis of Industrial Relations Systems, in B. Barrett, E. Rohdes & J. Beishon eds., Industrial Relations & the Wider Society, (London: Collier Macmillan, 1990), pp.29-31.

Ⅱ. 공무원노동조합과 공무원의 노동기본권

1. 공무원 노동조합의 특성 및 기능

일찍이 웹(Webb)부부는 노동조합이란 □임금생활자가 근로조건을 유지· 개선할 것을 목적으로 조직한 상시적 단체□라고 정의한 바 있다. 따라서 공무원 노동조합이란 □공무원들이 단결권의 주체로서 근로조건의 유지·개선 및 경제적·사회적 지위향상을 위하여 자주적으로 조직하는 단체 또는 그 연합체□라고 정의할 수 있다.

) 오석홍,「인사행정론」, 박영사, 1997, p.680.

여기서 공무원노동조합의 제일의 존립이유는 민간조동조합과 마찬가지로 공무원의 근로조건의 유지·향상에 있다고 할 수 있으나 공무의 특수성, 사회적 역할기대, 권력구조적 위상 등 실제 운영면에서 공무원노동조합은 민간노동조합과 비교되는 특성을 지니게 된다.

) 이러한 특성으로는 노사대항적 성격의 박약, 교섭의 관철력 취약, 교섭력의 차이 부인 등을 들 수 있다.(오석홍, 전게서, p.686; 김치선, 노동법 문제 연구, 박영사, 1970, pp.32∼33 참조)

일반적으로 노동조합의 기능으로 경제적 기능, 공제적 기능, 정치적 기능등을 들 수 있으나 여기서는 공무원 노동조합의 기능을 순기능적 측면과 역기능적 측면으로 나누어 간단히 살펴보기로 한다.

) 노동조합의 기능에 관한 상세한 내용은 김유성, 전제서, pp.51∼52 참조.

) Felix. A. Nigro & Lloyd G. Nigro, The New Public Personnel Administration (Itasca:F.E. Peacock Publishers, Inc. 1986), pp.140-154; O. Glenn, Stahl, Public Personnel Administration, 7th edition, (New York: Harper & Row, 1983) pp.427-428; 오석홍, 전게서, pp.682-690; 박동서,「인사행정론」, 법문사, 1998, pp.354-356 참조.

1) 공무원 노동조합의 순기능(eufunction)

(1) 경제적·사회적 지위의 향상

공무원노동조합은 관리층과의 교섭을 통해 공무원들의 근무조건과 지위 및 복지를 유지·향상시킴으로 그들의 경제적·사회적 지위를 향상시키는 기능을 한다.

국가공무원법 제46조는 □공무원의 보수는 일반의 표준생계비, 민간임금 기타 사정을 고려하여 직무의 난이도 및 책임의 정도에 상응하도록 계급별로 정한다.□고 규정하고 있다. 따라서 공무원이라면 그들이 필요로 하는 최소한의 기본생계비는 보장 받아야 하며, 민간의 임금과는 원칙적으로 동등해야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 우리 나라 공무원의 보수증가율은 대체로 GNP상승률에 못 미치고 있다. 공무원의 보수수준이 표준생계비에도 미달하는 공무원이 상당수 있는 현실에서는 공무원의 사기향상을 기대하기 어려울 뿐만 아니라 부정부패의 유혹에 빠질 위험까지 있는 것이다.

따라서 공무원 노조가 결성된다면 기본생활의 보장으로 인한 사기 향상과 함께 부정부패 방지에도 도움이 될 것이다.

또한 공무원 노동조합은 개별적인 감독자나 단위행정기관 또는 행정부 전체로서 결정을 내릴 수 없는 중요한 문제에 관하여 공무원들의 집합적인 의견을 정부 전체의 정책결정구조나 입법기관 등에 표시함으로써 공무원들에게 유익한 정책결정이나 입법을 유도할 수 있다.

(2) 쌍방적 의사소통의 통로

관리층에서는 공무원 노동조합을 통하여 공무원들의 좋은 의견과 협조를 효과적으로 구할 수 있게 되고 공무원들 역시 노동조합을 통하여 자신들의 의사나 주장을 집단적으로 관리층에게 전달할 수 있게 되어 결과적으로 조합원인 공무원과 관리층간의 의사소통이 원활하게 이루어질 수 있다. 따라서 공무원 노조가 관리층과의 대화와 협상을 통하여 상호이해의 증진과 관리층의 권위주의적 횡포를 통제함으로써 대내 행정의 민주화와 행정발전에 기여할 수 있게 된다.

Frederick C. Mosher는 공무원 노동조합의 기본이념으로 민주성을 강조한 바 있다. 공무원노조는 자신에 관계되는 사항의 결정에 참여할 기회를 제공하여 주고, 또한 근로조건을 개선하여 인간의 존엄성을 실현시키기 때문이다. 특히 우리 나라는 전통적으로 가부장적인 신분관계로서 공무원관계를 인식하여 왔고 권위적인 상하관계를 형성하여 온 면이 있다. 능률적이며 효과적인 행정을 수행하기 위하여는 행정의 민주화가 선결조건이기 때문에 공무원 노동조합을 인정하여 민주적인 풍토를 조성하여야 할 것이다.

) Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Service, (N.Y. : Oxford Univ. Press, 1988), pp.199∼201.

이렇게 되면 우리 나라 행정문화 중 가장 고질적인 권위주의적 행정문화가 약화되면서 면종복배나 강자에게는 약하고 약자에게는 강한 비민주적 행태를 시정할 수 있을 것이다.

(3) 사회적 욕구의 충족 및 사기 향상

일선 공무원들에게 기관운영에 대한 소외감을 해소하고 나아가 조직에 대한 일체감과 사기제고를 통한 업무효율 증진 등을 기대할 수 있다.

또한 공무원 노동조합의 활동에 의하여 얻어지는 근무조건의 개선 등 공무원의 복지증진이나, 공무원 노동조합의 활동과정은 일반적으로 공무원들의 참여의식, 귀속감, 안정감, 성취감 등 사회적 욕구를 충족시키며 결과적으로 사기제고에 기여할 수 있으며 행정능률 향상에 도움을 줄 수 있다.

(4) 실적주의의 강화

공무원의 지위는 그 성질상 정치적 영향을 받기 쉽다. 따라서 공무원 노동조합을 인정하여 정치적 영향력을 최소한으로 줄이고 공무원의 신분보장을 꾀할 필요가 있으며 이렇게 되면 인사행정의 기본이념인 실적주의의 확립에도 기여할 것이다.

이리하여 공무원노조는 실적제도의 보호와 확립에 앞장섬으로써 인사행정발전과 공무원의 정치적 중립성 확보에 기여할 수 있다. 공무원노조는 인사행정에 대한 정치의 개입을 배제하고 공무원의 중립성을 확보하는데 있어서 일종의 압력단체로서 강력한 영향력을 발휘할 수 있을 것이다.

실적주의는 공무원 노조활동과 대립되는 측면도 있지만 상호 조화를 이루고 있다. 초기에 일부 공무원노조 지도자들은 실적제와 단체교섭은 양립할 수 없다는 인식하에 실적제를 신랄하게 비판하면서 이를 철폐하려고까지 하였으나, 현재는 이 두 제도가 양립할 수 있고 인사행정에서 오히려 상승효과를 기대하고 있는 경향이 있다. 그리하여 노동조합은 주로 경제적인 편익의 증진, 고충처리의 문제, 승진, 휴직, 전보, 교육훈련의 구체적인 측면에 협상의 초점을 두는 반면, 채용과 승진은 아직까지 실적제가 지배하고 있다.

) 실적주의와 공무원노조활동과 충돌하는 경우를 보면 다음과 같다. 첫째, 공무원 노동조합이 조합원의 수를 늘림으로써 관리층에 대한 교섭력 강화를 도모하는 shop제도는 신분보장 등을 내용으로 하는 실적주의 일반원칙과 정면으로 배치된다. 둘째, 승진기준에 대해서도 노동조합은 원칙적으로 연공서열(seniority) 기준을 우선할 것을 주장해 능력위주의 실적주의에 반하게 된다. 셋째, 실적주의는 □동일한 업무에 대한 동일한 보수(equal pay for equal work)□를 주된 보수 결정 원칙으로 통일적인 보수체계를 지향한다. 반면 공무원노동조합은 다양한 단체별로 교섭내용에 따른 상이한 보수체계의 인정을 주장해 보수체계의 수립에 있어 상당한 갈등이 야기될 수 있다. 그러나 미국의 경우를 보면 단체협약의 내용이 공무원법을 침해하지 못하도록 하거나 충원(recruit-ment), 시험(examination)은 물론이고, 승진(promotion), 전근(transfer), 업적평가(performance appraisal) 등에는 노동조합의 참여를 제한하는 방식 등으로 균형을 도모하고 있다. G. B. Siegel & R. C. Mytle, Public Personnel Administration(Boston: Houghton Mifflin Company, 1985), pp.380∼382 및 F. A. Nigro and L. G. Nigro, op. cit., p.124 참조.

결과적으로 실적제와 공무원노조활동은 상호조화를 통하여 실질적으로 양자가 균형을 이루면서 운영되고 있으며, 그 구체적인 양상은 각 국가의 사정에 따라 다양하게 전개되고 있다. 실제로 공무원노동조합이 행정개혁을 촉진하는 압력단체로 작용한 예도 적지 않다.

) 오석홍, 전게서, p.683 참조.

(5) 직업윤리의 확립

공무원 노조는 공무원들의 올바른 직업윤리확립과 자질향상에 기여할 수 있다. 공무원 노조는 공무원들이 직업적인 행동규범으로부터 이탈되는 것을 막는 사회적 견제기능을 할 뿐만 아니라 나아가 조합원들의 직업윤리확립과 자질향상을 위한 교화활동을 전개하기도 한다. 또한 부패방지를 위한 타율적인 통제보다는 전문직업화를 통한 자율적 통제가 가능하도록 해준다.

2) 공무원 노동조합의 역기능(dysfunction)

(1) 관리층의 권한 약화

공무원노동조합을 인정하면 관리층의 권한을 지나치게 제약하고 조합원의 이익, 경력위주의 인사, 능률급의 반대 및 신분보장만 강화시키려고 하고 이에 따라서 모든 인사조치를 객관화하여 관리층의 재량과 신축성을 제약하여 부하직원에 대한 통제와 행정능률의 향상이 어렵다는 주장이 있다.

그러나 관리층의 권한을 약화시켜 행정운영에 방해가 된다는 입장은 일견 그러한 면도 있겠으나 이는 어느 나라의 경우나 마찬가지이며, 근본적으로 공무원들의 사익과 공익의 조화에 대한 태도의 문제이지 민간부문의 근로자와 구별지어서 공무원 노조를 제약할 아무런 타당한 근거가 되지 못한다.

(2) 공무원 임금인상으로 인한 조세부담 증가

공무원노조가 인정되면 공무원의 봉급이 인상되고 따라서 국민의 조세부담이 증가하는 등 임금인상의 문제점을 지적하고 있지만, 이것이 곧 공무원 노조를 인정할 수 없다는 논리적 근거는 되지 못한다. 공무원들도 인간다운 생활을 할 권리가 있으며 따라서 보수증가로 인한 조세부담의 증가가 불가피하다면 반대로 공무원의 서비스 향상을 요구할 권한이 국민에게 주어지는 것이고, 특히 우리 사회에 만연된 부정부패로 인한 국민들의 손해를 고려한다면 이는 감내해야 할 성질의 것이라고 본다. 공무원들의 근무조건이 향상되어 경제적·사회적 욕구가 어느 정도 충족되고 공무원들의 사기가 향상되어 행정능률과 서비스가 개선된다면 오히려 바람직한 일이라고 할 것이다.

(3) 국가안보의 위태화

자본축적을 통해서 경제발전을 무엇보다 조속히 이룩하여야 하는데 이에 역행한다는 것이며 또한 남북분단 상황하에서 사회혼란은 국가안보를 위태롭게 할 우려가 있다고 한다.

그러나 이러한 이유는 과거 권위주의 정권하의 성장일변도시대에나 제기되는 것이고 공무원과 사기업체 직원과 구별해야 하는 이유가 될 수는 없다. 더구나 단체행동권까지 인정할 것인가 하는 문제는 별도의 문제인 것이다.

우리나라에 있어서 공무원 노조는 그 기능적인 측면에서 매우 긍정적인 역할을 수행할 수 있을 것으로 전망된다. 즉 우리의 고질적인 권위주의적 행정문화는 바로 공무원 노조를 통한 관리층과의 대화와 협상을 통하여 상호이해의 증진과 관리층의 일방적 결정을 통제함으로써만 극복될 수 있을 것이다. 일방적인 의사결정이 지난날에는 당연시되었으나 이제는 쌍방협상적인 의사결정이 보편적이고 합리적인 방법이 되고 있음을 인식하여야 할 것이다.

요컨대 공무원노조는 역기능보다 순기능적인 측면을 보다 더 많이 내포하고 있다고 하겠다.

2. 공무원의 노동기본권

공무원의 노동기본권에 관해서 고찰하기 위해서는 무엇보다 먼저, 공무원의 근로자성(勤勞者性) 여부부터 살펴보아야 한다. 그것은 우리 헌법상 노동기본권의 주체를 근로자로 규정하고 있기 때문이다. 즉 우리 헌법 제33조 제1항은 □□근로자□는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 노동기본권의 향유주체를 근로자에 한정하고 있다. 이 점은 1948년의 제헌 헌법이래 우리 헌법에서 일관되고 있는 태도이다. 그러므로 공무원이 노동기본권의 향유주체가 될 수 있는가는 우선 공무원이 헌법 제33조 제1항에서 말하는 근로자에 해당하는가에 달려 있다고 할 수 있다.

) 이 점은 누구든지 직업적 또는 경제적 이익의 유지, 개선을 위하여 단결권(우리나라의 노동기본권: 필자주)을 가진다고 정하고 있는 독일 기본법 제9조 제3항과는 매우 대조적인 것이다.

공무원의 근로자성이 인정되는 경우 다음으로 살펴보아야 할 것은, 공무원의 노동기본권에 관한 현행 법규정이다. 즉 공무원의 노동기본권의 구체화를 법률에 위임하고 있는 헌법 제33조 제2항의 규정과 함께 관련 노동관계법과 공무원관계법을 살펴보아야 할 것이다. 그리고 현행 법규정의 의의와 위치를 분명히 하기 위해서는 입법사적 관점에서 종래의 관련법규정과 최근의 입법논의도 함께 살펴보는 것이 타당할 것이다.

그런데 전술한 바와 같이 현행법에서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대해 노동기본권을 인정하지 않고 있다. 그러므로 공무원의 노동기본권에 관한 현행법규정의 고찰 다음으로 필요한 작업은 공무원에 대한 노동기본권 제한의 이론적 근거이다. 이에 대한 고찰은 현행법규의 타당성을 검토하는 준거가 될 수 있을 뿐만 아니라 동시에 향후 입법작업의 출발점이 될 수 있을 것이다.

한편, 이러한 제반 논의를 출발하기에 앞서 분명히 해야 할 것이 있다. 그것은 논의의 대상이 되는 공무원 및 노동기본권의 개념이다. 이들 두 개념은 논자에 따라 그 범주가 반드시 동일한 것은 아니기 때문에 본 논문의 목적하에서 두 개념의 범주를 명확히 하고 다른 논의를 시작하기로 한다.

1) 공무원의 개념

공무원은 다의적 개념으로서 일반적으로 말하여 국가 또는 지방자치단체의 공무담당자를 그 기관으로서의 지위를 떠나 파악하는 개념이다. 이를 최광의, 광의, 협의의 개념으로 나누어 설명하면 다음과 같다.

) 박윤흔, 「최신 행정법 강의(하)」, 박영사, 1999, p.193 ; 김동희, 「행정법Ⅱ」, 박영사, 1998, p.105.

) 김도창, 「일반행정법론(하)」, 청운사, 1990, pp.216-217. 한편 공무원을 광의(일체의 공무담당자)·협의(국가 또는 공공단체와 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자)로 나누어 파악하는 견해도 있다.(김남진, 행정법Ⅱ, 법문사, 1997, pp.192-193)

(1) 최광의의 공무원

) 최광의의 공무원을 직접 또는 간접으로 국민에 의해 선출되어 국가나 공공단체의 공무를 담당하고 있는 자를 포함하여 파악하는 견해도 있다.(홍정선, 행정법원론Ⅱ, 박영사, 1997, pp.148-149)

최광의 공무원은 국가 또는 지방자치단체의 일체의 공무담당자를 말한다. 이러한 의미의 공무원은 사법상 계약, 특허, 사무위임, 법률규정 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 기관을 구성하여 한정된 공무를 담당하거나 공무원으로 간주되는 私人과 국가 또는 지방자치단체와 광의의 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자를 포함한다.

(2) 광의의 공무원

광의의 공무원은 국가 또는 지방자치단체와 광의의 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자를 말한다. 이러한 의미의 공무원에는 근무관계가 헌법에 직접 규정되어 근무관계적 기속을 적게 받는 국가의 최고 기관구성자(대통령, 국회의원) 기타 선거에 의해 취임하거나 임명에 있어서 국회의 동의를 요하는 정무직공무원과 국가·지방자치단체의 기관구성자이면서 근무관계적 기속을 적게 받는 명예직 공무원(비상임헌법재판관, 선거관리위원, 교육위원, 지방의회의원)그리고 국가 및 지방자치단체와 협의의 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자가 포함된다.

(3) 협의의 공무원

협의의 공무원은 국가·지방자치단체와 특별행정법관계 즉 협의의 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자를 말한다. 협의의 공무원은 단순한 노무에 종사하는 자나 계약직원 등도 포함하고 있다. 그러나 정무직공무원등의 특수경력직공무원은 포함하지 않는다.

본 논문에서는 노동기본권의 향유주체가 되는 공무원을 중심으로 연구하므로 공무원의 개념을 □협의의 공무원□의 개념으로 사용하고자 한다. 따라서 본 논문에서는 공무원의 개념을 국가 또는 지방자치단체와 특별행정법 관계를 맺고 공무를 담당하는 기관구성자로 한정하며 공무원법상의 즉 국가공무원법 및 지방공무원법상의 경력직 공무원이 주된 분석의 대상이 된다. 따라서 특수경력직 공무원은 제외하되 고용직 공무원은 전술한 바와 같이 포함한다.

2) 노동기본권의 개념과 내용

오늘날 노동기본권이라는 개념은 우리 나라 헌법학계 및 노동법학계에서 널리 사용되고 있으나 그 개념 속에 포함된 내용은 반드시 같지는 않다. 노동3권과 근로권·생활권을 포괄하는 의미로, 또는 노동3권과 근로권을 포괄하는 의미로 사용되는가 하면 노동3권만을 의미하는 것으로 사용되기도 한다.

) 김철수, 전게서, pp.447-453; 권영성, 전게서, pp.586-589; 허영, 전게서, pp.467-489; 구병삭, 전게서, pp.635-637; 김형배, 전게서, pp131-141; 김치선,「노동법강의」, 박영사, 1997, pp.131-133; 이을형,「노동법」, 대왕사, 1998, pp.99-103; 이상윤,「노동법」, 법문사, 1999, pp.51-52; 이병태,「최신노동법」, 현암사, 1998, pp.61-64.

) 구병삭, 전게서, p.635; 이상윤, 상게서, p.51.

) 신인령, 전게서, pp.1-3 참조.

노동기본권에 노동3권 외에 생활권과 근로권을 포괄시키는 입장은 현실사회에서의 노동기본권 담당자로서의 근로자계급을 고려하는 발상에서 비롯되었다. 노동기본권에 생활권을 포함시키지 않는 입장은, 생활권은 노동3권 및 근로권의 이념적 기초이며 또한 생활권은 근로자뿐만 아니라 국민대중을 대상으로 하는 보다 광범한 사회집단의 기본권으로 표상되어 사회보장제도·공중위생 등의 확보를 주요 내용으로 하는 데 착안하는 것이다. 이 입장은 노동기본권을 □기본권의 주체’에 착안하여 □근로자의 기본적 인권□으로 파악하므로 □노동□에 착안하여 □노동의 기본권□으로 보는 측과는 견해를 달리한다.

) 신인령, 전게서, pp.1-4 ; 허영민, 전게논문, pp.21-23 참조.

요컨대 역사적으로 생활권·근로권·노동3권은 그 역사적 성격 및 사회적 기반을 같이 하는 것이면서, 또한 생활권은 근로권·노동3권의 이념적 기초로 되어 있다고 할 수 있다. 그리하여 이러한 권리들을 포괄하는 개념으로서는 노동기본권이라기보다는 생활권적 기본권 또는 사회적 기본권이라는 용어로서 표현하는 경향이 더 지배적이다. 현대시민경제사회에서 새로 등장한 이들 권리가 경제적 약자층의 생존을 확보하기 위한 기본권이라는 점에 착안하여 근대시민경제사회의 기본권의 중핵을 이루던 □자유권적 기본권□과 대비하는 관점에서 □생활권적 기본권□이라 부르고 또 그것은 근로자의 경제적·사회적 지위향상을 위한 기본권이라는 의미에서 □사회권적 기본권□이라 부르기도 한다.

) 권영성, 전게서, pp.552-562; 구병삭, 전게서, pp.603-611.

우리의 실정헌법상 보장형식에서 보면 생활권 : 인간다운 생활의 보장권(제34조), 근로권 : 일자리 및 일할 조건보장권(제32조), 등으로 나타나 있으며 생활권·근로권은 □모든 국민□을 권리주체로 하는 형식을 취하였고, 노동3권은 □근로자□만을 권리주체로 명시하여 정하고 있다. 또한 생활권·근로권을 예정하고 있는 것인데 비하여 노동3권은 근로자 스스로 전개하는 생존확보활동을 국가가 탄압하지 않고 나아가 자본가의 침해로부터 적극적으로 보호해 줌으로써 실현되는 것이다. 한편 생활권은 임금근로자로서의 자본가와의 결합을 전제로 하지 않는 점에서 그것을 전제로 하는 근로권·노동3권을 내포하는 것으로 봐야 하는 것이지만, 그 가운데 보다 기본적인 내용은 역시 근로자 스스로의 생활방위권인 노동3권이라 할 것이다. 그러므로 좁은 의미에서는 노동3권만을 노동기본권이라 할 수 있다.

) 신인령, 전게서, pp.3-4; 이을형, 전게서, p.99 참조.

근로자의 기본권을 □기본적 인권□인 성격을 강조하여 논리를 전개하려 할 경우 그것은 노동기본권이라 부르는 것이 명확하기 때문에 본 논문에서는 노동기본권개념이 하나의 중심적 용어로서 사용되고 그 내용으로 포괄하는 것은 근로자의 자주적인 단결활동권인 노동3권에 국한하기로 한다.

) 법이론상 노동기본권이라고 할 때에는 생활권·근로권·결사권·단체교섭권·단체행동권 및 경영참여권 등 여섯 가지 기본권을 포괄하는 경우가 있다는 견해가 있는 바 먼저 「생활권」은 헌법 제32조 제1항에 「모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.」고 규정된 것이나, 이 헌법 제32조 제1항은 근로자를 대상으로 한 규정이 아니고 「국민」전반을 대상으로 한 규정이므로 이를 노동기본권이라고 부르는 것은 부당하다고 한다. 물론 헌법 제32조도 제1항에서 「모든 국민은 근로의 권리를 가진다」고 규정하고 헌법 제32조 제2항은 「모든 국민은 근로의 의무를 진다」고 규정함으로써 근로권에 관한 헌법 제32조가 마치 국민전반을 대상으로 하는 규정인 것 같이 보일수 있으나, 그러나 헌법 제32조가 근로자를 대상으로 하는 규정인 것은 명백하다. 우리 나라 헌법 제34조의 생활권 규정과는 대조적으로 1947년의 이태리 헌법 제36조와 같은 경우에서는 「근로자는 자기의 노동의 양 및 질에 상응하고 또한 어떠한 경우에도 자기 및 그 가족에게 자유롭고 상당한 생활을 보장하는데 충분한 보수를 받을 권리를 가진다」고 규정하고 있다. 이러한 이태리 헌법 제36조가 규정하는 생활권은 노동기본권의 일종으로 보장한 것이라고 보아도 좋을 것이다. 노동3권은 노동기본권의 핵심적 영역이며, 다음 경영참가권에 관해서는 1919년의 독일 바이마르 헌법 제165조, 1946년의 프랑스 제4공화국 헌법 전문, 전술한 이태리 헌법 제46조 등이 한결같이 경영참가권을 헌법상 기본권으로 보장하고 있으나 독일 기본법, 일본헌법 및 우리 나라 헌법은 아무런 규정을 두고 있지 않다.(허영민, 전게논문, p.22 참조)

이상과 같은 의미에서의 노동기본권은 근로자의 인간다운 생활의 보장이라는 견지에서 경제적 약자인 근로자에 대해서 실질적 자유와 평등을 확보하기 위한 수단으로 보장된다. 우리 헌법도 제33조 제1항에서 □근로자는 근로조건의 향상을 위해 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 독립한 기본권으로서 보장하고 있다. 이 규정은 일반 국민의 집회·결사의 자유와는 달리 근로자의 단결권·단체교섭권을 포함한 단체행동권을 보장한 것이다.

) 김유성, □노동법Ⅱ□, 법문사, 1999, p. 21; 김형배, 전게서, pp.141-142; 이을형, 전게서, pp.106-107; 이병태, 전게서, pp.61-65; 임종률, 「노동법」, 박영사, 1999, p.14.

이하에서는 이러한 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권의 의미, 즉 본 논문에서 상정하고 있는 노동기본권의 의미에 대해 간략하게 살펴보기로 한다.

(1) 단결권

단결권은 근로자가 근로조건을 유지·개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성·가입하거나 이를 운영할 수 있는 권리를 말한다. 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다. 우리 나라 헌법에는 □단결□ 개념에 대한 특별한 규정은 없고, 단지 헌법 제33조에 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 정한 데 불과하다.

) 管野和夫, 전게서, pp.19-20.

) 단결권에 관해서는 이를 협의의 단결권과 광의의 단결권의 두 가지 의미로 파악할 수 있는데 협의의 단결권은 단체교섭권 및 단체행동권과 일단 분리해서 생각할 수 있는 것으로서 근로자가 사용자 또는 사용자단체에 대항하여 이와 대등한 지위에 서서 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위해서 단결할 수 있는 권리를 말한다. 광의로는 단체교섭권·단체행동권을 포함하는 권리, 즉 단결활동권(노동3권)으로 이해된다. 우리 헌법 제33조의 단결권은 전자의 의의로 파악되고 있다.(김치선, 전게서, p.147 참조)

결사의 자유와 관련하여 헌법 제21조는 국민 일반에 대하여 결사의 자유를 보장하고 있으나 헌법 제33조에서는 근로자에 대하여서만 단결권을 보장하고 있다. 여기서 결사의 자유와 단결권의 관계에 대하여 단결권은 광의의 결사의 자유에 포함된다는 견해와 전혀 별개의 기본권이라는 견해의 대립이 있으나 후자가 통설이다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지·개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하려는 것이기 때문이다. 따라서 헌법 제21조의 결사의 자유와 헌법 제33조의 단결권은 그 본질이 다르며 그 보장의 역사적 배경과 성격 및 법적 효과에 있어서도 전혀 이질적인 것이라 하겠다.

단결권은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에 서는데 그 취지가 있다. 여기서 단결권의 보장에는 결사의 자유와는 달리 단결하지 않는 권리 즉 소극적 단결권이 포함되는가에 대하여 학설의 대립이 있으나 단결하지 아니할 자유는 단결권보장의 취지에 비추어 볼 때 소극적 단결권으로서가 아니라 일반적 행동의 자유로 파악하는 것이 타당하다고 본다. 따라서 노동조합은 유니온 샵(union shop)제 등의 조직강제에 의해 어느 한도에서 근로자의 노동조합에의 가입을 강제할 수 있다. 이를 실현하기 위하여 노동조합은 다른 단체와 마찬가지로 구성원인 조합원에 대하여 통제권을 행사할 수 있다.

) 소극적 단결권에 대한 학설대립의 상세한 내용은 김유성, 전게서, pp.27-30; 이상윤, 전게서, pp.66-68 참조.

) 김유성, 전게서, pp.28-30, 이을형, 전게서, 1998, pp.201-203; 김형배, 전게서, p.154.

헌법 제33조의 단결권 보장은 대국가적 효력뿐만 아니라 對私人的 효력도 있으므로 근로자의 단결활동을 국가의 침해 행위로부터 보장함과 동시에 사인, 특히 사용자의 침해행위도 방지하는 것이다. 따라서 단결활동을 제한 금지하는 입법·행정처분은 무효로 되는 외에 이를 제한 금지하는 계약도 무효이며, 사용자가 노동조합의 결성 및 조합에의 가입을 방해하든지, 조합활동에 개입하는 행위는 부당노동행위에 해당하는 것으로서 이에 대해서는 제재와 구제가 인정된다.(노동조합 및 노동관계조정법 제83조-제85조).

(2) 단체교섭권

단체교섭권은 근로자가 근로조건을 유지·개선하기 위하여 노동조합 기타 단결체의 대표자를 선출하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는 권리를 말한다. 광의로는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 단체협약으로 체결할 권리도 포함한다. 단체교섭권을 단결권 및 쟁의권과 명시적으로 구별하여 헌법상 노동기본권의 하나로서 보장하는 나라는 많지 않다. 후술하는 바와 같이 ILO 제98호 협약과 제154호 협약은 노사간에 자율적인 교섭의 개발 및 이용을 장려하고 촉진해야 할 의무를 과하고 있다. 이러한 단체교섭권은 근로자의 단결에 따른 조직력을 배경으로 하여 근로자 개인으로서는 획득할 수 없는 유리한 내용의 단체협약을 사용자와의 평화적 교섭에 의해 체결하는 것을 목적으로 하는 것이다. 따라서 단체교섭권의 보장은 노동조합의 목적활동의 자유를 보장한 것이라고 할 수 있다.

) 임종률, 전게서, p.20.

) 후술하는 바와 같이 독일, 프랑스 등은 별도로 규정하고 있지 않다.

단체교섭권의 효과로서 근로자가 노조를 조직하여 사용자와 단체교섭을 함에 있어 국가가 이에 부당하게 방해하거나 간섭을 가하는 것이 허용되지 않는다는 것은 단결권의 경우와 동일하다. 또한 단체교섭권의 행사는 헌법상 보장되어 있는 권리의 행사이기 때문에 불법행위나 범죄가 되는 일은 없다(민·형사면책). 또한 사용자가 근로자의 단체교섭 요구에 정당한 이유 없이 거부할 경우에는 단체교섭권의 침해로 보고서 현행법은 사용자의 단체교섭 거부를 부당노동행위(노동조합 및 노동관계조정법 제81조)의 하나로서 금지함으로써 단체교섭권의 실현을 도모하고 있다. 그러나 사용자도 단체교섭에 있어서 성의를 갖고 이에 대응할 의무(성실교섭의무)를 지지만 노조측의 요구를 수용하여 단체협약을 체결할 의무까지 사용자가 지는 것은 아니다.(노조법 제2조 제6호, 제46조)

(3) 단체 행동권

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 구체적으로는 쟁의권과 조합활동권을 말한다. 일부에서는 단체행동권이란 쟁의권을 말하는 것이라고 좁게 해석하는 경우도 있으나 조합활동권도 당연히 여기에 포함된다고 본다.

) 단체행동권은 □쟁의권□과 □조합활동권□의 2종류의 권리내용으로 되어 있다. 즉, 쟁의권은 일정범위 내에서의 행위(근로자의 요구를 관철하기 위하여 업무의 정상적 운영을 저해하는 압력행동 즉 파업·태업·피켓팅·직장점거 등의 쟁의)의 법적보장을 내용으로 하는 권리이며, 조합활동권은 쟁의행위 및 단체교섭 이외의 단결체의 행동(예컨대, 리본착용, 유인물배포, 집회, 연설 등으로 업무의 정상적운영을 저해하지 않는 방식으로 사용자 또는 제3자에 대한 정보선전활동)을 일정한도에서 보장하는 권리로 구분된다. (管野和夫, 전게서, p.26; 김유성, 전게서, pp.31-32; 이을형, 전게서, p. 119 ;김형배, 전게서, p.621; 대판 1990. 5. 15, 90도 357 참조)

단체행동권의 성질은 기본적으로 면책권이며 정당한 쟁의행위와 조합활동에 의하여 야기된 결과에 대한 책임(민·형사책임)으로부터 면제를 의미하는 것이다(노동법 제3조, 제4조). 또한 정당한 단체행동에 참가한 것을 이유로 해고하거나 불이익 취급하는 것은 단체행동권침해로서 금지된다(노조법 제81조 제5호).

(4) 노동3권의 상호관계

노동기본권, 즉 단결권·단체교섭권 및 단체행동권은 다같이 근로자의 생존확보를 목적으로 하는 생활권적 기본권으로서 이 3자는 밀접·불가분의 상호 관계를 가지고 있다.

) 김치선, 전게서, p.146; 권영성, 전게서, pp.588-589; 김형배, 전게서, pp.142-143; 이병태, 전게서, p 52.

노동기본권 중 가장 근원적인 것은 근로조건의 유지·개선을 추구하는 주체인 근로자단결체를 결성할 수 있는 권리 즉 단결권이다. 그러나 노동기본권의 보장은 궁극적으로 근로자와 사용자 또는 사용자단체와의 단체교섭을 유리하게 전개하기 위해 인정된 것이므로 단체교섭은 근로자단결체의 목적활동이라 할 수 있고 따라서 단결권과 단체교섭권을 분리해서 생각할 수는 없다.

) 有泉亨, 「勞□基本權□ 構造」, 基本的人權 5, 동경대학 사회과학연구소편, 1976, p.170; 허영민, □공무원의 노동기본권론□, 「공법이론의 현대적과제」, 구병삭박사 정년기념논문집, 1991, p.719; 김치선 전게서, p146; 김형배, 전게서, p.143; 이을형, 전게서, p.101.

한편 근로자단결체가 단체교섭에 의하여 소기의 목적을 평화적으로 달성할 수 없는 경우에는 단체행동권의 행사라는 압력행동을 통하여 그 주장을 관철하지 않으면 안 된다. 그러므로 단결권·단체교섭권 및 단체행동권은 서로 유기적인 관련을 맺고 있는 상호의존적인 권리로서 단체교섭권이나 단체행동권이 없는 단결권이란 진정한 의미의 단결권이라고 할 수 없으며, 단체행동권이 없는 단체교섭권 역시 사실상 무의미한 것이다.

) 권영성, 전게서, p.589; 김치선, 전게서, p.146 ; 김형배, 전게서, p.143; 허영민, 전게논문, p.720; 대판 1990. 11.7, 89도1579 참조. 김유성교수는 노동3권의 상호관련성에 대하여 어느 하나의 권리가 다른 권리에 의하여 정당성이 규정되는 적극적 의미의 개념이 아니라 생활권이념의 실현을 위하여 노동3권 중 어느 하나라도 결여되어서는 안된다는 소극적 의미로 파악하는 것이 타당하다고 한다.(김유성, 전게서, pp.32-33 참조)

3) 공무원의 근로자성(勤勞者性)

(1) 노동기본권 주체로서의 근로자

전술한 바와 같이 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체 행동권을 가진다□고 규정하여 노동기본권의 향유주체를 근로자로 한정하고 있다. 그러므로 공무원이 노동기본권의 향유주체가 되기 위해서는 우선 헌법 제33조 제1항에서 말하는 근로자에 해당하여야 할 것이지만, 그에 앞서 명확히 해야 할 것은 헌법 제33조의 근로자의 의미를 밝히는 것이다.

그런데 노동관계법에서는 각 법규의 보호대상 또는 규율대상으로서 □근로자□를 정하고 있지만 그 범위는 반드시 동일하지는 않다. 예를 들어 근로기준법에서는 □이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□(제14조)로 정의하고 있고, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다)에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□(제2조 제1호)로 정의하고 있다. 그렇다면 헌법 제33조 제1항상의 근로자란 어떤 범주의 자인가?

이에 관해서는 명문의 규정이 없다. 그러나 종래 우리 헌법재판소는 □사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판의 결정□에서 이에 관한 의견을 밝힌 바 있다.

) 헌재 1991.7.22, 89헌가106 결정.

먼저 다수의견과 재판관 김양균의 반대의견은 헌법 제33조상의 근로자를 여러 노동법규의 규정들을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다고 하였다. 즉 □우리 헌법은 노동3권의 향유주체를 □근로자□로 명시하고 있는데 다른 기본권이 대부분 □모든 국민□을 그 향유주체로 하고 있는 점과 대비해 볼 때 적어도 그 범위가 모든 국민보다 좁은 것은 명백하지만 적극적으로 그 개념정의를 하고 있지는 않기 때문에 헌법의 위임을 받은 하위법률에 의거하여 그 개념을 파악할 수밖에 없는 것이다. 근기법(제14조)이나 직업훈련기본법(제2조 제2호), 노조법(제4조) 등에서 근로자에 대한 개념정의 규정을 찾아 볼 수 있는데, 근기법은 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□라고 하고 있고, 직업훈련기본법은 □사업주에 고용된 자와 취업할 의사를 가진 자□라고 하고 있고, 노조법은 □직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□라고 하고 있다. 이상의 법률에서의 근로자의 개념정의를 종합해보면, 근로자라 함은 첫째, 직업의 종류를 불문하고, 둘째, 근로를 제공하고, 셋째, 그 대가로 받는 임금, 급료, 기타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 의미한다고 할 것□ 이라고 하였다.

) 동 결정문, pp.73-74.

이에 반해 재판관 변정수의 반대의견은 □헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노조법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 말□ 한다고 하였다.

) 동 결정문, p.107.

필자는 헌법 제33조상의 근로자 개념은 노조법상의 그것과 같다고 본다. 그것은 노조법이 헌법 제33조상의 노동3권의 보장을 구체화하고 실효화하기 위한 기본법이라는 점에서 분명히 드러난다(노조법 제1조 참조). 또한 노조법상의 정의가 상당히 광범위한 것이어서 헌법 제33조상의 근로자에게 특별한 제한을 부여하고 있지 않으며, 또한 양자를 구별해야 할 특별한 요소가 보이지 않는다는 것도 이유가 될 것이다. 대부분의 헌법학자들 역시 양법상의 근로자 개념이 동일하다고 보고 있고 노동법학자들 역시 헌법 제33조에서 말하는 근로자는 단결권의 주체를 말하는 것이라고 하여 양자가 동일하다는 것을 전제하고 있다.

) 김철수, 전게서, p.525; 권영성, 전게서, p.551 등. 그리고 경제적으로 약자일지라도 자신의 재산으로 생업을 영위하는 자(이를테면 소농, 영세어민, 소상공업자 등)가 헌법 제33조상의 근로자에 해당하는가에 대해서는 모두 이를 부정하고 있다(김철수, p.526; 권영성, 전게서, p.551, 구병삭, 전게서, p.565; ; 허영, 전게서, p.484).

) 가령 백재봉, □근로자의 개념과 조합가입자격□, 법정, 1977.8, p.165 등.

) 이상 강성태, “근로자의 개념”, 서울대학교 박사학위논문, 1994, p.161이하 참조.

(2) 공무원의 근로자성(勤勞者性)

노동3권의 주체로서 근로자란 노조법 제2조 제1호에서 말하는 근로자라고 할 때, 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가.

노조법 제2조 제1호의 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지이다. 이 두 가지를 공무원에 대입하여 보면 다음과 같다.

첫째, 직업의 종류를 불문하기 때문에 계약상대방이 사인이든 국가 등 공공기관이든 상관없고 또한 사법적 계약에 기한 것이든 공법적 계약에 기한 것이든 상관없다. 따라서 공무원이라고 하여 노조법상 근로자에서 배제될 이유가 없다.

둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것인데, 공무원도 임금에 의하여 생활하는 자라는 점은 부정할 수 없다.

요컨대 공무원은 노조법 제2조 제1호상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 이렇게 보는 것은 헌법재판소나 판례에 있어서도 마찬가지이다. 예를 들어 헌법재판소는 □공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근로기준법 제14조, 제16조, 노동조합법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다□고 하여 공무원의 근로자성을 인정하고 있다. 판례 역시 공무원은 근로기준법상의 근로자에 해당함을 인정함으로써 노조법상 근로자에도 당연히 해당된다고 보고 있다.

) 국내에서는 공무원의 근로자성을 인정하는 데 학설은 일치하고 있다.

) 헌법재판소 1992. 4. 28. 전원재판부 결정, 90헌바27 등 다수.

) 가령 대법원 제1부 1996.4.23 선고, 94다446 판결은 □공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이어서, 공무원연금법, 공무원보수규정, 공무원수당규정 등에 특별한 규정이 없는 경우에는, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되는 것이므로(대법원 1987.2.24.선고, 86다카1355 판결; 1987.3.24.선고, 86다카1314 판결 등 참조), 국가의 부당한 면직처분으로 인하여 공무원이 그 의사에 반하여 근로를 제공할 수 없는 경우 공무원의 최저생활을 보장할 필요성은 사기업의 근로자와 동일하므로 근로기준법 제38조는 공무원에게도 적용된다□고 하였다.

한편, 공무원의 근로자성은 사실 현행법 규정에서도 당연한 것으로 전제하고 있다. 예를 들어 헌법 제33조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있고, 노조법 제5조 역시 단서에서 □공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□고 하여 공무원의 근로자성을 전제하고 있다.

4) 공무원 노동기본권에 관한 법규정

공무원의 노동기본권에 관해서는 헌법을 비롯한 다양한 법령에서 규정을 두고 있다. 헌법은 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 노동3권이 보장된다고 규정하고 있고, 이를 근거로 관련법령에서는 사실상 노무에 종사하는 일부의 공무원과 교육공무원(교원)에 대해서만 노동3권 또는 단결권·단체교섭권을 보장하고 있다. 이에 따라 대부분의 공무원은 국가공무원법 등에 의해 노동3권 전부가 부인되고 있다.

이하에서는 이러한 현행법규정의 내용과 역사적 변천과정을 간략하게 고찰한 후, 최근에 논의되고 있는 공무원의 노동기본권보장과 관련된 입법논의를 살펴보고자 한다.

(1) 헌법상의 규정

노동3권의 보장과 관련된 현행 헌법 규정을 보면, 제33조 제1항에서 근로자의 노동3권을 규정하는 한편, 동조 제2항에서는 공무원에 대해 □법률이 정하는 자□에게 노동3권이 보장된다고 규정하고 있다. 이 규정에 의하면 공무원은 법률에서 정하는 자에게만 노동3권이 인정될 수 있고, 그렇지 않은 공무원은 노동3권 전체가 부인될 수 있다는 취지이다.

현행 헌법은 1962년 개정헌법의 □…인정된 경우를 제외하고는 ... 가질 수 없다□는 규정형식을 □... 한하여 ... 가진다□는 방식으로 바꾸었다. 이러한 규정형식은 공무원의 노동3권에 대하여 소극적으로 그 □제한□범위를 정하는 형태가 아니라 적극적으로 그 □허용□범위를 규정하려는 형태를 취하는 것으로, 이로 인해 공무원의 노동3권의 제한은 보다 용이하게 하게 되었다고 할 것이다.

) 이철수·강성태, 「공공부문의 노사관계법」, 한국노동연구원, 1998, pp.24-25 참조.

(2) 관련법률상의 규정

1) 공무원의 노동기본권에 관하여는 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 「근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다」라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 일반 공무원과 교원인 공무원은 각각 별개의 법률에서 노동기본권에 관하여 규율되고 있다.

2) 먼저 일반 공무원의 노동기본권에 관한 기본적인 규정은 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항이다. 양 규정은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다.

) 이하 일반공무원의 노동기본권 관련규정의 내용은 이철수·강성태, 전게서, pp.26-27 참조.

3) 예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항).

) 공무원복무규정과 법원공무원규칙이 정하는 사실상 노무에 종사하는 공무원에 해당하는 자 중에서도, □서무·인사 및 기밀업무에 종사하는 자□, □경리 및 물품출납사무에 종사하는 자□, □노무자의 감독사무에 종사하는 자□, □보안업무규정에 의한 보안목표시설의 경비업무에 종사하는 자□, □승용자동차의 운전에 종사하는 자□는 사실상 노무에 종사하는 자의 범위에서 다시 제외되고 있다(공무원복무규정 제28조 등 각 조항 단서 제1호에서 제5호).

한편, 구노동쟁의조정법 제12조 제2항은 사실상 노무에 종사하는 공무원의 쟁의행위를 금지하고 있었다. 즉 동조는 □국가·지방자치단체에 종사하는 근로자□의 쟁의행위를 금지하였다. 그런데 이에 관해서 헌법재판소는 헌법불합치(憲法不合致) 결정을 내림으로써, 실효되었다.

) 헌법재판소 1993.3.11. 결정 88헌마5 노동쟁의조정법에 관한 헌법소원 : □헌법재판소판례집□, 제5권 1집 (1993), pp.59-91.

) 노동쟁의조정법 제12조 제2항이 모든 공무원에 대하여 단체행동권을 근본적으로 일률적으로 부인하는 것은 일정범위의 공무원에 대하여 단체행동권을 인정하도록 규정한 헌법 제33조 제2항과 충돌하고 저촉되는 것이지만, 헌법 제33조 제2항의 규정은 일부 공무원에게는 단체헹동권을 주지 않는다는 것도 전제하고 있으므로 합헌적인 면도 포함되어 있다. 따라서 위 법률조항은 위헌선언을 하여 무효화시킬 법률이 아니고 앞으로 현행헌법과 충돌됨이 없이 합헌상태가 되도록 고쳐져서 재정비되어야 할 규정이다. 그리고 어느 범위의 공무원에 대하여 쟁의행위를 허용할 것인가는 헌법재판소에서 정할 수 있는 사항이 아니므로 위 법률조항에 대하여 우선 헌법불합치 선언만을 하여 위 법률조항의 효력을 지속시키고 1995년말까지 국회가 법을 개정하여 위헌부분을 제거하도록 촉구한다는 내용을 결정을 한 것이다(이철수·강성태, 전게서, p.37 참조).

4) 교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29. 제정된「교원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률」(법률 제5727호: 1997. 7. 1. 시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것으로 그 주요 내용을 보면 다음과 같다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

첫째, 노동3권의 보장 범위는 단결권 및 단체협약체결권을 포함하는 단체교섭권으로 한정된다. 즉 단체행동권은 인정되지 않는다. 그리고 단체협약체결권과 관련하여서도, 예산·법령·조례 등에 의해 결정되는 사항에 대해서는 단체협약의 효력을 부인한다.

둘째, 교원노조의 조직대상 즉 교원노조를 결성하거나 그에 가입할 수 있는 자는 초·중등교육법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 □국·공·사립의 유치원·초등학교·중학교·고등학교·공민학교·고등공민학교·고등기술학교·특수학교·각종 학교의 교원□이다. 다만 해고된 자로서 노조법 제82조 제1항의 규정에 의하여 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 한 자의 경우에는 중앙노동위원회의 재심판정이 있을 때까지 이를 교원으로 본다(교원노조법 제2조 참조). 한편 노조법상 사용자 또는 그 이익대표자의 지위에 교장, 교감 등은 노조가입이 허용되는 교원의 범위에 포함되지 않는다고 보고 있다.

셋째, 노동조합의 조직체계는 전국단위 또는 특별시·광역시·도 단위로 설립하도록 하고, 학교단위의 설립은 금지하고 있다(교원노조법 제4조). 시행령에서는 둘 이상의 시·도에 걸치는 교원의 단위노동조합이 지부·분회를 설립하는 경우에는 시·도 단위의 지부·분회 등에 한하여 교원노조의 설립신고를 할 수 있도록 하였다.

넷째, 교원노조의 조합활동과 관련하여서는, 별도의 규정은 없고 다만 전임자에 대해서만 규정하고 있다. 교원은 임용권자의 허가가 있는 경우에 전임자가 될 수 있으며, 전임기간은 휴직처리하고, 전임기간 동안 임용권자로부터 봉급을 받지 못하도록 하였다(교원노조법 제5조 참조).

다섯째, 교원노조의 단체교섭은 광역시·도 또는 전국단위로 행한다. 공무원인 교원의 경우 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금·근무조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육부장관·시·도 교육감과 교섭하고 단체협약을 체결할 수 있다. 이 때 노동조합의 교섭위원은 당해 노동조합을 대표하는 자와 그 조합원으로 구성하여야 하고, 조직대상을 같이하는 둘 이상의 노동조합이 설립되어 있는 경우에는 노동조합은 교섭창구를 단일화하여 단체교섭을 요구하여야 한다(교원노조법 제6조).

여섯째, 단체협약 체결과 관련하여는 원칙적으로 단체협약 체결권을 인정하되, 예산·법령·조례 등에 의해 결정되는 사항에 대해서는 단체협약의 효력을 부인한다. 다만 협약당사자는 성실이행 노력의무를 진다(교원노조법 제7조 참조).

일곱째, 교원노조와 조합원의 쟁의행위는 금지된다(교원노조법 제8조). 한편 쟁의행위 금지에 따른 문제점을 보완하기 위하여 별도의 교원노동관계조정위원회를 설치하고 조정·중재제도를 마련하고 있다. 조정기간은 30일로 하고 있다. 그리고 중앙노동위원회 위원장의 직권 또는 노동부장관의 요청에 의하여 직권중재가 가능하다(제9조 내지 제12조).

5) 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반 공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반 공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

이러한 현행법질서는 교원인 공무원을 제외하면, 1948년 정부수립이래 일관된 입법태도라고 하겠다. 좀 더 구체적으로 보자. 우선 1953년에 제정된 노동조합법은 제6조에서 □근로자는 자유로 노동조합을 조직하거나 또는 이에 가입할 수 있다. 단 현역군인, 군속, 경찰관리, 형무관리와 소방관리는 예외로 한다□는 규정을 둠으로써 대다수 공무원의 노동3권을 특별히 제한하지는 않았다. 그러나, 1947년 제정된 국가공무원법 제37조에서는 □공무원은 정치활동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다□는 규정을 두고 있어서 공무원 일반에 대하여 노동3권이 부인된다고 해석되었다(유권해석, 법무 1189호, 1959.3.14.). 다만, □단순한 노무에 종사는 공무원□은 별정직 공무원으로 분류되어 동 법의 적용을 받지 않았으므로(제2조, 제3조 제5호), 노동3권의 보장을 받을 수 있었다.

) 이철수·강성태, 전게서, p.25 참조.

그후 5·16으로 집권한 국가재건최고회의는 입법권을 행사하였는데, 1961년에 전술한 국가공무원법 제37조를 개정하여 □... 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다□고 규정하여 일반공무원에게 노동3권이 보장되지 않는다는 점을 명확히 하였다. 또한 1962년 동 조항을 다시 개정하여 □단 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동은 예외로 한다□는 단서규정을 신설하여 조문을 정비하였다. 이와 같이 일반공무원의 노동3권을 부인하는 법규정에 대하여 1962년 개헌에서는 공무원에게는 예외적으로만 노동3권이 보장된다는 제한규정(제29조)을 신설하여 헌법적인 근거를 마련하였다. 또한 1963년에는 기존의 관련규정들을 정비하여 노동조합법의 전면개정에서는 구노동조합법(1953년 제정법)에서 군인, 경찰 등의 노동조합 조직을 부인하는 규정부분(제6조 단서)을 대신하여 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만 공무원에 대하여는 따로 법률로 정한다□(제8조)라고 규정하고, 국가공무원법 전면개정에서는 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만 각령으로 정하는 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□(제66조)라고 규정하였다. 그리하여 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동3권이 부정되고, 사실상 노무에 종사하는 공무원에게는 예외적으로 노동3권이 허용되는 구도, 즉 사실상 노무에 종사하는지 여부를 기준으로 삼는 구도가 고정되어 현재에 이르고 있다.

) 이철수·강성태, 전게서, pp.25-26 참조.

(3) 최근의 논의 - 1998년 노사정위원회의 개혁

□국민의 정부□ 출범직전인 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범한지 22일이 지난 1998년 2월 6일 노·사·정 3자의 대타협이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 정부는 ① 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하고, ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자의 합의가 이루어 졌다.

특히, 공무원의 노동기본권과 관련하여서는 이를 보장하기 위한 구체적인 방안에 대하여 합의하였다. 즉, 제1단계로 직장협의회를 허용하기로 하고 그 구체적인 내용으로서 ① 각 부처, 광역시·도, 시·군·구 단위로 설치하고, ② 고충사항 등을 처리하며, ③ 1999년부터 시행하는 것으로 하였다. 제2단계로는 노동조합을 허용하기로 하고 그 구체적인 내용으로서 ① 국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 광역시·도 단위로 설립하고, ② 보수 기타 근무조건에 관한 단체교섭은 허용하되, 단체협약체결권 및 단체행동권은 불인정하며, ③ 그 시기는 국민적 여론수렴 및 관련법규의 정비 등을 고려하여 시행하기로 합의하였던 것이다.

) 노사정위원회, 「경제위기 극복을 위한 사회협약」, 1998. 2. 7.

노사정위원회에서의 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설치·운영법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 직장협의회를 설치·운영하게 되었다. 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범할 수 있게 되었다.

5) 공무원 노동기본권 제한의 근거

(1) 문제의 소재

앞서 본 바와 같이, 현행법상 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자에 비해 매우 제한되고 있다. 특히 □사실상 노무에 종사하는 공무원□과 교원인 공무원이 아닌 일반 공무원은 노동3권이 전면적으로 부인되고 있다. 그렇다면 일반 공무원은 왜 근로자이면서도 일반 근로자와는 달리 노동3권이 전면적으로 부인되어야 하는지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

) 교원의 노동기본권보장에 대해서도 전혀 문제가 없는 것은 아니다. 이에 관한 상세한 내용은 김소영, □교원의노동조합설립및운영등에관한법률의 쟁점과 과제□, 한국노동법학회, 1999년도 춘계정책토론회, (1999. 5. 29.) 참조.

이하에서는 일반 공무원의 노동기본권 제한에 관한 기존의 학설과 헌법재판소의 입장을 알아본 후, 그 타당성을 검토하여 보기로 한다.

(2) 기존의 학설

가) 특별권력관계론

이 견해는 국가와 공무원 사이의 관계를 소위 특별권력관계로 파악하여 공무원의 노동기본권이 제한될 수 있다는 견해이다. 즉 공무원은 그 자유의사에 의하여 국가와의 소위 특별권력관계에서 포괄적 지배를 받는 지위에 있으므로 국가와 일반 국민간의 일반권력관계에서 보장되는 기본권은 그 범위내에서 제한될 수 있으므로, 공무원의 노동기본권은 이러한 이유에서 제한된다는 견해이다. 즉 법률에 의한 기본권제한의 일반원칙을 무시하고 기본권을 제한할 수 있는 이론적 근거는 특별권력관계 성립에 대한 □당사자의 동의□와 이 동의속에 내포되어 있는 □기본권의 포기□라고 하는 것이다.

) 허영, 전게서, pp.283-287; 구병삭, 전게서, p.1125; 권영성, 전게서, pp.325-327; 김철수, 전게서, pp.229-230.

그러나 이 이론은 19세기의 절대주의적·관료적 입헌주의의 산물로, 제2차대전후 독일에서는 물론 일본이나 우리 나라에 있어서도 권위주의적 구시대 법이론이라 하여 많은 비판을 받고 있다. 그러므로 공무원관계를 특별권력관계로 보고 노동기본권을 제한하는 것은 절대주의 법이론의 잔재에 불과하다.

) Hesse는 종래의 특별권력관계라는 개념으로 표시하려던 국가와 국민의 관계는, 일반국민이 부담하는 의무보다 더 큰 의무를 과할 수도 있고 또 반대로 일반국민보다 더 많은 권리를 인정할 수도 있는 일종의 □특수한 신분관계□에 지나지 않는다고 본다. 소위 특별권력관계론에 대한 상세한 비판은 허영, 전게서, pp.283-287; K. Hesse, Grundz□ge des Ver--fas-sungs-rechts der Bundesre-pub-lik Deut-sch-land, 20. neubearb. Aufl., 1995, S. 144 ff., RNr. 321 ff.참조; 이에 대한 포괄적인 연구에 대해서는 W. Lo-schel-der, Vom besonderen Gewaltverh□ltnis zur □f-fent-lich-rechtlichen Sonderbindung, 1982, S. 7, FN 8 참조.

나) 국민전체 봉사자론

이 이론은 공무원 노동기본권 제한의 근거를 공무원은 국민 전체의 봉사자라는 이유에서 구한다.

즉 공무원 노동기본권제한의 근거로 헌법 제7조 제1항과 제2항 □공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.□고 하는 규정과 □공무원의 신분보장 및 정치적 중립성의 보장□규정에서 찾을 수 있다고 한다. 이 견해는 공무원은 국민전체의 봉사자이므로 공무원노동관계는 사적 근로관계와는 달리 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다고 보는 것이다.

) 신인령, 전게서, p.165; 中山和久外 5人 공저, 「入門勞□法」(제3판), 有斐閣, 1999, p.314 참조.

그러나 원래 공무원이 국민전체의 봉사자라는 의미는 국민의 신탁에 의해 공무를 담당하기 때문에 국민 전체의 이익을 위해 직무를 행하여야 하고, 일부의 국민과 특정의 계층 내지 당파의 이익을 위해 행동하여서는 안 된다는 것을 의미한다. 이러한 국민전체의 봉사자라는 개념은 공무원의 직무수행상의 기본적 태도, 즉 공무원이 국민과 주민을 접촉하는 경우(말하자면 대외적인 경우)에 취하여야 할 자세를 나타낸 것이고, 공무원의 근로관계 즉 노무제공을 주축으로 하는 내부적인 고용의 경우에 문제로 되는 노동3권과는 직접 관계를 갖지 않는 개념이다. 또한 사용자라고 하는 것은 근로자를 지휘하기도 하고 근로조건의 결정 기타의 근로관계의 제문제에 관하여 권한을 갖는 자를 가리키는 것이고, 공무원의 경우에는 정부와 소속기관의 장 등이 이에 해당한다. 이들을 넘어서 □궁극의 사용자□는 누구인가를 묻는 것은 적어도 노동법상은 무의미하다. 국민은 납세자로서 공무원의 급여를 부담하고, 또한 정부와 의회를 구성하기 위해 선거권을 행사할 권한은 있어도, 공무원을 직접 지휘감독하거나 공무원의 근로조건을 결정할 권한은 갖고 있지 않기 때문이다.

) 이철수·강성태, 전게서, p.13; 신인령, 전게서, p.165 참조.

다) 공공복리론

이 견해는 공무원 직무의 공공성 때문에 공공복리의 이념하에 공무원의 노동기본권을 특별 취급하는 것은 당연하다는 입장이다. 즉 국민의 모든 자유와 권리는 공공복리에 반하지 않는 한 입법 기타 행정상 침해할 수 없지만, 정부의 기능을 저해하고 국민생활의 행복과 질서를 해치는 공공부문 근로자의 쟁의행위는 일반근로자와 달리 특별한 취급을 받는 것은 당연하므로, □질서유지와 공공복리□를 위하여 쟁의권을 제한하기 위한 법률을 제정하는 것은 필요하다는 것이다.

) 이 논리에 입각한 판례로 日本國鐵 室蘭管理局 職場離脫事件, 札幌高裁判, 1949. 11. 15이 있다. 이 판결에서는 □공공복리는 기본적 인권보다도 우위에 있다고 보이므로, …… 노동3권과 같은 사회적 기본권은 공공복리를 이유로 제한되며 이는 헌법 자체가 미리 예상하여 있는 바□라고 판시하고 있다. 우리나라 판례로는 서울고법 1991. 5. 30. 90구 587판결 참조.

그러나 공공복리의 개념은 원래 자본소유권을 중심으로 한 시민적 자유를 제한하기 위한 개념으로 노동기본권의 보장 자체가 공공복리에 부합하는 것이기 때문에 인정한 것인데, 공공복리의 개념을 노동기본권의 제한원리로 삼는 것은 모순이라고 하겠다. 공공복리는 생활권적(사회권적) 기본권에서는 그 실천목표가 된다고 할 수 있으므로 공무원 노동기본권을 제한하는 근거로 원용될 수 없다고 하겠다.

) 신인령, 전게서, p.167 참조.

라) 대상조치론(代償措置論)

이 견해는 노동기본권 보장에 대치할만한 제도적 조치 즉 대상조치를 강구함으로써 이에 상응하는 노동기본권 제한이 가능하다는 견해이다. 즉 근로자의 노동기본권은 그 자체가 목적이 아니라 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위를 향상하기 위한 것이므로, 다른 제도에 의하여 임금 기타 근로조건이 보장되는 대상조치가 이루어지는 경우에는 그 제한이 가능하다는 입장이다. 예컨대 공무원법상 각종의 특별보호, 배려(직업공무원제도, 신분보장, 행정구제제도 등), 근무조건에 관한 행정위원회의 행정조치 또는 공무원 노동관계의 중재제도 등에 의하여 대상조치가 이루어진다면 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다는 것이다.

그러나 이 견해는 기본권을 목적이 아닌 수단으로 본다는 점에서 문제가 있으며, 또한 대상조치는 노동기본권이 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상에 미치는 본래적 기능을 대행할 수가 없다는 점을 고려한다면, 타당치 못하다고 하겠다. 또 대상조치의 □충분성□여부의 판단도 문제로 될 것이다.

예컨대 공무원제도의 신분보장에 있어서도 공무원법이나 정원 변경 또는 예산 감축에 의해 강등·면직될 수도 있고, 의무위반 행위로 인하여 징계·면직당할 수도 있다는 점에서 일반 근로자와 다를 바 없으므로 공무원법상의 신분보장이나 위법처분에 대한 행정구제 등도 노동기본권 제한의 충분한 대상조치라고는 할 수 없다.

) 신인령, 전게서, p.169; 中山和久外 5人 공저, 전게서, pp.313-314 참조.

마) 국민생활전체의 이익확보론

이 견해는 노동기본권 특히 쟁의권의 제한은 신중을 기해야 한다는 전제 아래, 근로자가 담당하는 직무의 성질이 공공성이 강하여 그 존폐가 국민생활 전체의 이익을 해치고 국민생활에 중대한 장애를 가져올 염려가 있는 것을 피하기 위해 불기피한 경우에 제한할 수 있다는 입장이다. 이는 전체의 봉사자론 내지 공공복리론의 비판을 받아들여 국민생활 전체의 이익확보라는 새로운 개념을 도입하여 쟁의권제한의 법리로 삼으면서 □필요최소한도의 원칙□을 제시함으로써 종래의 추상적인 견해를 구체화하였다.

) 일본의 유명한 中郵判決의 논지에서 밝혀진 것으로, 노동기본권의 제한은 노동기본권을 특히 존중하여 확보해야 할 필요성과 국민생활 전체의 이익을 유지·증진해야 할 필요성을 비교형량하여 양자가 적정한 균형을 보유할 것을 기준으로 결정해야 한다고 한다.(일본 최고재판소 판결, 1966. 10. 26)

그러나 국민생활 전체의 이익확보라는 개념은 여전히 추상적이어서 자의적으로 해석될 여지가 있으며, 공공의 편익이나 사회생활의 안정이라는 초인권적 법익으로 오해 또는 남용될 우려가 있다.

) 신인령, 전게서, pp.169-170 참조.

바) 필수적 사업유지론

이 견해는 주로 미국에서 논의되는 공공부문에서의 파업금지의 논거로 주장된 견해인데 공공부문의 근로자에게는 공공사업(Public Services)자체가 일반국민의 건강, 안전, 복지 등 필수적인 서비스를 제공하기 때문에, 이에 대항하는 동맹파업이 금지된다는 입장이다. 이는 주로 미국에서 논의되는데 공공부문 중에서 경찰관 및 소방관들과 같은 필수서비스와 그 외의 비필수서비스를 구별해야 하며, 필수서비스에 속하는 공무원들의 파업만은 법으로 제한해야 한다는 주장이다.

그러나 모든 공공사업이 동등하게 국민의 복지에 필수적인 것은 아니며, 또한 필수적인 공공사업성이 안정되어도 장기적인 관측으로는 모든 사업의 필수적인 공공사업성은 인정될 수 없으므로, 모든 공공근로자도 사기업 분야의 근로자와 마찬가지로 파업권을 포함한 일체의 노동기본권을 누리는 것이 타당하다고 하겠다.

) 신인령, 전게서, pp.171-173 참조.

사) 근로조건법정주의론·재정민주주의론

근로조건법정주의론은 공무원 급여의 재원은 조세에 의해 마련되고, 그 근무조건은 민주국가의 규칙에 따라 결정되는 것으로 사기업과 같이 자유로운 단체교섭에 의한 합의에서 결정되는 것이 아니라, 원칙적으로 의회가 제정한 법률·예산에 의해 정해지므로 공무원의 쟁의행위는 국회의 의결권을 침해할 우려가 있다는 이론이다.

그러나 의회에 의해 결정되는 공무원의 근로조건이 공정하다는 것은 의제적인 것에 불과하다. 공무원과 사용자인 정부 사이에 노사관계가 현실로 존재한다는 사실을 긍정하여야 하고 그 관계는 노사의 자주적인 해결을 원칙으로 하여야 하며, 따라서 그 근무조건은 단체교섭에 의해 결정하는 것이 좋을 것이고 법률에 의해 결정하는 것은 오히려 자주적 해결수단으로서의 단체교섭을 좁히는 결과라는 비판을 받는다.

) 中山和久外 5人 공저, 전게서, pp.311-313 참조.

한편, 재정민주주의론은 공무원의 근무조건은 국가 자산의 운용·처분과 밀접하게 관계되어 있기 때문에, 의회의 의사와 무관하게 노사간의 단체교섭에 의해 공동결정하는 것은 헌법상 허락되지 않는다는 이론이다.

그러나, 재정민주주의 원칙은 행정권력에 의한 재정처리가 자의적·비민주적으로 되는 것을 방지하기 위해, 국민의 의사와 이익에 합치하도록 운영되는 것을 목적으로 하여 거기에 의회의 의결이라고 하는 요건을 과한 것이다. 따라서 재정민주주의의 원칙을 적용 받는 자는 본래 정부이고, 따라서 이를 근거로 노동기본권을 부인하는 것은 타당하지 않다.

) 김재훈, □공무원의 노동기본권, 그 보장과 한계□, 「법과 사회」 제2권, 1990, pp.206-207; 이철수·강성태, 전게서, pp.14-15 참조.

아) 기존 학설의 검토

앞에서 공무원의 노동기본권을 제한하여야 한다는 입장에 있는 특별권력관계론, 국민전체 봉사자론, 공공복리론, 공공복리론, 대상조치론, 국민생활의 이익확보론, 필수적 사업유지론 근로조건법정주의론·재정민주주의론 등의 견해를 검토하였다. 이러한 제 견해는 각각 표현하는 근거는 상이하지만, 공무원 지위의 특수성 내지 국가가 단순한 재화를 공급하는 사기업과 달리 공공서비스를 제공한다는 점을 중시하고 있는 점은 동일하다고 하겠다.

그러나 이상의 견해들은 모두 충분한 법리성과 타당성을 가지지 못하고 있다고 하였다. 근로자에게 노동기본권을 인정하는 것은, 근로자의 결사자유 및 생활권적 기본권을 보장하기 위한 것이므로, 구체적인 공무원 내지 그 업무를 고려하지 않고 공무원이라는 지위에 있는 자를 일괄하여 노동기본권을 제한하는 것은 타당성이 없다고 하겠다.

다만 공무원에 대하여 노동기본권을 제한할 수 있는 경우가 있다면, 그것은 공무원이라는 신분에 기인하는 논리 필연적인 것이 아니라, 직무성질상 특수성에서 근거하는 경우에 가능하다고 보아야 할 것이다. 또한 공무원이 가지는 □공공적 성격□이라는 직무상 특수성은 각 공무원의 근무의 태양 및 내용에 따라 차이가 있으므로 일률적 규제는 부당하고, 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 최소한에 그치는 □예외적 제한□만이 타당하다고 하겠다.

) 김치선, 전게서, p134; 신인령, 전게서, pp.173-175; 이철수·강성태, 전게서, p.18.

(3) 공무원 노동기본권 제한의 한계

1) 우리 나라 현행헌법의 기본권 제한의 유형은 헌법 직접적 제한과 헌법이 기본권 제한의 가능성을 법률로 위임한 헌법상 간접적 제한인 일반적 법률유보가 있다. 우리헌법 제33조 제1항은 근로자의 노동3권을 제한적 법률유보 없이 완전히 자주적인 권리로서 보장하고 있다. 그리고 동법 제2항은 공무원인 근로자는 법률로 정하는 자에 한하여 노동3권을 가진다고 규정하고, 동법 제3항은 법률이 정하는 주요 방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

그러므로 헌법 제33조의 법문의 형식에 의하면 법률에 의하여 노동3권이 인정되지 않는 공무원을 제외하면 모든 근로자에 노동3권 또한 우리 헌법의 자유권은 법률의 유보에 의하여 그것을 제한할 수 있는 것이지만 사회적 기본권에 있어서는 법률의 유보는 그 권리에 대한 제한이 아니라 그 권리의 형성을 의미하는 절차의 유보를 뜻한다는 주장도 가능하므로 노동3권이 사회적 기본권으로 이해되는 부분에 대한 법률의 유보는 헌법 해석론적 문제가 제기될 여지가 없는 것도 아니다. 그렇지만 노동3권의 행사도 무제한하게 보장될 수 없음은 명백한 일이다. 그러나 기본권에 대한 법률유보는 법률의 형식에 의하지 않고서는 기본권이 함부로 제한될 수 없다는 것을 의미하기 때문에 법률의 유보는 우선 적법한 공권력에 의하지 않고서는 이를 침해할 수 없다는 것을 뜻한다.

) 노동기본권은 이미 전술한 바와 같이 국가의 법제도적 뒷받침이 없이는 이의 실질적인 보장은 어렵기 때문에 생활권적인 성질을 지닐 뿐만 아니라 또한 국가 등 공권력은 이 기본권을 사실적인 방법이나 민사법적 혹은 형사법적인 방법 등으로 침해하여서는 안 된다는 자유권 내지 방어권(Abwehrrecht)으로서의 성질을 가지게 된다고 할 수 있으므로 자유권적·생활권적 성질을 동시에 가지는 복합적인 기본권(혼합권설)이라고 하겠다. 이는 전술한 바와 같이 헌법재판소의 판례나 일반적인 학설의 태도이다. 그러나 노동기본권에 이 두 부분의 성격이 복합적이어서 실제에 있어서 분리취급이 불가능할 정도로 얽혀 있는 것은 또한 아니다.(권영성, 전게서, p.588; 구병삭, 전게서, p.563; 허영, 전게서, p.478; 김유성, 전게서, pp.22-25; 신인령, 전게서, p.106 참조)

그러나 이러한 □적법□한 공권력에 의한 제한이라고 하더라도 기본권의 법률유보의 원칙을 규정하고 있는 헌법 제37조 제2항에 의하면 이러한 헌법 제37조 제2항에 의한 기본권 제한의 일반적 기준은 우선 □국가안전보장·질서유지·공공복리□이다. 국가안전보장이란 국가의 존립과 안전에 관계되는 모든 경우를 말하며, 질서유지란 공공의 안녕·질서의 유지를 말하는 것으로서 경찰법상의 안녕·질서의 의미로 이해되고 있다. 그러나 공공복리에 대한 내용이 무엇이냐에 관해서는 의견이 분분하며 추상적으로는 개별적인 국민의 이익이 전체적 조화 또는 사회적 정의 등을 의미한다고 한다. 따라서 이 개념은 매우 막연한 것이라 할 수 있다. 그런데 노동3권의 제한과 관련하여 □공공의 복리□가 오늘날까지 가장 중요한 근거로 제시되고 있으나 공공의 복리라는 개념은 공공의 편의로 잘못 대체되어 노동3권의 보장을 잘못 무의미하게 할 위험이 있다. 공공복리가 자의적으로 풀이될 때는 쟁의권 내지 쟁의행위의 제한이 안이하게 긍정되는 결과를 가져오기 쉬우므로 노동3권을 제한하는 공공복리의 개념을 근로자를 포함한 국민전체의 생존확보를 위한 요청을 그 내용으로 하는 것이라고 엄격하게 해석하여야 할 것이다.

국가위기 사태에 있어서 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령에 의하여 노동3권이 잠정적으로 제한될 수 있는데(헌법 제76조) 이를 단순히 직접 헌법에 의한 제한의 유형으로 분류하여 기본권제한 시에 지켜져야 하는 비례의 원칙과 기본권의 본질적 내용침해 금지 등의 원칙의 적용이 배제되게 하여서는 안 된다. 왜냐하면 비록 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령이 직접헌법에 의한 기본권의 제한으로 분류가 된다고 하더라도 비례의 원칙과 기본권의 본질적 내용 침해금지 원칙은 기본권의 본질적인 내용에 속하기 때문에 헌법에 명문의 규정이 없더라도 기본권에 적용이 되어야 할뿐만 아니라 이러한 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령은 - 물론 이러한 대통령의 긴급명령에 따른 기본권제한의 헌법규정에 따라 다른 법률유보에 의한 기본권제한의 경우와 달리 예컨대 발동을 위한 중대한 재정·경제상의 위기상황 등의 현황요건에 따른 특유사항, 복리증진 등의 목적이 아닌 국가안전보장, 공공의 안녕·질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하는 등의 소극적 목적, 즉 목적요건에 따른 특유사항, 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 사유, 국무회의 심의(헌법 제89조), 국가안전보장에 관한 경우는 국가안전보장자문도 필요(헌법 제91조), 문서로써 할 것, 국무총리 및 관계국무위원의 부서, 국회승인 얻지 못할 경우에는 효력을 상실하고 개폐된 법률효력 회복하는 등에 있어서 절차·효력 등에 있어서 특유사항이 존재하기는 하지만 - 국회의 승인을 얻었을 경우에는 그 효력에 있어서 법률과 같은 효력을 가지므로 헌법의 규정에 의한 이러한 특유사항을 제외하고는 법률에 의한 제한으로 보아 법률유보에 의한 기본권제한에 관한 원칙을 규정하고 있는 헌법 제37조 제2항의 규정이 적용된다고 하여야 할 것이다.

) 이 경우에도 앞의 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령의 경우와 마찬가지로 비례의 원칙과 기본권의 본질적 내용 침해금지 원칙은 기본권의 본질적인 내용에 속하기 때문에 헌법에 명문의 규정이 없더라도 기본권에 적용이 되어야 한다고 할 수 있다.

또한 비상계엄령 선포에 의해서도 단체행동이 제약받을 수 있는데 (헌법 제77조, 계엄법 제9조) 이 경우에도 - 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령의 경우와 마찬가지로 - 헌법에 직접적인 규정이 존재하기는 하지만 이에 관한 병력사용 등 헌법의 규정에 따른 여러 가지 특유사항을 제외하고는 계엄법이라는 법률에 따라서 기본권이 제한되게 되므로 대통령의 긴급재정경제처분·명령 등 긴급명령의 경우와 같이 이러한 특유사항을 제외하고는 또한 여기에서도 법률에 의한 제한으로 보아 법률유보에 의한 기본권제한에 관한 원칙을 규정하고 있는 헌법 제37조 제2항의 규정이 적용된다고 봄으로써 기본권제한의 경우 비례의 원칙과 본질적 내용의 침해금지 등의 원칙이 적용된다고 해석하여야 할 것이다.

따라서 이와 같은 경우에는 노동3권도 잠정적으로 정지되거나 제한을 받게 될 것이나 그 제한도 최소한도에 그쳐야 할 것이다.

2) 기본권제한에 있어서 비례의 원칙은 기본권보장의 경우의 이익과 기본권제한의 경우의 공공의 이익과를 비교하여 양자간의 균형을 유지하려고 하는 이익형량의 이론으로서, 헌법재판소도 이를 기본권제한의 한계의 기준으로서 적용하고 있다. 즉 헌법재판소는 과잉금지 원칙의 네 가지 요소로서 목적의 정당성, 방법의 적정성, 즉 적합성의 원칙(Geeignetheitsprinzip), 피해의 최소성, 필요성의 원칙(Erforderlichkeits-prin-zip), 법익의 균형성, 즉 협의의 비례의 원칙(Ver-h□lt-nis-m□□igkeitsprinzip im en-ge-ren Sinne) 등을 들고 있는데, □국가작용중 특히 입법적용에 있어서의 과잉금지의 원칙이라 함은 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서, 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체계상 그 정당성이 인정되어야 하고, 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하고, 입법권자가 선택한 기본권제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 가능한 한 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며, 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량 할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다는 법치국가의 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리의 하나인 비례의 원칙을 말하는 것□이라고 한다.

) 헌재 1992. 13. 23. 92헌가8 결정 참조.

3) 이 헌법규정과 헌법재판소 판례는 이러한 비례의 원칙 이외에 노동기본권의 제한한계로서 노동기본권의 본질적 내용을 밝히고 있는데, 여기서 노동기본권의 본질적인 내용은 근로자가 자주적으로 단결하여 그 조직을 통해 사용자와 대등한 교섭에서 근로조건의 유지·개선을 도모하는 것으로 보아야 하므로 본질적 침해란 그 침해로 말미암아 당해 기본권이 유명무실하게 될 정도의 권리침해를 말하므로 노동기본권의 경우 단결과 단체교섭을 제한하는 것을 의미하는 것으로 보아야 한다는 것이 지금까지는 일반적이다.

) 이병태, 전게서, pp.84-85; 이상윤, 전게서, p.83; 권영성, 전게서, p.324; 허영, 전게서, p.278; 김철수, 전게서, p.217; 헌재 1990. 9. 3(89 헌가 95)결정 참조.

4) 우리 현행 헌법은 공무원의 노동기본권을 일반적 법률유보조항에 근거하지 아니하고 헌법 제33조 제2항에 의한 헌법직접적 기본권제한(verfas-sungs-un-mit-tel-bare Grund--rechts--schran--ken)의 방법으로 제한하고 있고 이에 따라 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항을 두어 노동기본권의 보장을 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한정되도록 제한하고 있다.

) 여기서 말하는 □헌법직접적 기본권제한□(verfassungsunmittelbare Grund-rechts-schran--ken)을 국내의 문헌들은 예컨대 □기본권의 헌법적 한계□ (허영, 전게서, p. 271 참조) 혹은 □헌법유보□ (권영성, 전게서, p. 315 참조; 이러한 헌법유보라는 용어에 대한 비판적 견해로는 허영, 전게서, p. 271, 각주 1 참조. 그러나 □기본권의 헌법적 한계□라는 표현도 기본권의 헌법직접적 제한규정에 의한 제한을 의미하고 있는 것은 명백하지만 그 의미를 명백하게 나타 내주는 표현이라고 보기는 어려운 점도 있다) 혹은 □헌법직접적 제한□(김철수, 전게서, p. 215 참조) 등의 표현 등을 사용함으로써 아직 용어 자체가 통일되어 있지 않으나 본 연구에서는 대체로 김철수 교수와 독일 헌법학계의 표현 방식을 빌려 헌법직접적 기본권제한 혹은 단지 헌법직접적 제한 등으로 표현하기로 한다.

그러나 이러한 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 헌법의 노동기본권을 공무원의 노동기본권을 지나치게 제한하는 입법이라고 하여야 할 것이다. 왜냐하면 헌법이 비록 제33조 제2항에서 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.□라고 규정하여 헌법 제33조 제1항에서 모든 근로자에 대해서 노동기본권을 보장한 다음 예외적으로 공무원인 근로자에 대해서는 그 노동기본권을 법률로 제한 가능하게 하였다고 하더라도 그 제한은 가능한 한 최소한에 그치도록 하여 헌법에 의해 공무원의 노동기본권도 최적으로 보장되도록 함으로써 그만큼 헌법의 규범성(Normativit□t)이 제고되도록 해석하여야 한다고 할 수 있기 때문이다.

) 여기서 헌법의 규범성이라 하면 헌법의 규범으로서의 성질, 즉 지켜져야 하는 당위성과 실제로 지켜질 수 있는 실효성을 결합한 개념으로 허영교수의 헌법의 생활규범성(허영, 전게서, pp.28, 123 참조)이나 K. Loewenstein의 규범적 헌법의 규범성(K. Loewenstein, Verfassungslehre, 3. Aufl., T□bingen, 1975, S. 144 f. 참조)과 그 의미에 있어서 같은 개념이라고 할 수 있다.

) 참고로 독일헌법학계에서는 기본권의 보호영역(Schutzbereich) 내지 구성요건(Tatbestand)에 관하여 넓은 기본권구성요건이론과 좁은 기본권 구성요건 이론이 대립되어 있는바, 좁은 구성요건 이론에 따를 경우 기본권의 구성요건은 결과적으로 보아 반드시 기본권으로서 보호될 수 있는 영역만을 포함하게 되고 넓은 구성요건에 따를 경우에는 이와는 반대로 결과적으로 보아 기본권으로서 보호될 수 없는 영역도 우선 기본권의 보호 대상으로서 원칙적으로 포함되게 된다. 따라서 공무원 노동기본권의 경우  극히 일부의 사실상의 노무에 종사하는 등의 공무원만을 제외하고 헌법상 노동기본권을 보장받지 못 하게 된다고 할 경우에 이 극히 일부의 공무원만을 제외하고는 공무원은 노동기본권의 기본권구성요건에 포함되지 못 하게 되지만, 이와는 반대로 넓은 구성요건에 따를 경우에는 결과적으로 보아 모든 공무원이 노동기본권의 보호를 받지 못 한다고 하더라도 일단은 헌법상 기본권인 노동기본권의 구성요건에 포함되게 된다. 이런 넓은 기본권 구성요건 이론에 관한 대표적인 문헌으로 (R. Alexy, Theorie der Grundrechte,1.Aufl.,1986. S. 272 ff.)를 들 수 있으며 국내문헌으로는 윤재만, □기본권의 구성요건이론□,「헌법연구」, 5집 1호, 한국헌법학회(1999), pp.165-193 참조.

따라서 공무원의 노동기본권에 대하여 □보장□을 원칙으로 하고 □제한□을 예외로 하여야 한다. 공무원 신분이라는 이유만으로 원칙적으로 노동3권을 박탈하고 예외적으로 이를 인정하는 입법은 민주주의 헌법의 기본이념이라고 할 수 있는 헌법 제11조 제1항 정의 평등원칙에 위배될 뿐만 아니라 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 규정한 제10조에도 그만큼 부합한다고 볼 수 없기 때문이다.

5) 이상의 논의의 결과 명백해지기는 하였지만 입법연혁과 관련하여 다시 한번 지적해두고자 하는 것은 노동삼권이 제한되는 공무원의 범위의 불합리한 점이다. 즉, 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항을 헌법에 부합하지 아니하는 입법이라고 보고 넓은 기본권 구성요건 이론을 취할 경우 - 이 이론의 적용결과 실제로는 공무원의 단체행동권의 경우는 대부분 제한되겠지만 - 공무원의 노동기본권을 원칙적으로 인정하고, 위에서 언급한 바와 같이, 공무원이기 때문에 각각 개별적·구체인 경우에, 즉 hic und nunc 비례의 원칙에 의해 제한될 수밖에 없는 합리적인 이유가 있는 한도 내에서만 제한하여야 하기 때문에 구체적인 경우에 그 제한의 근거가 되는 법익과 공무원의 노동기본권을 비례의 원칙에 의해 개별적·구체적으로 제한범위가 정해져야 한다. 즉 직무의 중단이 공익에 미치는 불이익과 근로삼권제한으로 인하여 공무원이 입게 되는 불이익을 구체적으로 비례의 원칙에 따라 판단하여 그의 노동기본권의 제한범위가 결정되어야 하는 것이다. 이러한 요청에 부응하려면 적어도 공무원이 담당하는 직무의 성질을 고려하여 근로삼권의 제한 여부와 정도를 개별적으로 검토하여야 할 필요가 있다. 이러한 점에서 볼 때 사실상 노무에 종사하는 자를 제외한 공무원 일반에 대하여 일률적·전면적으로 근로삼권을 배제하는 현행 국가·지방공무원법상 규정된 기준은 타당하지 않다고 할 것이다.

) □여기에 그리고 지금□

) 김유성, 전게서, pp.39-40; 허영민, 전게논문, pp.724-727; 신인령, 전게서, pp.34-36.

Ⅲ. 공무원 노동조합에 대한 국민의식조사 분석

1. 분석틀 및 분석기준

산업사회는 필연적으로 사용자, 근로자 및 정부 사이의 복합체로 정의되는 노사관계를 탄생시킨다. 이 노사관계는 시간의 변화에 따라 발전하면서 국가간·산업간·기업간에 차이를 보여주고 있다. 이렇게 다양한 노사관계를 분석하기 위한 접근방법의 최초의 시도로서 던롭(J. T. Dunlop) 은 노사관계체제(Industrial Relations Systems: IRS)이론을 정립하였다. 그 후 많은 학자들이 이를 토대로 수정·보완한 새로운 분석모형을 제시하였는바 여기서는 싱(R. Singh)의 분석모형을 소개한 후 본 연구의 분석틀과 분석기준을 제시하고자 한다.

) 노사관계(Industrial Relations)란 노동조합과 사용자 내지 사용자 단체간의 관계를 뜻하는 말로서, 일반적으로 □노사문제에 관련이 있는 당사자간의 상호관계와 거기에서 설정되는 구체적인 규칙이나 제도□등을 나타낼 때 사용한다(김규태, 「신노사관계론」, 형설출판사, 1999, pp.2-3).

) 노사관계를 분석하기 위한 접근방법으로서의 시스템이론은 던롭(J. T. Dunlop)에 의해 직접적으로 촉발되었으며 그의 저서인 『노사관계 시스템(Industrial Relations Systems: 1958)』은 과거의 접근방법과 현대적 개념사이의 분수령으로 높이 평가되었다. 던롭은 파슨즈(T. Parsons)와 같은 2차대전 후의 체제분석적인 사회학자의 사상을 노사관계 연구에 적용하였는바 이 점이 던롭 패러다임의 탁월한 점이다.

1) 싱의 노사관계시스템모형

싱(R. Singh)은 사회시스템 내에서 □투입물□이 □산출물□로 전환되는 내부 변환 메카니즘을 파악할 수 있는 모형을 제시하였다. 그는 구조적 환경시스템이 노사당사자의 구조시스템과 노사간의 과정시스템에 영향을 미치고, 그 결과 적응과 갈등의 산물로 노사관계의 규칙이 형성된다는 논리를 전개함으로써 던롭의 노사관계체제모형을 보다 구체화하였다.

) R. Singh, "Systems Theory in the Study of Industrial Relations: Time for a Reappraisal?," Industrial Relations Journal, Vol. 7, No. 3, 1976, pp.57∼64.

<그림 3-1> 싱의 노사관계시스템 모형

자료: R. Singh,“Systems Theory in the Study of Industrial Relations: time for a reappraisal?," Industrial Relations Journal, Vol. 7, No. 3, (1976), p.68.

싱은 투입과 산출의 메카니즘을 분석하기 위하여 동태적인 개방시스템 모형을 채택하였고, 따라서 노사관계체계 모형에서 구조와 과정을 분리시켰다. 또한 중요한 환경시스템으로는 사회적·경제적·정치적·법률적 과정을 분리하였고, 구조로서는 정부·사용자와 그 조직·근로자와 그 조직을 다루고 있고, 과정으로서는 단체교섭·노사협의·일상적인 인간관계 등을 다루고 있다.

2) 본 연구의 분석틀 및 분석기준

본 연구에서는 정치·경제·사회·법률·국민 등 환경적 변수에 많은 영향을 받게 되는 공무원 노동조합법제의 입법 모형을 분석하는데 상대적으로 유용한 싱(Singh)이 제시한 모형을 근거로 하여 약간 수정·보완한 분석틀을 도출하고자 한다.

즉 첫째, 환경적인 측면에서 일반시민의 노조에 대한 인식과 견해를 첨가하고자 한다. 둘째, 구조적인 측면에서는 노동조합의 조직대상, 노조의 조직 및 구성 문제 등을 포괄적으로 다루며, 셋째, 과정적인 측면에서는 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의 등을 노사관계 체제모형에 첨가하고자 한다.

이에 따라 공무원 노동조합 입법모형을 분석하기 위한 분석틀로서〈그림 3-2〉를 도출하였는바 <그림 3-2>는 노동조합이 결성되어 활동을 하는 경우 노사관계의 동태적 과정을 보여 주고 있다. 이 분석틀은 체제 내부에서는 노동조합과 사용자의 주체를 다루는 구조적 측면과 실제 이들의 활동을 보여 주는 과정적 측면 즉 기능적 측면을 보여 주고 있다. 노사관계의 핵심은 단체협약을 도출하기 위한 단체교섭이라고 할 수 있다. 단체교섭은 노동조합이 근로조건의 유지 개선을 목적으로 사용자 또는 사용자단체와 벌이는 일련의 협상과정이다. 단체교섭이 성공하게 되면 노사간에 근로조건에 관한 합의문서 즉 단체협약을 작성하게 된다.

	환경
국민 법 정치 경제 사회					사용자 (정부)					제3자의분쟁조정
													단체행동
							단체교섭
					공무원 노동조합						실패									환경 및 인사정책에로의 피드백
													단체협약		협약이행
											성공
							노사협의									고충처리
				[구조측면]								기능측면

<그림 3-2> 공무원 노동조합 입법방향의 분석틀

본 논문에서는 〈그림 3-2〉와 같은 분석틀을 사용하여 공무원 노동조합 입법모형을 분석하기 위한 다음의 여섯가지 분석기준 즉, 구조적 측면에서 공무원 노동조합 조직대상, 공무원 노동조합의 조직 및 구성, 과정적(기능적) 측면에서 공무원 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의회 등의 분석기준에 의거하여 구체적인 입법방향을 산출하기 위한 국민의식조사분석을 시도하였다.

2. 조사의 개요

공무원 노동조합법제에 대한 국민의식조사는 2회에 걸쳐 실시되었는바 제1차 조사는 1999년 5월 1일부터 5월 31일까지 한달 간 실시했으며, 공무원 노동조합에 대한 입법정책의 기본 방향을 정립하기 위하여 단결권의 주체인 공무원 및 환경적 변수인 동시에 궁극적으로 공무원의 사용자인 시민을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문지는 선택형 43개 문항으로 구성되었다. 이 중 응답자의 인구통계학적 특성에 대한 설문이 6개, 공무원 노조 필요성과 인식과 관련된 설문이 6개, 공무원들의 현 처우에 대한 의견이 8개, 공무원 노조의 역기능에 대한 의견이 6개, 공무원 노조의 순기능에 대한 의견이 15개, 그리고 공무원 노조허용범위에 관한 의견이 2개 문항으로 구성되었다. 특히 종속변수, 독립변수 결정을 위한 설문에 대한 응답은 Likert의 5점 척도(절대 아닐 것이다-1점, 대체로 아닐 것이다-2점, 그저 그럴 것이다-3점, 대체로 그럴 것이다-4점, 정말 그럴 것이다-5점)방식을 이용하였다.

조사대상집단은 크게 공무원집단과 시민집단으로 구분하였다. 공무원집단 즉 조사대상 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 유의추출 하였다.

또한 공무원과 더불어 시민집단을 조사대상으로 하였다. 시민집단은 공무원노조의 이해집단 중 가장 민감한 집단으로 공무원노조활동의 직접적인 이해당사자이기 때문이다. 이들의 관심과 지지에 따라 공무원노조활동 허용의 범위와 대상의 확대에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 또한 시민들이 공무원 단체활동에 대하여 어떻게 인식하고 있는지는 이 정책의 도입뿐만 아니라 성공적으로 운영하는데도 중요한 역할을 한다. 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 노조관계자와 대학(원)생을 다수 포함시켰다.

) 전술한 바와 같이 Craig는 시민들의 공무원노동조합에 대한 인식을 중요한 요인으로 보았다. A. J. Craig, op. cit., pp.18∼20.

조사대상지역은 서울과 대구·경북지방을 중심으로 한정하였는바 공무원의 경우 서울에 근무하는 중앙정부부처 공무원과 대구·경북지역에 근무하는 국가 및 지방 공무원을 대상으로 조사하였고, 일반시민의 경우 대구□경북지역 주민들을 대상으로 조사하였다.

제1차 조사에 이용된 설문지는 총 1900부가 배부되었고 설문조사는 공무원집단과 시민집단 모두 방문, 조사 후 회수하는 것을 원칙으로 하였으나 경우에 따라 우편물을 이용하였다. 한편 회수된 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 1645부로 회수율은 86.6%였다.

응답자의 인구통계학적 특성은 <표 3-1>과 같다.

<표 3-1> 조사대상자의 인구통계학적 특성(N=1645)

변수	구분	빈도	비율(%)	변수	구분	빈도	비율(%)
성별	남성	1127	68.5	학력	중졸이하	56	3.4
	여성	518	31.5
					고졸	509	30.9
연령	20대	357	21.7
					전문대졸	330	20.1
	30대	659	40.1
					대졸(대재)	692	42.1
	40대	480	29.2
					대학원졸	58	3.5
	50대	135	8.2
				생활수준	상층	7	0.4
	60대이상	14	0.9
					중상층	126	7.7
대상분류	공무원	1080	65.7
					중중층	568	34.5
	일반시민	237	14.4
					중하층	709	43.1
	노조관계자	193	11.7
					하층	235	14.3
	대학(원)생	135	8.2

먼저 성별을 보면, 남성이 68.5%, 여성이 31.5%로 남성이 월등히 많다. 이것은 응답자가 공무원인 경우 남성이 여성보다 모집단이 훨씬 많기 때문에 표본선정도 남성이 많아졌기 때문이다. 연령별로 보면 30대가 40.1%, 40대가 29.2%로 30-40대가 69.3%로 주를 이룬다. 학력을 보면 대부분이 고졸이상이고, 대졸(전문대 포함)이상은 55.7%로 학력이 대체로 높은 편이다. 생활수준은 중중층 이상이 전체 응답자의 42.6%로 생활수준이 그렇게 풍족하지 못한 것으로 나타났다. 설문에 응답한 대상자를 분류하여 보면, 공무원이 65.7%로 가장 많이 차지했고, 그 다음으로 일반시민이 14.4%, 노조관계종사자가 11.7% 순이였고, 대학생 집단은 8.2%에 불과한 것으로 나타났다.

본 연구는 공무원 노동조합에 대한 인식을 조사하는 것으로 직접 이해 당사자인 공무원 집단의 시각이 매우 중요하다. 공무원은 전술한 바와 같이 근로의 대가로 임금 등의 수입에 의하여 생활을 영위해 나가는 근로자이다. 따라서 사용자인 정부는 근로자인 공무원에게 임금 등을 지급해야 한다. 정부는 이를 위해 국가공무원법 제46조에서 공무원의 보수의 결정기준으로 일반의 표준생계비, 민간의 임금, 기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 정하되, 경력직공무원 상호간의 보수 및 경력직공무원과 특수경력직 공무원 상호간의 보수는 균형을 도모해야 한다고 규정하고 있다.

우리 나라는 직업공무원제도를 추구하고 있으므로, 이를 정착시키는 하나의 수단으로 공무원의 보수수준은 그들의 업무의 성질, 내용 등에 알맞게 책정되어야 한다. 어느 정도가 적정한가에 대해 논란이 많지만, 원칙적으로 □민간□공공 대등 원칙□을 기본으로 삼아 적정수준에서 책정되어야 할 것이다. 공무원의 보수가 그들의 업무량 등에 비추어 적정하지 못할 때 공무원들은 이를 개선하기 위하여 공무원노동조합의 필요성을 느낄 것이다. 따라서 이에 대해 공무원은 어떠한 인식을 가지는지 소속, 근무 부서, 근무기간, 현 직종 등에 따라 살펴볼 필요가 있다.

공무원은 총 1,080명으로 전체 65.7%로 나타났는데, 이들을 구체적으로 살펴보면 <표 3-2>와 같다.

<표 3-2> 공무원 집단의 특성

변수	구분	빈도	비율(%)	변수	구분	빈도	비율(%)
소속	국가직	408	37.8	근무부서	중앙부처	193	17.9
	지방직	672	62.2		광역시□도	520	48.1
근무기간	5년미만	193	17.7		자치시□군	367	34.0
	5-10년미만	241	22.3	일반직급	7급이하	355	66.4
	10-15년미만	200	18.5		6급이상	180	33.6
	15-20년미만	186	17.2	기능/고용직급	7등급이하	141	86.5
	20년이상	262	24.3		6등급이상	22	13.5
현직종	일반직	535	49.5	경찰/소방 직급	경사/소방장이하	274	84.6
	기능□고용직	163	15.1
	경찰□소방직	324	30.0		경위/소방위이상	50	15.4
	기타	58	5.4

국가직 공무원은 37.8%, 지방직이 62.2%로 지방직 공무원이 훨씬 더 많다. 근무 부서로는 중앙부처가 17.9%, 광역시□도가 48.1%, 자치시□군이 34.0%였고, 근무기간으로는 20년 이상 장기근무자가 24.3%로 가장 많고, 5년 이상 10년 미만이 22.3% 순으로 나타났다. 그리고 현재 공직에서의 직종별로 살펴보면, 일반직 종사자가 가장 많은 49.5%였고, 경찰□소방직이 30%, 기능□고용직이 15.1%를 차지하고 있다. 이렇게 직종별로 구분하여 조사하는 이유는 공무원 노조의 인정여부에 대해 직종에 따라 달라 질 수 있기 때문이다. 그리고 세부적으로 일반직의 직급은 7급 이하가 66.4%로 많았고, 6급 이상은 33.6%이다. 기능 및 고용직은 7등급 이하가 86.5%로 대부분을 차지했고, 6등급 이상은 13.5%이다. 그리고 경찰 및 소방직은 경사(소방장)이하가 84.6%이고, 경위(소방위)이상은 15.4%를 차지하고 있다.

3. 공무원 노동조합의 필요성과 순기능·역기능

1) 공무원의 직무 만족도

현재 공무원의 공직생활에 대한 만족도가 어느 정도인지를 조사하여 보았다. IMF경제위기이후 공공부문의 구조조정과 공직부정부패에 대한 사정 등 여러 가지 면에서 만족하지 못할 것으로 예상되었다.

우선 공무원의 만족도를 보면 □매우 불만족□이 9.8%, □불만족□이 36.2%, □보통□이 43.6%이다. 그리고 □만족□이 9.0%, □매우 만족□이 1.4%로 전체 공무원 46.0%이상이 불만족한 것으로 나타났다. 이러한 것은 지방공무원보다 국가공무원의 불만족도가 더 높은 것으로 볼 수 있는데, 그 차이검증을 보면  □□=11.939이고, p<.05am로 국가공무원과 지방공무원간에는 만족도에 차이가 있음이 판명되었다.

<표 3-3> 공직소속에 따른 공직생활에 대한 만족도 차이

구분	매우불만족	불만족	보통	만족	매우만족	합계
국가공무원	48(11.8)	154(37.7)	167(40.9)	29(7.1)	10(2.5)	520(48.1)
지방공무원	58(8.6)	237(35.3)	304(45.2)	68(10.1)	5(0.7)	367(34.0)
합계	106(9.8)	391(36.2)	471(43.6)	97(9.0)	15(1.4)	1080(100.0)

□2=11.939  자유도=4  유의도= .018

한편 근무 부서에 따른 공직생활의 만족도를 보면 중앙부처에 근무하는 공무원은 □불만족□이 49.2%, 광역시□도가 46.4%, 자치시□군이 43.9%로 중앙부처에 근무하는 공무원의 경우 불만족 정도가 가장 높은 것으로 나타났다. 그 차이검증을 보면 □2=15.294이고, p<.05므로 근무 부서에 따른 만족도의 차이가 있는 것으로 검증되었다.

<표 3-4> 근무 부서에 따른 공직생활에 대한 만족도 차이

구분	매우불만족	불만족	보통	만족	매우만족	합 계
중앙부처	23(11.9)	72(37.3)	74(38.3)	19(9.8)	5(2.6)	193(17.9)
광역시□도	45(8.7)	196(37.7)	235(45.2)	43(8.3)	1(0.2)	520(48.1)
자치시□군	38(10.4)	123(33.5)	162(44.1)	35(9.5)	9(2.5)	367(34.0)
합계	106(9.8)	391(36.2)	471(43.6)	97(9.0)	15(1.4)	1080(100.0)

□2=15.294  자유도=8  유의도= .050

공직에 대한 불만족의 원인은 여러 가지로 나타날 수 있는데 설문조사결과를 보면, □경제적 처우 불충분□이 63.0%로 대다수를 차지하고 있었다. 공무원의 업무량과 책임감에 비해 다른 민간기업이나 공기업에 비해 보수수준 등 경제적 처우가 낮음을 보여주는 것이고, 바로 이러한 것이 공직 불만족의 주된 원인이 되는 것이라 하겠다. 그 다음으로 □인사정책의 불합리□가 14.3%를 차지하고 있었는데, 이것은 그 동안 공직의 심한 인사적체현상으로 진급이 적기에 이루어지지 않음은 물론이고, 새로 임용된 자도 경우에 따라서 몇 년씩 보직이 없어 기다려야 하는 어려움이 있었기 때문이라고 해석된다. 기타 □심리적인 불만족□이 8.9%, □책임 많고 권한이 적음□이 8.7%순으로 드러났다.

<표 3-5> 공직불만족의 이유

구분	빈도	비율(%)
경제적 처우불충분	680	63.0
인사정책의 불합리	154	14.3
심리적인 불만족	96	8.9
사회적 지위가 낮음	42	3.9
책임 많고 권한이 적음	94	8.7
업무가 적성에 맞지 않음	14	1.3
합계	1080	100.0

이러한 불만족에 대해 공직 근무기간에 따라 어떤 차이가 나는지 교차분석을 위한 □2검증을 실시하여 보았다. 우선 불만족 이유를 '경제적 처우 불충분' 이라는 불만족 원인에 있어서 근무기간에 비례하며 불만족의 주원인이 되고 있었음을 볼 수 있다. 이것은 공직근무기간이 증가되어도 그에 따라 보수수준이 만족스럽지 않고 있음을 엿볼 수 있으며, □인사정책 불합리□에 대해선 근무기간이 길수록 그 불만족의 정도가 높음을 알 수 있다. 이러한 현상은 공직 근무기간이 길수록 전술한 인사적체현상이 더욱 심각해지고 있지 않나 일응 추정된다.

<표 3-6> 근무기간에 따른 공직불만족의 차이

구분	경제처우 불충분	인사정책불합리	심리적인 불만족	사회적 지위낮음	책임많고권한적음	업무적성맞지않음	합계
5년미만	115(60.2)	21(11.0)	24(12.6)	12(6.3)	17(8.9)	2(1.0)	191(17.7)
5-10년미만	144(59.8)	38(15.8)	26(10.8)	7(2.9)	26(10.8)	0(0.0)	241(22.3)
10-15년미만	139(69.5)	20(10.0)	16(8.0)	10(5.0)	9(4.5)	6(3.0)	200(18.5)
15-20년미만	116(63.4)	34(18.3)	13(7.0)	3(1.6)	18(9.7)	2(1.1)	186(17.2)
20년이상	166(63.4)	41(15.6)	17(6.5)	10(3.8)	24(9.2)	4(1.5)	262(24.3)
합계	680(63.0)	154(14.3)	96(8.9)	42(3.9)	94(8.7)	14(1.3)	1080(100.0)

□2=35.273  자유도=20  유의도= .019

2) 공무원 노조의 필요성

현재 공무원 근무환경에 대한 불만족 등을 고려할 때 이제 공직을 보호하고 그들의 근무조건을 향상시키며 공무원의 권익을 대변할 수 있는 공무원 노조가 과연 필요한 것인지 조사할 필요가 있다. 공무원 노조의 활동이 발전적으로 전개되기 위해선 우선 그에 대한 긍정적 인식이 전제되어야 한다. 과거로부터 우리 나라는 공무원 노조에 대해 너무 백안시하여 규제해 왔다. 하지만 현재 행정내외의 변화는 그간 규제를 합리화해 왔던 환경요소의 영향력을 축소시켜 공무원 노조에 대한 근본적인 인식의 전환을 요청하고 있다.

) 공무원 노조의 필요성에 대해 가장 우선적으로 생각할 수 있는 것이 보수의 적정화 문제이다. 국가공무원법 제46조에는 □공무원의 보수는 일반표준 생계비, 민간임금, 기타사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 정한다□고 규정하고 있어 보수의 책정에 있어서의 행정내부적인 요인뿐만 아니라 일반표준 생계비 지출이나 민간기업체 임금 등 외적요인을 고려할 것을 명시하고 있다. 그러나 현재 공무원 보수는 가계비 상승률을 현저히 밑돌고 있다. 특히 문민정부 이후 고통분담이라는 구호아래 1993년도에는 3% 봉급인상분을 무효화하고, 1994년도에는 6.3%, 1995년에는 6.8%, 1996년에는 9.0%, 1997년에는 5.7% 등 가계비 상승률에 전혀 미치지 못하는 공무원 봉급 인상을 실시하고 1998년·1999년에는 봉급인상을 동결함으로써(행정자치부통계연보, 1998, p.200) 공무원들의 처우개선에 대한 불평·불만을 가중시킨 나머지 정부의 신의를 떨어뜨리고 공무원들의 기대에 실망을 안겨주었다. 만약에 공무원 보수수준의 결정에 공무원 노동조합의 참여를 인정하였다면 보수의 적정화를 기할 수 있었을 것이다.

공무원 노조의 필요성에 대해 □필요하다□가 807명으로 49.1%, □매우 필요하다□가 411명으로 25.0%인데, 전체적으로 보면 74.1%가 공무원 노조의 필요성을 강조하고 있었다.

<표 3-7> 공무원 노조의 필요성

구분	빈도	비율(%)
전혀 불필요하다	47	2.9
불필요하다	130	7.9
그저 그렇다	250	15.2
필요하다	807	49.1
매우 필요하다	411	25.0
합계	1645	100.0

이러한 것은 공무원이 국민전체의 봉사자로서 공익 우선 위주로 업무를 해야 하겠지만, 무리한 희생만을 강요할 수는 없고, 그들의 업무를 소신 있게 할 수 있도록 보장해주는 노동조합을 현실적으로 허용해야 하는 단계에 도달한 것이라고 보여진다. 과연 이러한 의견이 공무원 자신만의 주장인지 또 시민은 이에 대해 구체적으로 어떻게 생각하는지 살펴보면 <표 3-8>과 같다. 우선  전체적으로 공무원과 시민집단의 차이를 보면, 공무원 집단은 노조의 필요성에 대하여 81.5%가 필요하다고 응답하는 반면, 시민집단은 59.8%정도가 필요하다고 응답함으로써 공무원집단과 시민집단은 공무원노조의 필요성에 대하여 차이가 있음을 알 수 있다.

교차분석을 통해 살펴보면 □2=109.565이고 p<.001므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다. 시민이 공무원 노조 인정에 다소 인색한 것은 공무원이 시민을 볼모로 그들의 집단이익을 표출하면 피해자는 결국 국민이 될 것이라는 인식 때문일 것이다.

<표3-8> 대상집단별 공무원노조의 필요성 차이

구분	전혀불필요	불필요	그저그렇다	필요	매우필요	합계
공무원	16(1.5)	55(5.1)	129(11.9)	556(51.5)	324(30.0)	1080(65.7)
시민	31(5.5)	75(13.3)	121(21.4)	251(44.4)	87(15.4)	565(34.3)
합계	47(2.9)	130(7.9)	250(15.2)	807(49.1)	411(25.0)	1645(100.0)

□2=109.565  자유도=4  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 52.6%, 노조관계종사자는 78.7%, 대학(원)생은 63.0%로 노조관계종사자 집단이 공무원의 노조 필요성이 큰 것으로 보고 있다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=133.747이고 p<.001므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표3-9> 시민분류별 공무원노조의 필요성 차이

구분	전혀불필요	불필요	그저그렇다	필요	매우필요	합계
일반시민	29(12.2)	53(22.4)	54(22.8)	90(38.0)	11(4.6)	237(41.9)
노조관계종사자	2(1.0)	15(7.8)	24(12.4)	90(46.6)	62(32.1)	193(34.2)
대학(원)생	0(0.0)	7(5.2)	43(31.9)	71(52.6)	14(10.4)	135(23.9)
합계	31(5.5)	75(13.3)	121(21.4)	251(44.4)	87(15.4)	565(100.0)

□2=133.747  자유도=8  유의도= .000

3) 공무원노조의 역기능

공무원 노조의 필요성에 대해 공무원과 시민의 대다수가 긍정적인 입장을 보이고 있었지만, 그동안 정부가 일반 공무원에 대하여 노동조합을 허용하지 않는 이유가 여러 가지 있었을 것으로 추정되었다.

그러한 이유로는 첫째, 공무원은 국민전체 봉사자이기 때문에 개인이익을 위한 노동3권을 부여할 수 없다는 점, 둘째, 공무원 노조는 최고 관리층의 정책결정, 집행과정에 관여하여 부하직원의 통솔과 행정능률에 방해가 된다고 보았기 때문이다. 셋째, 공무원 노조는 보수인상, 근무시간 단축 등 근로조건 개선 요구시 물가상승, 재정압박 등으로 경제성장에 방해가 된다고 보았고, 넷째, 노조인정의 결과 국민의 조세부담 증가를 가져온다는 점이고 다섯째, 공무원 노조가 정치적 중립성을 해쳐 정권유지·안정에 방해가 된다고 보았으며, 여섯째, 공무원 노조가 집단적 활동을 유발하여 사회혼란과 국가안보를 위태롭게 할 우려가 있는 것으로 보는 등 여러 가지 이유가 있었다고 보여진다.

) 공무원노조의 역기능에 대해서는 전술한 제2장 제1절 참조.

<표3-10>는 국민의 공복인 공무원이 개인적 이익을 추구한다는 의미에서 노조허용이 불가하다는 의견에 대한 공무원과 시민의 의견차이를 알아본 결과이다. 공무원의 경우 □그렇다□가 37.4%, □아니다□가 39.0%로 나타났고, 시민의 경우 □그렇다□가 32.0%, □아니다□가 40.4%로 나타났다. 이는 전체적으로는 □그렇다□보다 □아니다□라는 의견이 다소 높았는데, 오히려 공무원들보다 시민들이 그러한 응답경향이 더 높았다. □2=24.755이고 p<.001므로 이러한 차이는 통계적으로도 의미있는 결과이다.

<표3-10> 공무원은 국민전체의 봉사자이므로 노조 허용불가

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	165(15.3)	256(23.7)	255(23.6)	360(33.3)	44(4.1)	1080(65.7)
시민	89(15.8)	139(24.6)	156(27.6)	135(23.9)	46(8.1)	565(34.3)
합계	254(15.4)	395(24.0)	411(25.0)	495(30.1)	90(5.5)	1645(100.0)

□2=24.755  자유도=4  유의도= .000

공무원노조가 최고관리층의 정책결정, 집행과정에 관여하여 부하직원의 통솔과 행정능률에 방해가 된다고 보았기 때문에 정부에서 공무원노조를 인정하지 않을 수도 있다. <표3-11>은 공무원노조가 행정능률성에 방해되는지에 관한 의견차이를 나타낸 표이다. 공무원들의 경우 □그렇다□가 54.5%이고, □아니다□가 21.9%에 불과했다. 시민들의 경우 □그렇다□가 40.7%이고 □아니다□가 34.5%로 나타났다. 즉, 공무원들은 공무원노조가 행정능률성에 방해가 될 수도 있다는 인식이 과반수를 넘는 반면 시민들은 상대적으로 40.7%만 그러한 경향의 응답을 보였다. 이러한 결과는 공무원노조의 행정능률성 방해라는 역기능을 시민보다 공무원스스로가 더 우려하고 있는 것으로 보인다. 교차분석결과 □2=37.357이고 p<.001므로 유의한 차이를 보이고 있다.

<표3-11> 공무원 노조는 행정능률성에 방해 차이비교

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	71(6.6)	165(15.3)	255(23.6)	417(38.6)	172(15.9)	1080(65.7)
시민	55(9.7)	140(24.8)	140(24.8)	163(28.8)	67(11.9)	565(34.3)
합계	126(7.7)	305(18.5)	395(24.0)	580(35.3)	239(14.5)	1645(100.0)

□2=37.357  자유도=4  유의도= .000

공무원노조가 보수인상, 근무시간 단축 등 근로조건 개선요구시 물가상승, 재정압박 등으로 경제성장에 방해가 된다는 의견에 대한 차이는 <표3-12>에 나타났다. 공무원들은 □그렇다□가 41.5%, □그저그렇다□가 21.0%, □아니다□ 37.5%인 반면 시민들은 □그렇다□36.4%, □그저그렇다□32.2%, □아니다□31.3%로 나타났다. 즉, 공무원들은 공무원노조가 국가경제성장에 방해가 된다는 것에 대해 시민들보다 다소 더 많은 사람들이 우려하고 있는 것으로 드러났다.

교차분석결과 □2=27.793이고 p<.001므로 통계적으로도 의미있는 차이라고 볼 수 있다.

<표3-12> 공무원 노조는 국가경제성장에 방해 차이비교

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	115(10.6)	290(26.9)	227(21.0)	364(33.7)	84(7.8)	1080(65.7)
시민	60(10.6)	117(20.7)	182(32.2)	160(28.3)	46(8.1)	565(34.3)
합계	175(10.6)	407(24.7)	409(24.9)	524(31.9)	130(7.9)	1645(100.0)

□2=27.793  자유도=4  유의도= .000

공무원노조가 결성되어 단체협약을 실시할 경우 국민의 조세부담 증가를 가져올 수 있다는 우려에 대해 차이를 나타낸 표는 <표3-13>이다. 전체적으로 □그렇다□보다 □아니다□라는 응답이 많았는데 공무원들은 □그렇다□가 26.7%, □아니다□가 46.5%인 반면 시민들은 □그렇다□가 32.9%, □아니다□가 37.9%로 나타나 공무원들보다 시민들이 공무원노조가 인정될 시 국민조세부담 증가를 더 우려하고 있었다. □2=14.642이고 p<.05므로 통계적으로는 유의적인 차이를 보이고 있지만 차이의 정도가 크지는 않다고 볼 수 있다.

<표3-13> 공무원 노조는 국민의 조세부담 증가

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	156(14.4)	347(32.1)	289(26.8)	243(22.5)	45(4.2)	1080(65.7)
시민	65(11.5)	149(26.4)	165(292.)	147(26.0)	39(6.9)	565(34.3)
합계	221(13.4)	496(30.2)	454(27.6)	390(23.7)	84(5.1)	1645(100.0)

□2=14.642  자유도=4  유의도= .006

공무원노조가 정치적 중립성을 해쳐 정권유지·안정에 방해가 된다고 보는 견해에 대한 의견차이가 <표3-14>이다. <표3-14>에서 보듯이 공무원과 시민 모두 대체로 □아니다□보다는 □그렇다□라는 의견에 답하였다. 공무원의 경우 □그렇다□가 36.3%이고 시민들의 경우 □그렇다□가 34.4%로 공무원보다 다소 낮은 응답비율이지만 차이는 미미하였다. 교차분석결과도 □2=2.907로 매우 낮게 나타났고 p>.05므로 통계적으로 의미있는 차이는 없었다.

<표3-14> 공무원 노조는 정치적 중립성 저해 차이비교

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	103(9.5)	230(21.3)	247(22.9)	337(31.2)	163(15.1)	1080(65.7)
시민	45(8.0)	124(21.9)	145(25.7)	164(29.0)	87(15.4)	565(34.3)
합계	148(9.0)	354(21.5)	392(23.8)	501(30.5)	250(15.2)	1645(100.0)

□2=2.907  자유도=4  유의도= .573

공무원노조가 집단적 활동을 유발하여 사회혼란과 국가위기를 초래할 것으로 보는 의견이 있을 수 있다. <표3-15>에서 공무원은 □그렇다□ 44.0%, □아니다□ 33.3%로 나타났고 시민들은 □그렇다□ 41.1%, □아니다□ 34.3%로 나타나 공무원 집단과 큰 차이를 보이고 있지 않다. 즉, 공무원과 시민 모두 공무원노조의 집단적 활동이 사회혼란과 국가위기를 초래할 수도 있다는 의견에 대해 □아니다□보다는 □그렇다□라는 의견이 다소 높았다. □2=8.144이고 p>.05므로 통계적으로도 유의한 차이는 없었다.

<표3-15> 공무원 노조는 집단적 활동을 유발하여 사회혼란과 국가위기초래 차이비교

구분	절대 아니다	대체로 아니다	그저그렇다	대체로그렇다	매우그렇다	합계
공무원	128(11.9)	231(21.4)	245(22.7)	334(30.9)	142(13.1)	1080(65.7)
시민	69(12.2)	125(22.1)	139(24.6)	140(24.8)	92(16.3)	565(34.3)
합계	197(12.0)	356(21.6)	384(23.3)	474(28.8)	234(14.2)	1645(100.0)

□2=8.144  자유도=4  유의도= .086

4) 공무원 노조의 순기능(eufunction)

전술한 바와 같이 공무원 노조인정은 여러 가지 면에서 긍정적인 측면(순기능)이 있다. 본 연구에서는 공무원 노조를 인정하는 경우 공무원의 업무만족도, 서비스향상, 공무원들의 직업윤리 확립에 기여, 부정부패의 감소여부, 근로조건 및 복지증진 기여, 사기향상, 인사정책의 합리적인 운영에 기여, 대내행정의 민주화에 기여, 정책과정의 민주화기여, 행정업무의 참여계기 제공, 공무원 노조간의 상호보완관계, 사회적인 분위기 성숙 등의 공무원 노조 순기능에 대하여 공무원 및 시민들이 어떠한 인식을 가지고 있는지 조사하여 보았다.

) 공무원 노조의 순기능에 대해서는 제2장 제1절 참조. 공무원 노조의 순기능으로 보수의 적정화, 행정의 대내적 민주화, 공무원의 대외적 이익대변, 공무원의 정치적 중립성과 신분보장 등을 드는 견해가 있다.(허영식, 공무원 노동조합에 대한 태도에 관한 연구, 경남대 경영대학원 석사학위논문, 1993, pp.64∼65)

먼저 공무원들의 업무만족도이다. 공무원노조가 결성될 경우 공무원들의 참여감·귀속감·안정감·성취감 등이 증진되어 업무만족도가 높아질 것이라는 데 대해 <표3-16>에서 보듯이 공무원들은 □그럴것이다□가 68.0%로 □아닐 것이다□ 10.7%에 비해 월등히 높게 나타났고, 시민의 경우 □그럴것이다□가 54.5%, □아닐 것이다□ 18.8%로 나타나 공무원들보다 □아닐것이다□라는 응답비율이 다소 높음을 알 수 있다. 통계적으로도 □2=40.569이고 p<.001므로 유의적인 차이를 보이는 결과이다.

<표3-16> 공무원들의 업무만족도

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	25(2.3)	91(8.4)	230(21.3)	489(45.3)	245(22.7)	1080(65.7)
시민	30(5.3)	76(13.5)	151(26.7)	230(40.7)	78(13.8)	565(34.3)
합계	55(3.3)	167(10.2)	381(23.2)	719(43.7)	323(19.6)	1645(100.0)

□2=40.569     자유도=4    유의도=.000

<표3-17>은 대민서비스 향상이다. 공무원들의 경우 □그럴 것이다□ 69.4%, □아닐것이다□가 8.2%인 반면 시민들의 경우 □그럴 것이다□ 47.3%, □아닐 것이다□ 23.7%로 나타났다. 따라서 공무원노조가 결성되면 공무원들은 대민서비스가 향상될 것이라는 기대가 70%에 육박하는 반면 시민들은 과반수도 안되는 47.3%만이 그러한 응답분포를 보였고 □아닐것이다□라는 응답도 23.7%로 비교적 높게 나타났다. 따라서 대민서비스 향상이라는 공무원노조의 순기능은 공무원과 시민들 사이에 이견이 있는 것으로 드러났다. 교차분석결과 □2=116.933으로 높게 나타났고 p<.001므로 통계적으로도 매우 유의미한 차이를 보이고 있다.

<표3-17> 대민 서비스 향상

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	14(1.3)	75(6.9)	242(22.4)	515(47.7)	234(21.7)	1080(65.7)
시민	47(8.3)	87(15.4)	164(29.0)	204(36.1)	63(11.2)	565(34.3)
합계	61(3.7)	162(9.8)	406(24.7)	719(43.7)	297(18.1)	1645(100.0)

□2=116.933     자유도=4    유의도=.000

공무원노조는 공무원들이 전문직업인으로서 행동규범으로부터 이탈되는 것을 막는 자율적 견제작용을 함으로써 공무원들의 직업윤리확립에 기여하는 순기능도 가질 수 있다. <표3-18>에서 보듯이 공무원은 □그럴것이다□가 66.6%이고 □아닐것이다□는 10.1%에 그친 반면 시민들은 □그럴 것이다□ 61.7%, □아닐 것이다□ 19.7%로 나타나 공무원보다 시민들이 다소 더 많이 □아닐것이다□라는 응답비율을 보였다. 전체적으로는 공무원노조가 공무원들의 직업윤리확립에 기여할 것이라는 응답이 압도적임을 알 수 있다. □2=49.328 이고 p<.001므로 통계적으로도 의미있는 차이를 보이고 있다고 할 수 있다.

<표3-18> 공무원들의 직업윤리확립에 기여

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	15(1.4)	94(8.7)	252(23.3)	502(46.5)	217(20.1)	1080(65.7)
시민	19(3.4)	92(16.3)	162(28.7)	227(40.2)	65(11.5)	565(34.3)
합계	34(2.1)	186(11.3)	414(25.2)	729(44.3)	282(17.1)	1645(100.0)

□2=49.328     자유도=4    유의도=.000

공무원노조를 통하여 공무원들의 자율적 통제가 강화되어 부정부패가 감소할 것이라는 의견에 대한 차이는 <표3-19>에 나타나 있다. 공무원들은 □그럴것이다□가 63.9%이고 □아닐것이다□는 13.4%인 반면 시민들은 □그럴 것이다□ 44.6%, □아닐 것이다□ 29.4%로 나타났다. 즉, 공무원노조로 인한 부정부패 감소효과에 대해 시민들에 비해 공무원들의 기대가 더 큰 것을 알 수 있다. 교차분석결과 □2=83.752이고 p<.001므로 통계적으로 유의한 차이를 보이고 있음을 알 수 있다.

<표3-19> 공무원들의 부정부패 감소

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	28(2.6)	117(10.8)	245(22.7)	470(43.5)	220(20.4)	1080(65.7)
시민	52(9.2)	114(20.2)	147(26.0)	183(32.4)	69(12.2)	565(34.3)
합계	80(4.9)	231(14.0)	392(23.8)	653(39.7)	289(17.6)	1645(100.0)

□2=83.752     자유도=4    유의도=.000

공무원노조가 공무원들의 근로조건 즉, 보수·근무시간등이 개선되고 복지증진에 기여할 것이라는 의견에 대해서는 대체로 □그럴것이다□라는 의견이 높았는데 시민보다 공무원들이 그러한 응답경향이 더 강하였다. <표3-20>에서 보듯이 공무원들은 □그럴것이다□가 78.8%로 매우 높게 나타났고 시민들은 68.0%로 공무원들보다는 비교적 낮은 반면 □그저그럴 것이다□ 가 29.2%로 비교적 높게 나타났다. 이러한 차이는 통계적으로도 □2=112.759이고 p<.001므로 의미있는 결과라고 할 수 있다.

<표3-20> 공무원들의 복지증진에 기여

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	13(1.2)	61(5.6)	155(14.4)	480(44.4)	371(34.4)	1080(65.7)
시민	26(4.6)	46(8.1)	165(29.2)	242(42.8)	86(15.2)	565(34.3)
합계	39(2.4)	107(6.5)	320(19.5)	722(43.9)	457(27.8)	1645(100.0)

□2=112.759     자유도=4    유의도=.000

공무원노조가 인정되면 공무원들의 참여의식과 소속감등이 높아져 사기가 향상될 것으로 기대된다. <표3-21>에서 보면 공무원들은 72.5%가 □그럴것이다□라고 응답한 반면 시민들은 54.5%만이 □그럴것이다□라고 응답하여 공무원들에 비해 시민들이 공무원노조를 통한 공무원들의 사기향상에 비교적 회의적임을 알 수 있다. 그러나 전체적으로는 양자 모두 사기향상이 될 것이다라는 의견에 과반수 이상이 응답하였다. □2=85.590이고 p<.001므로 교차분석의 결과는 의미있는 차이로 나타났다.

<표3-21> 공무원들의 사기향상

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	17(1.6)	78(7.2)	202(18.7)	463(42.9)	320(29.6)	1080(65.7)
시민	30(5.3)	74(13.1)	153(27.1)	233(41.2)	75(13.3)	565(34.3)
합계	47(2.9)	152(9.2)	355(21.6)	696(42.3)	395(24.0)	1645(100.0)

□2=85.590     자유도=4    유의도=.000

공무원 노조가 정부의 공무원에 대한 부당한 인사조치를 방지하거나 시정요구를 함으로써 승진·전보 등 인사정책의 합리적인 운영에 기여할 것이라는 것에 관해 의견차이를 나타낸 표가 <표3-22>이다. 전체적으로는 □그럴것이다□라는 응답이 과반수를 넘었는데 공무원은 73.8%이고 시민은 56.3%였다. 즉, 시민보다 공무원들이 □그럴것이다□라는 응답비율이 월등히 높음을 알 수 있고 이러한 차이는 □2=73.873이고 p<.001므로 통계적으로도 의미있는 결과임을 알 수 있다.

<표3-22> 인사정책의 합리적인 운영에 기여

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	21(1.9)	52(4.8)	210(19.4)	485(44.9)	312(28.9)	1080(65.7)
시민	16(2.8)	60(10.6)	170(30.1)	241(42.7)	78(13.8)	565(34.3)
합계	37(2.2)	112(6.8)	380(23.1)	726(44.1)	390(23.7)	1645(100.0)

□2=73.873     자유도=4    유의도=.000

공무원노조는 공무원들과 관리층간의 쌍방적 의사소통의 통로를 마련해 주고 조직내에서 대화, 협상의 기회가 확대되어 대내행정의 민주화에 기여하는 순기능이 있을 것으로 기대된다. <표3-23>에서 보면 공무원들은 공무원노조로 인해 대내행정의 민주화가 이루어질 것이라는데 대해 71.3%가 그럴것이라고 응답하고 아닐것이라고 응답한 비율은 7.3%인데 반해, 시민들은 52.4%의 응답자가 □그럴것이다□라고 응답하긴 하였지만 □그저 그럴 것이다□ 31.9%, □아닐 것이다□ 15.8%로 공무원보다 비교적 높은 비율이 부정적 응답을 나타냈다. □2=68.134이고 p<.001므로 교차분석의 결과는 통계적으로도 유의한 차이를 보이고 있다.

<표3-23> 대내행정의 민주화

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	15(1.4)	64(5.9)	233(21.6)	472(43.7)	296(27.4)	1080(65.7)
시민	15(2.7)	74(13.1)	180(31.9)	208(36.8)	88(15.6)	565(34.3)
합계	30(1.8)	138(8.4)	413(25.1)	680(41.3)	384(23.3)	1645(100.0)

□2=68.134     자유도=4    유의도=.000

공무원노조가 결성되면 정책결정과 집행과정이 토론과 협의를 거쳐 합리적이고 민주적으로 이루어질 것이라는 의견에 대한 차이가 <표3-24>이다. 공무원의 경우 68.5%가 □그럴것이다□라고 응답한 반면, 시민은 51.5%가 □그럴것이다□라고 응답해 시민보다 공무원들이 더 공무원노조로 인한 정책과정의 합리성과 민주성을 더 긍정하고 있는 것으로 나타났다. 교차분석결과 □2=56.815이고 p<.001므로 통계적으로도 유의한 차이를 보이고 있다.

<표3-24> 정책과정의 합리성과 민주성

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	16(1.5)	81(7.5)	243(22.5)	482(44.6)	258(23.9)	1080(65.7)
시민	17(3.0)	87(15.4)	170(30.1)	210(37.2)	81(14.3)	565(34.3)
합계	33(2.0)	168(10.2)	413(25.1)	692(42.1)	339(20.6)	1645(100.0)

□2=56.815     자유도=4    유의도=.000

공무원노조는 행정업무 수행에 건설적이고 합리적으로 참여하는 계기를 제공할 것으로 기대된다. <표3-25>에서 보면 대체적으로 □그럴것이다□라는 응답이 많았지만 공무원이(66.0%) 시민(48.5%)보다 더 많이 긍정하는 것으로 나타났다. □2=59.719이고 p<.001므로 통계적으로도 의미있는 차이를 보이고 있음을 알 수 있다.

<표3-25> 행정업무수행에 참여하는 계기 제공

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	17(1.6)	61(5.6)	289(26.8)	463(42.9)	250(23.1)	1080(65.7)
시민	20(3.5)	66(11.7)	205(36.3)	201(35.6)	73(12.9)	565(34.3)
합계	37(2.2)	127(7.7)	494(30.0)	664(40.4)	323(19.6)	1645(100.0)

□2=59.719     자유도=4    유의도=.000

공무원노조가 확대실시되면 관리자가 행정업무를 합리적으로 수행하는데 기여할 것이다라는 의견에 대해 차이를 분석해본 결과 <표3-26>에서 볼 수 있듯이 공무원은 65.7%가 □그럴 것이다□라고 응답하였고 시민들은 46.4%가 □그럴것이다□라고 응답하였다. 즉, 관리자가 행정업무를 합리적으로 수행할 수 있다는 공무원노조의 순기능에 대해 시민보다 공무원들이 더 긍정하고 있음을 알 수 있다. 교차분석결과 □2=64.471이고 p<.001므로 통계적으로 유의한 차이를 보이고 있다.

<표3-26> 관리자가 행정업무를 합리적으로 수행

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	19(1.8)	96(8.9)	255(23.6)	498(46.1)	212(19.6)	1080(65.7)
시민	24(4.2)	74(13.1)	206(36.5)	200(35.4)	61(10.8)	565(34.3)
합계	43(2.6)	170(10.3)	461(28.0)	698(42.4)	273(16.6)	1645(100.0)

□2=64.471     자유도=4    유의도=.000

<표3-27>은 공무원노조가 실적주의의 보호와 확립에 앞장섬으로써 공무원의 정치적 중립성 보장에 기여할 것이라는 의견에 대한 차이를 나타낸 표이다. 공무원들은 □그럴 것이다□ 62.6%, □아닐 것이다□ 10.5%인 반면, 시민들은 각각 41.6%와 20.4%를 나타내었다. 즉, 공무원노조로 인한 공무원의 정치적 중립성보장에 대해 시민보다 공무원들이 더욱 긍정하고 있는 것으로 나타났다. 교차분석결과는 □2=72.965이고 p<.001므로 의미있는 차이를 입증하고 있다.

<표3-27> 공무원의 정치적 중립성 보장

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	17(1.6)	96(8.9)	291(26.9)	457(42.3)	219(20.3)	1080(65.7)
시민	26(4.6)	89(15.8)	215(38.1)	159(28.1)	76(13.5)	565(34.3)
합계	43(2.6)	185(11.2)	506(30.8)	616(37.4)	395(17.9)	1645(100.0)

□2=72.965     자유도=4    유의도=.000

정부 및 관리층은 공무원노조를 필요하고 유익한 존재로 취급할 것이라는 의견에 대한 차이는 <표3-28>에 나타나 있다. 공무원은 40.0%가 □그럴것이다□라고 응답하였고 □그저그럴 것이다□ 29.5%, □아닐 것이다□ 30.6%로 긍정적인 응답이 다소 높았지만, 시민은 □그럴 것이다□ 29.2%, □그저그럴 것이다□ 31.2%, □아닐 것이다□ 39.7%로 부정적인 응답이 더 높았다. 이는 시민들이 아직도 정부 및 관리층과 공무원노조를 상호 협력적인 관계보다는 상호 대립적인 관계로 인식함에 기인하는 것으로 보여진다. □2=23.827이고 p<.001므로 통계적으로 유의한 차이임을 알 수 있다.

<표3-28> 정부는 공무원 노조를 유익한 것으로 취급

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	96(8.9)	234(21.7)	319(29.5)	290(26.9)	141(13.1)	1080(65.7)
시민	79(14.0)	145(25.7)	176(31.2)	114(20.2)	51(9.0)	565(34.3)
합계	175(10.6)	379(23.0)	495(30.1)	404(24.6)	192(11.7)	1645(100.0)

□2=23.827     자유도=4    유의도=.000

<표3-28>에서 나타난 결과를 반영하는 것으로 <표3-29>에서 정부와 공무원노조가 상호보완관계일 것인가에 대한 물음결과 공무원은 □그럴것이다□가 53.1%로 과반수를 넘는 반면 시민들은 34.1%만 □그럴것이다□라고 응답하였다. 즉, 시민들은 공무원들에 비해 정부와 공무원노조의 관계를 상호보완관계로 보는 경향이 더 적다고 할 수 있다. □2=64.505이고 p<.001므로 이러한 차이는 통계적으로도 의미있는 결과이다.

<표3-29> 정부와 공무원 노조는 상호보완 관계

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	29(2.7)	160(14.8)	318(29.4)	382(35.4)	191(17.7)	1080(65.7)
시민	40(7.1)	126(22.3)	206(36.5)	138(24.4)	55(9.7)	565(34.3)
합계	69(4.2)	286(17.4)	524(31.9)	520(31.6)	246(15.0)	1645(100.0)

□2=64.505     자유도=4    유의도=.000

공무원노조의 충실한 수행으로 정치, 경제, 사회적인 분위기가 한층 성숙될 것으로 보는 의견에 대한 차이는 <표3-30>에 나타나 있다. 공무원들은 66.6%가 □그럴것이다□라고 응답한 반면, 시민들은 43.5%가 □그럴것이다□라고 응답하여 시민보다 공무원들이 그러한 의견에 더 긍정하는 것으로 드러났다. 교차분석결과 □2=97.953이고 p<.001므로 통계적으로 의미있는 차이임을 알 수 있다.

<표3-30> 정치□경제□사회적인 분위기 성숙

구분	절대 아닐것이다	대체로 아닐것이다	그저 그럴것이다	대체로 그럴것이다	매우 그럴것이다	합계
공무원	27(2.5)	85(7.9)	249(23.1)	451(41.8)	268(24.8)	1080(65.7)
시민	39(6.9)	89(15.8)	191(33.8)	182(32.2)	64(11.3)	565(34.3)
합계	66(4.0)	174(10.6)	440(26.7)	633(38.5)	332(20.2)	1645(100.0)

□2=97.953     자유도=4    유의도=.000

4. 공무원 노동조합의 조직 대상(허용범위)

공무원 노동조합의 조직대상에 관한 문제는 곧 어떠한 범위의 공무원에게 단결권을 보장할 것인가 하는 문제이다. 그런데 단결권은 근로자가 근로조건을 유지·개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성할 수 있도록 보장하는 권리로서 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다. 우리나라  헌법 제33조는 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 결사의 자유와 별도로 단결권을 보장하고 있다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하는 취지이다. 그리고 헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 갖도록 규정되어 있는 바, 여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가가 다루어져야 할 것이다. 이에는 허용 직종과 허용 직급의 문제가 있다.

) 管野和夫, 전게서, p.481.

1) 허용 직종의 문제

어떠한 직종의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가에 대해서 구체적 기준으로는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이다. 전술한 바와 같이 경찰·소방직 공무원 및 군인과 같이 국가의 질서유지와 국가안보와 관련되는 직무 등과 같은 특수직에 종사하는 공무원의 경우 단결권을 허용하지 않는 국가도 있다.

여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에 대하여 어느 정도의 보호를 어떠한 방법으로 할 것인가 등에 대해서 신중히 검토할 필요가 있다.

) 김유성, □ILO 단결권 관련조약과 국내 노동관계법의 정비에 관한 연구□, 서울대학교 법학 제34권 2호(1993, 8), pp.116∼118.

한편 공무원은 직종에 따라 여러 가지로 분류되는데 그들이 맡은 직무상 노조를 인정하는 것은 무리일 수도 있고, 또 노동3권 중 어느 것을 인정하고, 어느 것은 제한 할 것인지 등을 고려할 필요가 있다. 현직에 근무하고 있는 공무원들이 공무원 노조의 필요성과 효용 및 허용대상과 범위에 대해 어떻게 인식하고 있는가는 이의 허용대상과 범위의 확대여부에 매우 중요하다고 생각된다. 여기서는 조사의 편의상 공직분류를 일반직, 기능□고용직, 그리고 경찰□소방직 등으로 구분하여 그 허용여부를 조사를 통하여 살펴보고자 한다.

전술한 바와 같이 현재 우리 나라는 철도청, 정보통신부, 국립의료원의 단순 노무자에게만 제한된 노동기본권이 보장되어 있다. <표 3-31>에서 보면, 전체적으로 공무원 노조를 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었고, 어느 한 직종이라도 허용을 반대하는 입장은 16.0%에 불과하였다. 공무원 노조에 대해 찬성하는 집단에 대해 살펴보면, 일반직과 기능□고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 노조찬성 응답자의 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능□고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 견해는 2.6%로 미미했다. 이러한 것은 공직분류에 관계없이 노조인정은 공무원 전체에게 해당되어야 한다는 데 대한 의견이 거의 일치하는 것으로 나타났다. 이러한 것은 직종별 공무원들이 각 직종에 대해 노조활동을 허용하는데 찬성하는지를 조사한 결과는 노조허용의 범위는 일단 고려하지 않는다고 하더라도 거의 모든 직종(직급) 공무원들이 각 직종의 노조활동 허용에 높은 비율로 찬성하고 있다는 것을 말해준다.

) 전술한 1991년에 실시된 백종섭 연구에서 직종별 노조허용에 설문에서 거의 모든 직종(직급)공무원들이 각 직종의 단체활동 허용에 높은 비율로 찬성하고 있다. 일반직공무원이 일반직의 단체허용에 대해 5급 이상은 91.2%, 6급 이하는 96.4%의 찬성율을 보이고 있으며, 교육공무원은 90.7%, 경찰공무원은 92.2%, 기능직공무원은 96.1%의 찬성율로 본인들 직종의 단체활동 허용을 요구하고 있다.(백종섭, 전게논문, pp.152∼153)

<표 3-31> 공무원 노조 허용찬반에 대한 견해

구 분	전체응답자		공무원 노조찬성		공무원 노조반대
	찬성비율	반대비율	빈도	비율(%)	빈도	비율(%)
일반+기능□고용+경찰□소방직	76.6	6.6	1355	88.8	119	41.0
일반직만	2.2	0.4	40	2.6	7	2.4
기능□고용직만	0.7	0.3	12	0.8	6	2.1
경찰□소방직만	0.2	5.6	4	0.3	102	35.2
일반+기능□고용직	5.6	0.2	102	6.7	4	1.4
일반+경찰□소방직	0.3	0.7	6	0.4	12	4.1
기능□고용+경찰□소방직	0.4	2.2	7	0.5	40	13.8
합 계	84.0	16.0	1526	100.0	290	100.0

한편, 공무원 노조를 반대하는 소수의 의견을 검토해 보고자 한다. 공무원 노조를 반대하는 응답자는 16.0%인 것으로 나타났다. 그 중에서도 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안 된다는 입장이 전체 응답자의 6.6%(공무원 집단은 31명으로 2.9%, 시민집단은 88명으로 15.6%)에 불과하였고, 이는 노조 반대하는 응답자 중에서는 41.0%로 가장 많았다. 그리고 경찰□소방공무원은 그 업무의 특수성 때문에 인정하지 말자는 입장이 35.2%로 나타났다. 공무원 노조를 반대하는 입장은 대체로 공무원보다 시민이 더욱 강한데, 전술한 공무원 집단이기주의에 대한 우려 때문인 것으로 판단된다.

<표 3-32>는 노조허용 찬성에 대한 견해를 대상집단별로 차이를 검증한 것이다. 공무원의 경우 직종에 관계없이 노조를 인정해야 한다고 보는 □모두 찬성□이 89.2%로 가장 많았고, 기타 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 5.7%로 소수가 있었다. 시민집단의 경우는 □모두 찬성□이 87.8%로 공무원 보다는 작으나 대체로 높게 찬성을 보이고 있었으며, 역시 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 8.8%로 소수의견이 나왔다. 집단간의 차이를 검증하고자 교차분석을 실시한 결과, □2=29.704, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다.

<표3-32> 대상집단별 노조허용 찬성의 차이

구분	모두 찬성	일반직만 찬성	기능 고용직만	일반+ 기능 고용직	기능고용+경찰직	경찰 소방직만	일반+경찰 소방직	합계
공무원	938 (89.2)	39 (3.7)	5 (0.5)	60 (5.3)	2 (0.2)	3 (0.3)	4 (0.4)	1051 (68.5)
시민	417 (87.8)	1 (0.2)	7 (1.5)	44 (9.2)	5 (1.1)	1 (0.2)	2 (0.4)	477 (31.5)
합계	1355 (88.8)	40 (2.6)	12 (0.8)	102 (6.7)	7 (0.5)	4 (0.3)	6 (0.4)	1526 (100.0)

□2=29.704 자유도=6 유의도= .000

<표3-33>에서 보면, 공무원 노조 허용찬성에 대한 직종별 견해에서 일반직은 모든 공무원에게 찬성을 허용하자는 의견이 86.4%, 기능□고용직은 89.3%, 경찰□소방직은 93.9%로 나타나고 있다. 이러한 결과를 미루어 볼 때, 현재 공무원들이 노조허용을 얼마나 절실하게 생각하고 있는지를 알 수 있게 된다.

<표 3-33> 공무원 노조 허용찬성에 대한 직종별 견해

직종 구분 허용 찬성범위	공무원들의 현재 소속직종				합계
	일반직	기능·고용직	경찰·소방직	기타
일반+기능□고용+경찰□소방직	451(86.4)	142(89.3)	290(93.9)	51(87.9)	934(89.1)
일반직만	31(5.9)	6(3.8)	2(0.6)	-	39(3.7)
기능□고용직만	2(0.4)	4(2.5)	-	-	6(0.6)
경찰□소방직만	-	-	3(1.0)	-	3(0.3)
일반+기능□고용직	36(6.9)	7(4.4)	10(3.2)	7(12.1)	60(5.7)
일반+경찰□소방직	2(0.4)	-	2(0.6)	-	4(0.4)
기능□고용+경찰□소방직	-	-	2(0.6)	-	2(0.2)
합계	522(49.8)	159(15.2)	309(29.5)	58(5.5)	1048(100.0)

□2=53.552  자유도=18  유의도= .000

<표 3-34>는 공무원노조 찬성 허용에 대해서 시민분류별로 그 차이를 검증한 것이다. 시민집단의 경우 직종에 관계없이 노조를 인정해야 한다고 보는 □모두 찬성□이 87.8%로 가장 많았다. □일반직과 기능고용직만□ 찬성은 8.8%에 불과하였다. 따라서 공무원 노조에 찬성하는 시민은 대다수가 모든 직종의 공무원에 노조를 허용해야 한다는 견해를 보이고 있다.

시민을 3개의 집단으로 분류해 차이를 보면, 일반시민의 경우는 □모두 찬성□이 82.8%, 대학(원)생이 86.8%인데 반해 노조관계종사자 집단은 93.0%로 찬성의 정도가 높다. 집단간의 차이를 검증하고자 교차분석을 실시한 결과, □2=24.640, p<.05므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있다. 따라서 시민집단 중 노조관계종사자 집단이 다른 집단에 비해 공무원 노조허용찬성의 한계가 넓다는 것을 알 수 있다.

<표 3-34> 시민분류별 노조허용찬성의 차이

구분	모두찬성	일반직만 찬성	기능고용직만	일반+기능고용직	기능고용+경찰직	경찰소방직만	일반+경찰소방직	합계
일반시민	140 (82.8)	1 (0.6)	5 (3.0)	16 (9.5)	5 (3.0)	0 (0.0)	2 (1.2)	169 (35.6)
노조관계종사자	172 (93.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	12 (6.5)	0 (0.0)	1 (0.5)	0 (0.0)	185 (38.9)
대학 (원)생	105 (86.8)	0 (0.0)	2 (1.7)	14 (11.6)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	121 (25.5)
합계	417 (87.8)	1 (0.2)	7 (1.5)	42 (8.8)	5 (1.1)	1 (0.2)	2 (0.4)	475 (100.0)

□2=24.640  자유도=12  유의도= .017

2) 허용 직급의 문제

어느 직급의 공무원까지 단결권을 인정할 것인가에 대해서 우리 나라의 경우에는 그 동안의 논의 내용을 살펴보면 일정 직급(대부분 일반직 6급)이하에만 단결권을 인정하자는 점에 견해가 일치되고 있다. 즉, 1989년 3월 16일 국회 본회의를 통과하여 같은 해 3월 19일 정부에 이송된 노동조합법개정법률안과 노사관계개혁위원회 제22차 전체회의(1997. 12. 23)에서 의결된 공무원 단결권 보장방안에서는 6급이하 일반직 공무원에 대하여 단결권을 인정하는 것으로 한 바 있다.

)  □노사관계개혁위원회□의 □법개정요강소위□의 공익위원안(제1안)에서는 전술한 바와 같이 조직대상의 범위를 일반직 6급이하 기능직 및 고용직 공무원으로 하되 군인, 경찰, 소방, 교정 등의 특수직종과 안전기획부 등 특수기관 근무 공무원은 제외토록 하고 있다.(노사관계개혁위원회, □노동관계법개정요강 토의자료□, 1996.9.16, p.43)

전술한 바와 같이 우리 나라에서는 실적과 자격에 의하여 임명되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로서 근무할 것이 예정되는 공무원을 경력직 공무원으로 나누고 있다. 그 중에 일반직 공무원은 기술, 연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하고 직군□직렬별로 구분되는 공무원을 말한다. 직군은 1급에서 9급으로 나누어지고 9급, 7급, 5급에서 신규채용 되며 승진에 의하여 상위직급으로 올라갈 수 있다. 이 일반직 공무원은 직급별로 다양한 편차를 보여주고 있는데, 5급 이상은 중간관리층으로서 정책결정의 지위에 있거나 그 보조역할을 수행한다면 6급 이하는 정책결정사항의 집행에 보다 업무의 중점이 주어진다고 볼 수 있다.

<표 3-35>에서는 일반직 공무원에 대하여 노조를 인정한다면 그 허용직급에 대한 비율을 분석한 것이다. 응답자의 39.0%가 6급 이하의 공무원에게 22.8%가 7급이하의 공무원에게 노조를 인정해야 한다고 응답하고 있었다. 이러한 것은 공직의 중□하위직에 내려 갈수록 그 책임과 권한의 범위가 좁아 노조를 인정해도 별무리가 없을 것으로 보기 때문인 것으로 해석된다.

<표 3-35> 일반직 공무원의 허용직급

구분	빈도	비율(%)
4급이하	106	7.1
5급이하	246	16.4
6급이하	586	39.0
7급이하	343	22.8
8급이하	92	6.1
9급이하	130	8.6
합계	1503	100.0

<표 3-36>은 일반직 공무원에 대한 노조허용 직급차이를 대상집단별로 살펴보았다. 공무원의 경우 □6급이하□로 인정하자는 의견이 43.4%로 가장 많았고, 다음이 □7급이하□로 전체 19.5%를 차지했다. 반면 시민집단의 경우는 □7급이하□가 30.3%로 가장 많았고, □6급이하□도 29.0%로 상당수가 되었다. 교차분석을 실시한 결과 □2=42.888이고, p<.001므로 통계적으로 유의적인 집단간의 차이가 있는 것으로 판명되었다.

) 이러한 연구결과는 1991년에 실시된 백종섭 연구에서 나타난 결과와 비슷하다. 그 연구에서는 일반직 공무원 노조활동의 허용직급에 대한 응답결과 6급 이하 공무원에게 노조활동을 허용하자는 의견이 가장 많아 46.8%, 5급 이하까지의 허용의견도 비교적 높아 36.2%를 차지하고 있었다.(백종섭,전게논문.p.154)

<표 3-36> 대상집단별 일반직 공무원의 허용직급

구분	9급이하	8급이하	7급이하	6급이하	5급이하	4급이하	합계
공무원	86 (8.3)	57 (5.5)	203 (19.5)	452 (43.4)	180 (17.3)	63 (6.1)	1041 (69.3)
시민	44 (9.5)	35 (7.6)	140 (30.3)	134 (29.0)	66 (14.3)	43 (9.3)	462 (30.7)
합계	130 (8.6)	92 (6.1)	343 (22.8)	586 (39.0)	246 (16.4)	106 (7.1)	1503 (100.0)

□2=42.888 자유도=5 유의도= .000

<표3-37>는 일반직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 어느 직급까지 인정할 것인지에 대해 공무원들에게 의견을 물어 본 것이다. 우선 일반직 공무원은 6급 이하가 54.4%이고, 5급 이하가 23.8%로서 대체로 6급 이하의 공무원에게 인정하자는 의견이 많았다. 기능□고용직의 경우도 6급 이하가 43.9%로 많았지만, 경찰□소방직의 경우는 7급 이하가 38.5%이고, 6급 이하 29.3% 보다 많은 것으로 나타났다.

공무원 집단간의 통계적인 차이를 검증한 결과, □2=219.917이고, p<.001므로 유의적인 차이가 높은 것으로 분석결과 나타났다. 따라서 일반직 공무원의 노조허용직급은 일반직의 경우 6급 이하가 기능□고용직 및 경찰□소방직 공무원에 비하여 높은 것으로 조사되었다.

<표3-37> 일반직 공무원의 허용직급에 대한 직종별 견해

일반직허용범위 직종	9급이하	8급이하	7급이하	6급이하	5급이하	4급이하
일반직	21(4.0)	14(2.7)	42(8.1)	283(54.4)	124(23.8)	36(6.9)
기능·고용직	21(13.5)	9(5.8)	19(12.3)	68(43.9)	23(14.8)	15(9.7)
경찰·소방직	34(11.2)	28(9.2)	117(38.5)	89(29.3)	26(8.6)	10(3.3)
기타	8(13.8)	2(3.4)	25(43.1)	12(20.7)	8(13.8)	3(5.2)
합계	84(8.1)	53(5.1)	203(19.6)	452(43.6)	181(17.5)	64(6.2)

□2=219.917  자유도=15  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 □7급이하□가 31.4%, 노조관계종사자 집단은 □6급이하□가 30.4%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은 □7급이하□가 33.6%로 나타났다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=22.782이고 p<.05므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표3-38> 시민분류별 일반직 공무원의 허용직급에 대한 차이

구분	9급이하	8급이하	7급이하	6급이하	5급이하	4급이하	합계
일반시민	21(13.2)	15(9.4)	50(31.4)	48(30.2)	15(9.4)	10(6.3)	159(34.4)
노조관계종사자	9(4.3)	12(6.5)	50(27.2)	56(30.4)	38(20.7)	20(10.9)	184(39.8)
대학(원)생	15(12.6)	8(6.7)	40(33.6)	30(25.2)	13(10.9)	13(10.9)	119(25.8)
합계	44(9.5)	35(7.6)	140(30.3)	134(29.0)	66(14.3)	43(9.3)	462(100.0)

□2=22.782  자유도=10  유의도= .012

<표 3-39>는 공무원 노동조합에 대해 기능□고용직 공무원에게 인정할 경우 그 허용직급에 관한 의견이다. 기능□고용직은 단순업무 및 직접 현장에서 근무하는 공무원으로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 41.9%이고, 6등급이하가 26.1% 8등급이하가 21.4%로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 우세로 드러났다. 1990년에 실시된 선행연구에 의하면 기능직과 고용직에 대한 서울시민의 견해는 □허용해야 한다□에 70.4%(기능직), 69.3%(고용직)가 지지를 보내고 있었다. 공무원들은 전체적으로 기능직에는 83.4%로, 고용직에는 86.3%의 지지율로 허용할 것을 주장하고 있었으며, 기능직 공무원의 89.8%가 스스로의 노조허용에 찬성하고 있었다.

) 서원석, 한국공무원의 단체활동에 관한 인식분석적 연구, 연세대대학원 박사학위논문, 1990, p.116.

<표 3-39> 기능□고용직 공무원의 허용직급

구분	빈도	비율(%)
모든 등급	619	41.9
6등급이하	385	26.1
8등급이하	316	21.4
10등급이하	156	10.6
합계	1476	100.0

기능직 공무원의 등급은 1등급에서 10등급까지이지만 철도, 정보통신을 제외하고는 5등급이상의 고위직은 없는 실정이다. 따라서 기능직의 경우는 직급(등급)별 논의는 그 의의가 없으며 모든 직급에 대한 노조 허용이 바람직하다. 또한 고용직 공무원은 전술한 바와 같이 점차 기능직 공무원으로 전환할 계획으로 있기 때문에 기능직□고용직 공무원은 통합되어 노동기본권이 모두 허용되어야 할 것이다. 그러나 단체행동권의 행사는 신중을 기하도록 하여 무분별하고 비생산적인 파업을 피하여야 할 것이다.

) 서원석, 상게논문, p.149.

<표 3-40>은 기능 및 고용직 공무원에 대해 노조를 허용한다면 어느 직급까지가 바람직한지를 대상집단별로 그 차이를 검증하여 보았다. 우선 공무원의 경우 □모든 등급□에게 허용하자는 의견이 40.6%로 가장 많았고, 그 다음이 □6등급 이하□로 28.2%로 나타났다. 시민집단의 경우도 □모든 등급□의 허용이 44.8%로 가장 많았고, 그 다음이 □8등급 이하□로 전체 24.0%가 되었다. 교차분석의 실시결과, □2=9.387, p<.05므로 역시 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다.

<표 3-40> 대상집단별 기능·고용직 공무원의 허용직급

구분	10등급이하	8등급이하	6등급이하	모든 등급	합계
공무원	111(11.0)	203(20.2)	283(28.2)	408(40.6)	1005(68.1)
시민	45(9.6)	113(24.0)	102(21.7)	211(44.8)	471(31.9)
합계	156(10.6)	316(21.4)	385(26.1)	619(41.6)	1476(100.0)

□2=9.387 자유도=3 유의도= .025

<표3-41>는 기능□고용직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 그 허용 등급을 어디까지 허용할 것인가에 관해 공무원들에게 직종별로 의견을 물어 본 것이다. 먼저 기능□고용직 공무원 자신은 6등급 이하가 26.1%인 반면, 모든 등급에게 인정하자는 의견이 46.4%로 높게 나타났다. 일반직 공무원의 경우는 모든 등급에게 인정하자는 의견이 49.7%로 기능□고용직 공무원보다 오히려 더 높았다. 그러나 경찰□소방직의 경우는 8등급 이하가 30.1%로 가장 많은 것으로 나타났다.

이러한 결과가 집단간의 통계적인 차이가 있는지를 검증한 결과, □2=108.485이고, p<.001므로 통계적인 유의도가 상당히 높은 것으로 분석되었다. 따라서 기능□소방직 공무원의 노조허용등급을 모든 등급에게 인정하자는 것에 대해 기능□고용직 및 일반직 공무원이 경찰□소방직 공무원 보다 높다고 할 수 있다.

<표3-41> 기능□고용직 공무원의 허용직급에 대한 직종별 견해

기능고용직 허용범위 직종	10등급이하	8등급이하	6등급이하	모든등급
일반직	24(4.9)	72(14.7)	150(30.7)	243(49.7)
기능·고용직	16(10.5)	26(17.0)	40(26.1)	71(46.4)
경찰·소방직	64(21.2)	91(30.1)	67(22.2)	80(26.5)
기타	7(12.1)	16(27.6)	23(39.7)	12(20.7)
합계	111(11.1)	205(20.5)	280(27.9)	406(40.5)

□2=108.485  자유도=9  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 □모든 등급□이 36.1%, 노조관계종사자 집단은 □모든 등급□이 57.6%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은 □모든 등급□이 37.2%로 나타났다. 따라서 노조관계종사자 집단이 다른 시민집단에 비해 기능고용직의 허용직급을 폭넓게 인정하는데 찬성하고 있다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=22.099이고 p<.05므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표3-42> 시민분류별 기능·고용직 공무원의 허용직급에 대한 견해

구분	10등급이하	8등급이하	6등급이하	모든등급	합계
일반시민	21(12.7)	48(28.9)	37(22.3)	60(36.1)	166(35.2)
노조관계종사자	13(7.1)	33(17.9)	32(17.4)	106(57.6)	184(39.1)
대학(원)생	11(9.1)	32(26.4)	33(27.3)	45(37.2)	121(25.7)
합계	45(9.6)	113(24.0)	102(21.7)	211(44.8)	471(100.0)

□2=22.099  자유도=6  유의도= .001

경찰□소방공무원의 노조활동에 대해 우리 나라는 전혀 논의조차도 하지 않고 있지만, 전술한 바와 같이 외국의 경우 영국과 프랑스는 단체교섭권까지 보장하고 있다. 독일은 협의권까지 인정하며, 미국은 각 주마다 다르기는 하지만 대부분 경찰□소방공무원의 파업을 제외한 단체행동은 허용하고 있는 추세이다. 우리나라는 일반직과 기능·고용직공무원에게 노동조합이 허용될 때 경찰·소방직공무원의 단결권에 대한 구체적인 보장방안도 강구될 필요가 있다.

<표 3-43>는 경찰□소방직에게 공무원 노조를 인정하는 경우 그 허용직급에 관한 견해이다. 경찰□소방직은 질서유지 및 범죄예방, 응급□구조활동 등 국민의 안전을 직접적으로 책임지는 특수한 직무를 담당하는 공무원이다. 이들에게 노조를 허용하는 경우 많은 문제가 있을 것으로 예상하지만 허용하는 경우 경사(소방장) 이하에게 인정하자는 의견이 30.8%로 가장 많았고, 그 다음이 경위(소방위)가 29.0%로 나타났다. 경위 및 소방위는 간부급으로 이들에게도 인정하자는 의견은 상당히 이례적인 것으로 보인다.

<표 3-43> 경찰□소방직 공무원의 허용직급

구분	빈도	비율(%)
경정(소방령)이하	130	9.5
경감(소방경)이하	144	10.5
경위(소방위)이하	398	29.0
경사(소방장)이하	423	30.8
경장(소방교)이하	137	10.0
순경(소방사)이하	141	10.3
합계	1373	100.0

<표 3-44>은 경찰 및 소방직 공무원에게 노조를 허용한다면 어떤 직급까지 할 것인가에 대해 대상집단별로 살펴보았다. 공무원의 경우 □경사(소방장) 이하□에게 허용하자는 의견이 전체 30.5%로 가장 많았고, 그 다음이 □경위(소방위) 이하□가 29.3%였다. 시민집단의 경우도 □경사(소방장) 이하□가 31.5%로 가장 많았고, 다음으로 □경위(소방위) 이하□가 28.2%로 나타났다. 이러한 결과에 대해 □2=8.758이고, p>.05므로 두집단간에는 통계적으로 유의도 차이는 없는 것으로 판명되었다.

<표 3-44> 대상집단별 경찰·소방직 공무원의 허용 직급

구분	순경 (소방사) 이하	경장 (소방교) 이하	경사 (소방장) 이하	경위 (소방위) 이하	경감 (소방경) 이하	경정 (소방령) 이하	합계
공무원	92 (9.7)	88 (9.3)	289 (30.5)	278 (29.3)	113 (11.9)	88 (9.3)	948 (69.0)
시민	49 (11.5)	49 (11.5)	134 (31.5)	120 (28.2)	31 (7.3)	42(9.9)	425 (31.0)
합계	141 (10.3)	137 (10.0)	423 (30.8)	398 (29.0)	144 (10.5)	130 (9.5)	1373 (100.0)

□2=8.758 자유도=5 유의도= .119

<표 3-45>는 경찰□소방직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 어느 직급까지 인정할 것인지에 대해 공무원들에게 직종별로 의견을 물어 본 것이다. 이에 대해 경찰□소방직 공무원 자신은 경찰(소방장)이하 인정하자는 의견이 23.9%이고, 경위(소방위)이하가 21.2%로 나타났다. 그러나 일반직 공무원과 기능□고용직 공무원은 경위(소방위)이하 에게 인정하자는 의견이 각각 34.4%, 32.4%인 것으로 경찰□소방직 공무원에 비해 그 허용범위가 다소 넓은 것으로 나타났다.

이러한 의견에 대해 공무원 집단간의 통계적인 차이가 있는지를 검증하여 보았다. 검증결과 □2=50.759이고, p<.001므로 통계적으로 유의한 것으로 조사되었다. 따라서 경찰□소방직 공무원의 노조허용계급은 경찰□소방직 공무원이 일반직 및 기능□고용직 공무원에 비하여 그 허용직급이 낮다고 볼 수 있다.

<표3-45> 경찰□소방직의 허용직급에 대한 직종별 견해

경찰소방직 허용직급 직종	순경(소방사)이하	경장(소방교)이하	경사(소방장)이하	경위(소방위)이하	경감(소방경)이하	경정(소방령)이하
일반직	25(5.5)	36(7.9)	151(33.3)	156(34.4)	50(11.0)	36(7.9)
기능·고용직	18(12.7)	13(9.2)	43(30.3)	46(32.4)	11(7.7)	11(7.7)
경찰·소방직	42(14.1)	35(11.8)	71(23.9)	63(21.2)	48(16.2)	38(12.8)
기타	7(13.7)	5(9.8)	20(39.2)	11(21.6)	4(7.8)	4(7.8)
합계	92(9.7)	89(9.4)	285(30.2)	276(29.2)	113(12.0)	89(9.4)

□2=50.759  자유도=15  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 □경사(소방장)이하□가 32.7%, 노조관계종사자 집단은 □경사(소방장)이하□가 33.5%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은 □경사(소방장)이하□가 26.7%로 나타났다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=19.326이고 p<.05므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표3-46> 시민분류별 경찰□소방직 공무원의 허용직급에 대한 견해

구분	순경 (소방사)	경장 (소방교)	경사 (소방장)	경위 (소방위)	경감 (소방경)	경정 (소방령)	합계
일반시민	21(14.3)	16(10.9)	48(32.7)	47(32.0)	5(3.4)	10(6.8)	147(34.6)
노조관계종사자	12(6.9)	22(12.7)	58(33.5)	49(28.3)	17(9.8)	15(8.7)	173(40.7)
대학(원)생	16(15.2)	11(10.5)	28(26.7)	24(22.9)	9(8.6)	17(16.2)	105(24.7)
합계	49(11.5)	49(11.5)	134(31.5)	120(28.2)	31(7.3)	42(9.9)	425(100.0)

□2=19.326  자유도=10  유의도= .036

5. 공무원 노동기본권의 인정 범위(노조활동인정범위)

공무원 노동기본권의 인정범위에 대한 문제는 즉, 노동조합 결성이 허용되어 결성된 공무원 노동조합에 대하여 어느 범위내에서 단체 교섭권과 단체행동권을 허용할 것인가가 하는 문제인 것이다.

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 따라서 노동조합은 단체교섭을 통하여 사용자와 대등한 지위에서 근로조건 등에 관하여 협상을 하게 된다. 단체교섭권은 근로자의 단결에 따른 조직력을 배경으로 하여 근로자 개인으로서는 획득할 수 없는 유리한 내용의 단체협약을 사용자와의 평화적 교섭에 의해 체결하는 것을 목적으로 하는 것이다.

) 단체교섭권은 더욱 세분하여 단체협의권과 협약체결권으로 나눌 수 있다.  독일과 일본에서 일반직 공무원에게 보장되고 있는 것이 단체협의권이다. 협약체결권을 인정하지 않고 협의권만 인정하고 있는 것이다.

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 사용자에 대하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 구체적으로는 쟁의권과 조합활동권을 말한다.

) 전술한 바와 같이 단체행동권은 □쟁의권□과 □조합활동권□의 2종류의 권리내용으로 되어 있다.

여기서 노동3권을 개별적인 권리로 보장해서는 별 의미가 없고 일체적 권리로 보장하여야만 권리로서의 가치가 있다고 보고서 군인·경찰·소방직 공무원 등 특수직을 제외한 모든 공무원에게 노동3권을 전면 보장하는 방안이 있을 수 있겠으나 노동3권은 반드시 일체적으로 보장되어야 하는 것은 아니므로 개별적으로 독립된 권리로 보아야 할 것이다. 따라서 외국의 입법례를 보더라도 모든 공무원의 노동3권을 일체적 권리로 다 보장하는 경우는 거의 없다. 공무원 등 공공부문에 종사하는 근로자의 노동기본권은 민간부문에 종사하는 근로자의 그것과 동일하게 보장될 수 없고 일정한 제한을 두는 것이 일반적인 입법례이다. 그러므로 노동3권을 분리하여 그 직무의 공공성 및 책임도에 따라 허용의 기준을 마련하는 방안을 고려하여야 할 것이다.

) 근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐, 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것은 논리 필연적인 결론이 아니라 입법정책의 문제이기 때문이다.(김유성, 전게서, pp.32∼33)

) 전술한 바와 같이 우리 나라는 1998년 2월 6일 노사정위원회에서 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권을 보장하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하되 단체행동권은 인정하지 않기로 합의가 이루어진 바 있다.

노동기본권 즉, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동3권에 대해서 직종별 그리고 직급별로 어느 범위까지 인정할 것인지에 대해 분석해 보기로 한다.

<표 3-47>은 일반직 공무원의 노동기본권 인정범위에 관한 것이다. 노조를 찬성하는 응답자 중 단결권과 단체교섭을 인정하자는 의견이 49.1%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권까지 인정하자는 입장이 42.6%로 많았다.

전술한 바와 같이 허용기준은 일반직도 6급 이하부터 단결권을 인정해 나가야 할 것으로 보며, 활동의 한계는 일반직 공무원 스스로 단체교섭권까지 허용함을 가장 많이 지지하고 있음을 알 수 있다.

<표 3-47> 일반직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	빈도	비율(%)
단결권만	124	8.3
단결권+단체교섭권	738	49.1
단결권+단체교섭권+단체행동권	641	42.6
합 계	1503	100.0

단체활동 인정범위에 대해 일반직의 직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하고자 한다. <표 3-48>에서 보면, 단결권만을 인정하는 경우 □6급 이하□가 전체 33.9%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권을 인정하는 경우도 역시 □6급 이하□가 41.3%로 가장 많은 편이다. 단결권과 단체교섭권과 단체행동권까지 모두를 인정해야 한다는 입장이 □6급 이하□가 37.3%로 가장 많은 응답을 하고 있었다. 통계적으로 집단간의 차이를 보이고 있는지를 검증한 결과, □2=121.107이고, p<.001이므로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

<표 3-48> 일반직 공무원의 직급별 단체활동 인정범위

구분	9급 이하	8급 이하	7급 이하	6급 이하	5급 이하	4급 이하	합계
단결권만	28 (22.6)	16 (12.9)	30 (24.2)	42 (33.9)	7 (5.6)	1 (0.8)	124 (8.3)
단결권+단체교섭권	49 (6.6)	41 (5.6)	205 (27.8)	305 (41.3)	112 (15.2)	26 (3.5)	738 (49.1)
단결권+단체교섭권+단체행동권	53 (8.3)	35 (5.5)	108 (16.8)	239 (37.3)	127 (19.8)	79 (12.3)	621 (42.6)
합계	130 (8.6)	92 (6.1)	343 (22.8)	586 (39.0)	246 (16.4)	106 (7.1)	1503 (100.0)

□2=121.107  자유도=10  유의도=.000

한편 공무원과 시민의 경우 일반직 공무원의 노동기본권 인정범위에 대한 인식차이가 나는지를 검증해 본 결과는 <표 3-49>와 같다. 공무원 집단은 공무원에게 단결권과 단체교섭권을 부여하자는 의견이 51.9%로 가장 많았지만, 시민집단은 단결권과 단체교섭권 그리고 단체행동권을 모두 인정하자는 의견이 47.4%로 가장 높게 나타났다. 집단간의 차이를 보면 p<.01므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있으며, 이로서 공무원 집단에서보다 시민집단에서 일반직 공무원의 노동기본권 인정범위가 보다 큼을 알 수 있다.

<표 3-49> 대상집단별 일반직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭+단체행동권	합계
공무원	79(7.6)	540(51.9)	422(40.5)	1041(69.3)
시민	45(9.7)	198(42.9)	219(47.4)	462(30.7)
합계	124(8.3)	738(49.1)	641(42.6)	1503(100.0)

□2=10.628  자유도=2  유의도=.005

<표 3-50>는 일반직공무원의 공무원단체 활동 인정범위허용에 대한 직종별 의견이다. 이에 대해 일반직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권 인정하자는 비율이 49.6%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 비율이 43.5%로 나타났다. 이에 대해 기능□고용직은 모두 인정이 52.3%, 경찰□소방직은 단결권과 단체교섭권만을 인정하자는 비율이 60.9%인 것으로 조사되었다. 이러한 것은 일반직 공무원의 허용범위에 대해 일반직공무원과 경찰□소방직공무원은 허용범위를 기능□소방직공무원보다 약간 좁게 인정하자는 의견이 많은 것으로 보인다.

공무원간의 유의적인 차이가 있는지 교차분석을 실시해 본 결과, □2=23.516이고, p<.01므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다. 따라서 일반직 공무원 자신이  단체행동권까지 인정하는 것에 대해 기능□고용직 공무원보다 찬성비율이 높지 않는 것으로 분석되었다.

<표 3-50> 일반직 공무원의 단체활동 인정범위에 대한 직종별 견해

일반직허용범위 직종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	36(6.9)	258(49.6)	226(43.5)
기능·고용직	11(7.1)	63(40.6)	81(52.3)
경찰·소방직	26(8.6)	185(60.9)	93(30.6)
기타	5(8.6)	30(51.7)	23(39.7)
합계	78(7.5)	536(51.7)	423(40.8)

□2=23.516  자유도=6  유의도= .001

시민분류별로 보면, 일반시민은 □단결권+단체교섭권만□이 43.4%, 노조관계종사자 집단은 □단결권+단체교섭권+단체행동권□이 49.5%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은  □단결권+단체교섭권+단체행동권□이 51.3%로 나타났다. 따라서 공무원노조 활동인정범위에 대해 대학(원)생 집단이 다른 집단에 비해 그 범위가 가장 넓은 것으로 나타났다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=7.532이고 p>.05므로 집단간에는 유의적인 차이가 없는 것으로 드러났다.

<표3-51> 시민분류별 일반직공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+단체교섭권만	단결권+단체교섭권+단체행동권	합계
일반시민	23(14.5)	69(43.4)	67(42.1)	166(35.2)
노조관계종사자	12(6.5)	81(44.0)	91(49.5)	184(39.1)
대학(원)생	10(8.4)	48(40.3)	61(51.3)	121(25.7)
합계	45(9.7)	198(42.9)	219(47.4)	471(100.0)

□2=7.532  자유도=4  유의도= .110

<표 3-52>은 기능직과 고용직의 노동기본권 인정범위에 관한 것으로 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 입장이 46.9%로 가장 많았고, 그 다음이 단결권과 단체교섭권, 단체행동권을 모두 인정하자는 것으로 44.0%인 것으로 나타났다. 기능직□고용직 공무원의 노조활동 허용직급에 대하여 전 직종에서 모든 등급에 대해 단체행동권을 허용하는 것이 좋겠다는 의견도 있으나, 공무원들이 단체행동을 할 경우 국민을 볼모로 잡고 그들의 주장을 펼 수 있으므로 결국 피해자는 국민이 될 수 있다. 따라서 현실적으로 기능□고용직 공무원에게 단체교섭권까지 허용해 주어야 한다고 생각한다.

) 전술한 백종섭(1991) 논문, p.158에서는 기능직공무원의 단체활동 허용직급에 대해 모든 등급에 대해 단체활동을 허용해야 한다는 의견이 73.1%로 조사된바 있다.

<표 3-52> 기능□고용직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	빈도	비율(%)
단결권만	131	8.9
단결권+단체교섭권	692	46.9
단결권+단체교섭권+단체행동권	653	44.2
합 계	1476	100.0

단체활동 인정범위에 대해 기능 및 고용직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하면 <표 3-53>과 같다. 단결권에 대해서는 □모든 등급□에서 허용해야 한다고 보는 응답자가 27.5%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권에 대해서도 □모든 등급□에게 인정해야 한다는 입장이 31.1%이다. 그리고 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권 등 노동3권을 모두 인정해야 한다는 입장은 56.4%로 매우 높다.

따라서 기능 및 고용직의 공무원에게 노동기본권을 모두 인정하는 것은 물론이고, 허용직급도 모든 등급에게 인정하는 것이 필요하다고 본다. 통계적으로 집단간의 차이를 보이고 있는지를 검증한 결과, □2=122.137이고, p<.001이므로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

<표 3-53> 기능□고용직 공무원의 등급별 단체활동 인정범위

구 분	10등급 이하	8등급 이하	6등급 이하	모든 등급	합계
단결권만	29 (22.1)	34 (26.0)	32 (24.4)	36 (27.5)	131 (8.9)
단결권+단체교섭권	90 (13.0)	185 (26.7)	202 (29.2)	215 (31.1)	692 (46.9)
단결권+단체교섭권+단체행동권	37 (5.7)	97 (14.9)	151 (23.1)	318 (56.4)	653 (44.2)
합 계	156 (10.6)	316 (21.4)	385 (26.1)	619 (41.9)	1476 (100.0)

□2=122.137  자유도=6  유의도=.000

공무원 집단과 시민 집단의 기능·고용직 공무원의 노동기본권 인정범위의 차이를 검토하여 보면 <표 3-54>과 같다. 공무원 집단은 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 50.4%이고, 시민집단은 노동3권을 모두 인정하자는 의견이 52.7%로 나타났다. 집단의 차이를 보면 p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있으며, 공무원 집단보다 시민집단이 기능·고용직 공무원에 대해 노동기본권 인정범위가 보다 넓음을 엿볼 수 있다.

<표 3-54> 대상집단별 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭+단체행동권	합계
공무원	93(9.3)	507(50.4)	405(40.3)	1005(68.1)
시민	38(8.1)	185(39.3)	248(52.7)	471(31.9)
합계	131(8.9)	692(46.9)	653(44.2)	1476(100.0)

□2=20.108  자유도=2  유의도=.000

<표 3-55>는 기능□고용직 공무원의 공무원단체 활동 인정범위에 대한 의견이다. 우선 기능□고용직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 비율이 36.6%를, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 응답자는 57.5%로 높게 나타났다. 그러나 일반직 공무원은 모두 인정이 43.6%로 다소 낮았고, 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 응답자가 46.8%로 높았다. 한편 경찰□소방직도 모두 인정은 29.1%로 낮은 반면, 단결권과 단체교섭권 인정은 60.9%로 높게 나타나고 있다. 따라서 기능□고용직 공무원의 단체활동 인정범위에 대해 일반직공무원과 경찰□소방직 공무원은 다소 좁게, 그러나 기능□소방직공무원 자신은 보다 폭넓게 인정하자는 의견이 많은 것으로 보인다.

각 공무원 집단간의 유의적인 차이가 있는지를 교차분석을 실시해 본 결과, □2=38.541이고, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 높음을 알 수 있다. 따라서 기능□고용직 공무원 자신이 단체행동권까지 인정하는 것에 대해 일반직 및 경찰□소방직 공무원 보다 찬성비율이 높다고 볼 수 있다.

<표 3-55> 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위에 대한 직종별 견해

기능고용직 허용범위 직종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	47(9.6)	229(46.8)	213(43.6)
기능·고용직	9(5.9)	56(36.6)	88(57.5)
경찰·소방직	30(9.9)	184(60.9)	88(29.1)
기타	7(12.1)	31(53.4)	20(34.5)
합계	93(9.3)	500(49.9)	409(40.8)

□2=38.451  자유도=6  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 □모두인정□이 43.4%, 노조관계종사자 집단은 □모두인정□이 62.0%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은  □모두인정□이 51.2%로 나타났다. 따라서 기능고용직 공무원노조 허용범위에 대해 노조관계종사자 집단이 다른 집단에 비해 허용범위가 가장 넓은 것으로 나타났다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=17.214이고 p<.01므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표3-56> 시민분류별 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+단체교섭권만	단결권+단체교섭권+단체행동권	합계
일반시민	22(13.3)	72(43.4)	72(43.4)	166(35.2)
노조관계종사자	8(4.3)	62(33.7)	114(62.0)	184(39.1)
대학(원)생	8(6.6)	51(42.1)	62(51.2)	121(25.7)
합계	38(8.1)	185(39.3)	248(52.7)	471(100.0)

□2=17.214  자유도=4  유의도= .002

<표 3-57>는 경찰□소방직의 노동기본권 인정범위와 관련된 것으로 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 44.0%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하자는 의견도 39.6%인 것으로 드러났다. 따라서 경찰□소방직 공무원은 그들 업무의 특성을 고려하여 모두 인정하는 것은 현실적으로 다소 무리가 있으나, 전술한 외국의 입법례를 참조하여 단체교섭권까지 허용해 주어야 한다고 본다.

<표 3-57> 경찰□소방직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	빈도	비율(%)
단결권만	225	16.4
단결권+단체교섭권	604	44.0
단결권+단체교섭권+단체행동권	544	39.6
합계	1373	100.0

경찰□소방직 공무원의 경우, 노동기본권 인정범위에 대해 직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하면 <표 3-58>에서 보는 바와 같다. 단결권에 대해서는 경찰공무원의 경우 「경사 이하」, 소방공무원의 경우 「소방장 이하」가 33.8%로 가장 많은 비율을 차지하고 있었다. 단결권과 단체행동권에 대해서도 경찰공무원은 「경사 이하」, 소방공무원은 「소방장 이하」가 37.1%이었다. 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권에 대해서는 경찰공무원의 경우 「경위 이하」, 소방공무원의 경우 「소방위 이하」가 34.6%로 가장 많았다.

집단간의 차이가 나타나는지를 판단하기 위해 검증한 결과 □2=85.881이고, p<.001로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다. 따라서 경찰 및 소방공무원의 경우 경사 및 소방장 이하에게 단결권과 단체교섭권을 먼저 허용하고, 순차적으로 상위 직급까지 확대하는 것이 바람직하다.

<표 3-58> 경찰□소방직 공무원의 직급별 단체활동 인정범위

구 분	순경 (소방사) 이하	경장 (소방교) 이하	경사 (소방장) 이하	경위 (소방위) 이하	경감 (소방경) 이하	경정 (소방령) 이하	합계
단결권만	36 (16.0)	41 (18.2)	76 (33.8)	46 (20.4)	10 (4.4)	16 (7.1)	225 (16.4)
단결권+단체교섭권	55 (9.1)	54 (8.9)	224 (37.1)	164 (27.7)	67 (11.1)	40 (6.6)	604 (44.0)
단결권+단체교섭권+단체행동권	50 (9.2)	42 (7.7)	123 (22.6)	188 (34.6)	67 (12.3)	74 (13.6)	544 (39.6)
합 계	141 (10.3)	137 (10.0)	423 (30.8)	398 (29.0)	144 (10.5)	130 (9.5)	1373 (100.0)

□2=85.881  자유도=10  유의도=.000

경찰·소방직 공무원에게 노동기본권 인정에 관한 공무원과 시민집단의 의견차이를 설명하면 아래 <표 3-59>과 같다. 공무원 집단은 경찰·소방직 공무원에게 노동3권 중 단체행동권을 제외한 나머지를 인정하자는 의견이 있으나, 시민집단은 노동3권 모두를 인정하자는 의견이 44.9%로 다수를 차지하고 있었다. 통계적인 차이검증을 실시한 결과 p<.05므로 시민집단이 공무원 집단보다 노동기본권 인정범위에 대해 보다 적극적임을 알 수 있었다.

<표 3-59> 대상집단별 경찰·소방직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭+단체행동권	합계
공무원	157(16.6)	438(46.2)	353(37.2)	948(69.0)
시민	68(16.0)	166(39.1)	191(44.9)	425(31.0)
합계	225(16.4)	604(44.0)	544(44.0)	1373(100.0)

□2=7.857  자유도=2  유의도=.020

<표 3-60>은 경찰□소방직 공무원의 단체 활동인정범위에 대한 의견이다. 먼저 경찰□소방직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권 인정을 49.2%를, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 것이 37.7%로 나타났다. 이에 대해 일반직 공무원은 모두 인정이 34.6%, 단결권과 단체교섭권만 인정하자는 응답자가 44.9%로 경찰□소방직과 유사한 응답을 하고 있다. 그러나 기능□고용직 공무원은 단결권과 단체교섭권 인정을 37.3%인 반면, 모두 인정하자는 응답자가 50.7%로 높게 나타나고 있다. 이러한 것은 경찰□소방직 공무원의 노조허용범위에 대해 경찰□소방직공무원과 일반직 공무원은 다소 인정폭이 좁은데 비해, 오히려 기능□소방직 공무원이 넓은 것으로 조사되었다.

집단간의 차이가 있는지를 교차분석을 실시해 본 결과, □2=20.825이고, p<.01므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다. 따라서 경찰□소방직 공무원 자신이 단체행동권까지 허용하자는 의견보다 기능□고용직이 높은 것으로 볼 수 있다. 그리고 일반직 공무원도 경찰□소방직 공무원에게 모두 인정하는 것에 대해 별로 높지 않으며, 오히려 경찰□소방직 공무원에게 단결권만 인정하자는 의견도 20.5%나 되는 것으로 조사되었다.

<표 3-60> 경찰□소방직 공무원의 단체활동 인정범위에 대한 직종별 견해

경찰소방직허용범위직종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	93(20.5)	204(44.9)	157(34.6)
기능·고용직	17(12.0)	53(37.3)	72(50.7)
경찰·소방직	39(13.1)	146(49.2)	112(37.7)
기타	10(19.6)	27(52.9)	14(27.5)
합계	159(16.8)	430(45.6)	355(37.6)

□2=20.825  자유도=6  유의도= .002

결국 공무원에게 노조를 인정하는 경우 단결권과 단체교섭권 등 두 개의 권리만 인정하는 응답이 가장 많이 나타나고 있음을 엿볼 수 있었다.시민분류별로 보면, 일반시민은 □모두인정□이 40.8%, 노조관계종사자 집단은 □모두인정□이 46.2%로 가장 많다. 그리고 대학(원)생은  □모두인정□이 48.6%로 나타났다. 따라서 경찰소방직 공무원노조 허용범위에 대해 대학(원)생 집단이 다른 집단에 비해 허용범위가 가장 넓은 것으로 나타났다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=2.132이고 p>.05므로 집단간에는 유의적인 차이가 없는 것으로 드러났다.

<표3-61> 시민분류별 경찰□소방직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+단체교섭권만	단결권+단체교섭권+단체행동권	합계
일반시민	25(17.0)	62(42.2)	60(40.8)	166(35.2)
노조관계종사자	29(16.8)	64(37.0)	80(46.2)	184(39.1)
대학(원)생	14(13.3)	40(38.1)	51(48.6)	121(25.7)
합계	68(16.0)	166(39.1)	191(44.9)	471(100.0)

□2=2.132  자유도=4  유의도= .711

Ⅳ. 결론

1. 분석결과의 종합정리

지금까지 공무원 노동조합에 관한 입법정책의 기본방향을 정립하기 위하여 공무원 및 시민을 대상으로 한 설문조사를 실시하고 통계적 방법을 활용하여 분석하였는바 그 결과를 종합하면 다음과 같다.

첫째, 현재 공무원의 처우에 대한 만족도에 관한 분석이다. IMF 경제위기이후 공무원들은 공공부문의 구조조정과 공직부정부패에 대한 사정 등으로 공직생활에 대해 여러 가지 면에서 만족하고 있지 못한 것으로 판명되었다. 공무원의 만족도를 보면 전체 공무원 46.0% 이상이 불만족한 것으로 나타났다. 국가공무원의 불만족도 정도가 지방공무원 보다 더 높은 것으로 나타났다. 공직에 대한 불만족은 여러 가지로 나타날 수 있는데, 본 연구에서는 □경제적 처우 불충분□이 63.0%로 대다수를 차지하고 있고, 그 다음이 □인사행정의 불합리□ □심리적인 불만족□이 8.9%, □책임 많고 권한이 적음□이 8.7%순으로 드러났다.

그리고 현재 공무원의 처우에 대한 인식조사에서 공무원집단과 노조관계종사자는 일반시민과 대학생 집단보다 부정적이거나 만족하고 있지 않는 것으로 드러났다. 이러한 현상은 공무원의 처우를 개선할 제도적 장치의 부재, 일방적 희생의 강요 등에 대하여 공무원의 권익을 보호해 줄 단결체가 없는 점에 기인한다고 추정된다.

둘째, 공무원 노조의 필요성에 관한 조사분석이다. 공무원 노조의 필요성에 대해 전체적으로 보면 74.1%가 공무원 노조의 필요성을 강조하고 있었다. 이러한 것은 공무원은 국민전체의 봉사자로서 공익 우선 위주로 업무를 해야 하겠지만, 일방적인 희생만을 강요당하지 않고, 그들의 업무를 소신 있게 할 수 있도록 공무원 노조의 조속한 허용이 이루어져야 한다는 소망을 표출한 것이라고 볼 수 있다.

여기서 시민집단은 노조의 필요성에 대해 □필요하다□가 59.8%로 다소 낮은 반면, 공무원 집단은 81.5%, 시민집단 중 노조관계자는 78.7%, 대학(원)생 집단은 63.0%로 매우 높게 나타나고 있다. 일반시민이 공무원 노조 필요성에 대하여 다소 소극적인 것은 공무원이 시민을 볼모로 그들의 집단이익을 표출하면(특히 단체행동의 경우) 피해자는 결국 시민이 될 것이라는 우려에 기인한 것으로 풀이된다.

셋째, 공무원 노동조합의 역기능에 관한 분석이다. 역대 정부는 공무원 노조의 역기능을 확대·과장하여 공무원 노조를 부인하여 왔는 바, 그러한 이유는 공무원은 국민전체의 봉사자이기 때문에 개인 이익을 위한 노동3권을 부여할 수 없다는 점, 공무원 노조는 최고 관리층의 정책결정, 집행과정에 관여하여 부하직원의 통솔과 행정능률에 방해가 된다고 보았기 때문이라는 이유가 지배적이었다.

또한 공무원 노조는 보수인상, 근무시간 단축 등 근로조건 개선 요구시 물가상승, 재정압박 등으로 경제성장에 방해가 된다고 보았고, 노조허용의 결과 국민의 조세부담 증가를 가져온다는 점도 다수가 지적하였다. 공무원 노조가 정치적 중립성을 해쳐 정권유지·안정에 방해가 된다고 보았으며,  집단적 활동을 유발하여 사회혼란과 국가위기를 초래할 것으로 보는 등 여러 가지 이유가 있었던 것으로 지적되었다.

넷째, 공무원 노조의 순기능에 관한 분석이다. 분석결과 공무원 노조인정은 공무원의 업무만족도 증진, 서비스향상, 공무원들의 직업윤리 확립에 기여, 부정부패의 감소, 근무조건 및 복지증진 기여, 사기향상, 인사정책의 합리적인 운영에 기여, 대내행정의 민주화에 기여, 정책과정의 민주화기여, 행정업무의 참여계기 제공, 공무원 노조간의 상호보완관계, 사회적인 분위기 성숙 등의 많은 순기능이 발휘되는 것으로 분석되었다.

다섯째, 공무원 노조의 조직 대상과 노동기본권 인정범위의 인식에 대한 분석이다. 전체적으로 공무원 노조허용을 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었다. 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안된다는 입장은 전체 응답자의 6.6%(공무원집단 2.9%, 시민집단 5.6%)에 불과하였다. 공무원 노조인정에 대하여 일반직과 기능□고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능□고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 입장은 2.6%로 미미했다. 이로써 공무원의 직종에 관계없이 원칙적으로 모든 공무원에게 단결권을 인정하여야 노조인정을 한다는 데 대하여 의견이 거의 일치하였다는 것을 알 수 있다.

그 허용범위에 있어서 ① 일반직의 경우, 응답자의 39.0%가 6급 이하의 공무원에게 노조를 인정해야 한다고 응답하였다.

② 공무원 노조를 기능□고용직에 인정할 경우, 이 업무는 단순업무 및 직접 현장에서 근무하는 공무원으로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 41.9%이었고, 6등급 이하가 26.1%, 8등급 이하가 21.4%로서 결국 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 우세한 것으로 드러났다. 그런데 기능직 공무원의 등급은 1등급에서 10등급까지이지만 철도, 정보통신을 제외하고는 5등급 이상의 고위직은 거의 없는 실정이다. 따라서 기능직·고용직의 경우는 직급(등급)별 논의는 별 의미가 없으며 모든 직급에 대하여 노조허용을 하는 것이 바람직하다.

③ 경찰□소방직 공무원의 경우, 응답자의 30.8%가 경사(소방장) 이하에 노조허용을 찬성하였으며 29.0%가 경위(소방위) 이하를 찬성하였다. 따라서 경사(소방장) 이하부터 노조를 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다.

④ 공무원 노동기본권 인정범위에 있어서 전체적으로 단체교섭권까지 허용하는데 찬성하였으며 그 중 공무원 집단은 노동3권 중 단결권과 단체교섭권만을 인정하자는 의견이 많았으나, 시민집단(일반시민, 대학생, 노조관련 종사자 등)은 노동3권 모두를 인정하자는 의견이 다수를 차지하였다. 이러한 점으로 미루어 보아 시민집단이 공무원 노동기본권 인정범위에 있어서 보다 적극적임을 알 수 있었다.

특히 주목을 끄는 것은 경찰·소방직의 경우 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 44.0%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하자는 의견도 39.6%인 것으로 드러났다.

2. 공무원노동조합법제의 입법방향

이상의 분석결과를 토대로 적실성있는 공무원노동조합법제의 입법방향을 정리해 보면 다음과 같다.

먼저 단결권 인정 대상 공무원의 직종에 대해서 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원까지도 단결권을 인정하도록 한다.

일반직, 기능·고용직 뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원 까지 인정하자는 입장이 전체 응답자의 88.8%로 가장 많았고 일반직과 기능·고용직까지만 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였다. 그러므로 그동안 논의에서 제외되었던 경찰·소방직 공무원의 단결권 불인정에 관하여는 장기적 방향에서 적극적인 검토를 요한다고 하겠다.

선진외국의 입법례를 참조하여 볼 때 군대를 제외하고 원칙적으로 모든 직종의 공무원에게 차별없이 단결권을 인정하도록 함이 바람직하다.

허용직급에 있어서는  일반직은 6급이하, 기능·고용직은 전등급에 걸쳐 그리고 경찰·소방직은 경사(소방장) 이하까지 단결권을 인정하도록 한다.

단결권 인정 대상 공무원의 직급에 대해서는 그 동안의 논의 내지 합의에서 본 바와 같은 일반직 6급이하가 가장 많은 지지를 받고 있으므로 별 문제는 없으나 외국의 입법례와 같이 점진적으로 상향 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다. 경찰·소방직 공무원의 단결권을 인정하게될 경우에는 가장 많은 지지를 받고 있는 경사(소방장)이하까지 허용하고 점진적으로 상향허용하도록 하여야 할 것이다.

공무원노동기본권 인정범위에 있어서는 단결권이 인정되는 공무원에 대하여 단체교섭권까지 보장하도록 하되 단체행동권은 금지한다.

단결권이 인정될 경우 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원 뿐만아니라 경찰·소방직 공무원에 대해서도 단체 교섭권까지는 허용하자는 의견이 가장 많은 지지를 받고 있으며 단체 행동권은 어느 직종 공무원에 대해서도 다수가 찬성하지 않고 있다.

특히 이에 관하여는 1998년 2월 6일 노사정위원회에서도 합의가 이루어 진 바 있음을 감안할 때 더욱 그러하다. 즉, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하기로 하면서 단체행동권은 인정하지 않기로 합의하였던 것이다.

3. 향후전망

그 동안 우리 나라는 국내외의 어려운 여건을 성공적으로 잘 극복하고 목하 선진국으로 진입할 수 있는 문턱에 서 있다. 이에 따라 노사관계체제의 환경적 변수인 정치, 경제, 사회, 문화의 각 방면에서 급속한 변화가 이루어지고 있으며 국민의식적 측면에서도 경제성장과 민주화의 진전으로 인하여 현저한 변화가 초래되고 있다. 종래의 권위적이고 국가우선주의적인 국민의식보다는 개인의 자율과 책임이 강조되는 개인주의적 성향이 점차 강해지고 있고 국민 개개인의 자유와 권리에 대한 의식이 강화되고 있다. 이와 함께 공무원들의 권리의식도  현저히 변화되고 있다 이러한 변화는 전술한 설문조사의 분석 결과가 이를 말하여 주고 있다.

이상과 같은 정치, 경제, 사회, 문화 및 국민과 공무원의 의식의 변화는 우리 나라에서도 공무원 단결권에 대한 조속한 인정을 촉구하게 될 것이다. 이미 허용된 교원들의 노동조합결성도 이러한 맥락에서 이해하여야 할 것이다. 미국이 60년대 이후 공무원 노조가 급속히 증가하였다는 역사적 사실0을 두고 볼 때, 우리 나라도 목하 21세기를 맞이하여 그러한 현상을 겪게 될 것으로 전망된다. 이러한 시점에서 가장  필요한 것은  예상되는 미래에 대비하여 우리 나라 실정에 적합한 구체적인  입법방향을 단계적으로 추진하는 일이라 할 것인바 본 논문도 이러한 작업에 일조하기 위한 것이라고 하겠다.

) 박영범, 「미국공공부문의 노사관계와 임금결정방법에 관한 연구」, 한국노동연구원, 1996, p.4.

그러나 공무원 단결권이 법인되어 공무원노조가 본격적으로 활동하게 될 경우에 전술한  공무원 노동조합의 순기능이 발휘되고 공무원 노조가 성공적으로 운영되기 위해서는 우선 그 사회가 공무원 노조활동의 필요성과 순기능을 인정하는 사회적 여건이 조성되어야 한다. 그러기 위해서는 무엇보다도 결사의 자유가 보장되고 헌법상 노동기본권이 존중되는 자유사회(free society)의 기반이 형성되어 있어야 한다. 다음으로 실제적인 운영 면에서 정부(관리층)와 공무원노조 사이에 상호신뢰와 협조적인 관계가 성립될 수 있어야 한다. 관리층에서는 공무원노조가 관리활동을 돕고 보완할 수 있다는 것을 이해하고, 그것을 정부의 목적달성을 위해 창의적으로 활용할 수 있어야 한다. 관리층에서 공무원노조에 무관심하거나  부정적인 태도를 취하면 공무원노조의 성공적인 활동을 기대할 수 없다. 또한 공무원들도 공무원노조의 필요성을 인식하고 능동적으로 참여하여 자율적으로 활동함으로써 공무원노조에 자생력을 부여할 수 있어야 한다. 만약 피동적으로 공무원노조가 구성되면 본래적 역할을 충실히 수행할 수 없을 것이다.

궁극적으로는 공무원의 사용자인 정부와 국민이 공무원노동기본권에 대한 올바른 인식과 함께 공무원 노조의 역할을 인정하지 않는다면 공무원노동조합법제의 입법은 성공할 수 없을 것이다.

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