公務員勞動組合의 組織活動範圍에 관한 立法論的 硏究

- 認識調査를 中心으로 -

金 在 琪

) 저자 김재기는 서울대학교에서 법학박사학위를 취득하고 현재 대구대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요관심분야는 인사행정 및 노동정책□노동법 등이며 특히 공무원노동조합에 주된 관심을 가지고 연구하고 있다. 저서로 「행정학(제2판)」(2001), 「인사행정론(제2판)」(2002) 등이 있으며, 최근 발표된 주요 논문으로는 □공무원직장협의회의 기능확대에 관한 연구□(2002), □공무원노동조합의 인식에 관한 분석적 연구□(2001), □공무원노동조합법제의 입법방향 (장기적 방향을 중심으로)□(2001)등이 있다. 대구대학교 행정대학 학장 및  대구경북행정학회 부회장을 역임하였으며 현재 대구대학교 인재양성관장, 한국인사행정학회 상임이사, 대구광역시수성구청 민원배심회의 판정관으로 활동하고 있다.

(요약)

본 연구는 최근 우리나라 노동계와 공무원사회의 최대 현안으로 떠오르고 있는 공무원노동기본권 보장문제에 대비하여 우리나라 노사관계의 현실과 국민 및 노사관계당사자의의식수준이 반영된 현실적합성 있는 공무원노동조합의 조직활동범위를 분석함으로써 정부의 공무원노동기본권에 관한 정책방향 제시를 목적으로 하였다.

본 연구는 공무원과 국민의 의식수준을 반영한 적실성 있는 공무원노동조합 조직활동의 범위를 분석하기 위하여 이에 관한 공무원과 국민의 의식수준에 대하여 설문조사하고 통계 분석하였다. 본 논문의 분석대상 공무원에는 일반직 공무원 이외에 경찰직공무원,소방직공무원,기능직공무원, 고용직공무원을 포함시켰다.

실증적 분석의 결과 우리나라 노사관계의 현실과 의식수준이 반영된 적실성 있는 공무원노동조합 조직활동의 범위가 다음과 같이 제시되었다.

공무원 단결체의 명칭은 공무원노동조합으로 하며 국가직은 전국 단위의 노동조합을, 지방직은 광역자치단체별 노동조합을 설립하도록 한다. 복수노조를 인정하지 않도록 하고 연합단체에의 가입을 제한하도록 한다. 노조 전임자 제도를 인정하되 전임자의 임금은 노동조합이 부담하도록 한다. 유니온 샵을 인정하지 않고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하도록 한다. 부당노동행위에 관한 법규는 공무원 노동관계에도 적용하되 부당노동행위 구제는 미국의 연방노사관계청(FLRA)과 같은 특별기구에서 다루도록 한다. 정부측 교섭대표로는 대통령직속의 특별기구를 설치하여 담당하도록 한다. 특별기구는 가칭 공무원노동관계 특별위원회로 하고 공무원노동관계 업무를 전담토록 하여 미국의 연방노사관계청(FLRA)과 유사한 기능을 부여하도록 한다. 정책결정 및 순수한 관리권한 사항은 교섭사항에서 제외하고 단체협약체결권을 인정하되 단체협약이 법령·조례와 저촉하지 않는 범위에서 효력을 발생하도록 한다. 단체교섭이 결렬되더라도 쟁의 행위는 금지하도록 한다.

<주제어: 공무원노동조합, 공무원, 노동기본권, 단결권>

Ⅰ. 序論

근로자는 단결권을 통하여 근로조건을 유지□개선하고 사회적□경제적 지위의 향상을 도모할 수 있게 된다. 이러한 단결권의 법적 승인은 근로자들이 단결체를 통하여 대(對) 사용자와의 교섭력 균형을 이룩하게 함으로써 사회적□경제적 약자인 근로자를 보호하려는 데에 그 근본취지가 있는 것인바 근로자의 단결권은 오늘날 대부분의 국가에서 헌법상 기본권으로서 인정받고 있다(권영성, 1999; 김철수, 1999; 신인령, 1987; 菅野和夫, 1995; 外尾健一, 1997).

그런데 공무원인 근로자의 경우에도 근로자성(勤勞者性)이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 우리 나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있으며. 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동기본권이 전면 부인되고, 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원에게만 예외적으로 노동기본권이 허용되는 범위를 지니고 있다.

) 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 라고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동조합결성권을 인정하고 있을 따름이다.

) 1987년 6·29선언 이후  사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부를 거치면서 우리나라 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔다. 특히 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립, 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해 주는 획기적인 변화가 있었다

오늘날 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있으며 선진 각국은 공무원노동조합의 필요성을 인정하고 공무원에게도 단결권을 보장함으로써 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다. 또한 우리 나라의 ILO가입 이후 ILO, OECD 등에서 우리 나라의 노사관계제도에 대한 여러 문제점에 관하여 지속적으로 문제 제기 및 권고를 해 오고 있는바 공무원의 노동운동에 대한 기존의 법체계를 고수할 수 없는 시점에 이르렀다. 근래에 공무원 연금법 개정사태와 하위직□기능직□고용직 중심의 구조조정추진, 개방형직위 신설, 성과급제 도입 등으로 촉발된 공무원 사회의 변화에 대응하기 위하여 공무원직장협의회(이하 □직장협의회□라 한다)를 중심으로 공무원 노동조합 조기허용 요구가 강하게 일고 있 공무원노동조합 조기 허용여부는 우리 나라 노동문제의 최대 현안 중 하나로 떠오르고 있다

) 우리 나라는 1991년 12월 9일 ILO에 정식 가입하여 152번째 ILO회원국이 되었는바 ILO에 가입한다함은 ILO헌장상의 제의무를 공식적으로 수락한다는 국가의 국제적 의사표시라고 할 수 있다. 최준섭□이수영, 1992: 121-131 참조.

) 우리 나라의 공무원 노동기본권 보장 수준은 ILO의 국제 노동기준에 현저히 미달되고 있다. ILO결사의자유위원회는 1998년 2월 8일 노사정대타협’이후에도 우리 정부에 공무원 노조 설립 및 가입권의 조기 인정에 필요한 조치를 취할 것을 계속적으로 권고하고 있다.(ILO, 311th Report of the committee on Freedom of Association, Case No,1865, para.339)

이와 관련하여 최근 정부는 공무원노동기본권 보장 문제에 관하여 노사정위원회의 논의에 따라 결정한다는 방침을 정하고 노사정위원회에 적극 참여하고 있는바 노사정위원회는 공무원노동기본권 분과위원회를 구성하여 공무원노조도입을 본격의제로 하여 활발한 논의를 진행하여 왔다.

) 노사정위원회는 공무원노동기본권분과 위원회를 구성하여 2001. 7월부터 2001. 12월까지 총 22회의 회의를 개최하여 입법내용에 대한 노사정 입장표명 및 토론을 진행하고 의견을 조율하였으며 상당한 의견접근이 있었다.(노사정위원회, 보도자료, 2002. 3.4)

이러한 관점에서  본 연구는 장래의 공무원노동기본권 보장에 대비하여 공무원노동조합의 조직활동 범위에 관한 우리나라 공무원과 국민의 의식수준을 실증적으로 분석하여 우리나라 노사관계의 현실과 국민 및 노사관계당사자의 의식수준이 반영된 적실성 있는 공무원노동조합 조직활동의 범위를 제시함으로써 정부의 공무원노동기본권에 관한 정책수립에 기여함을 목적으로 하였다.

본 논문에 있어서는 공무원노동조합의 조직활동 범위에 한정하여 공무원과 국민의 의식수준을 연구하였는바 공무원 집단과 시민집단에 대하여 설문조사를 실시하고 통계분석기법을 활용하여 분석하였다. 본 논문의 분석대상 공무원에는 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직 공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직 공무원과 고용직 공무원을 포함시켰다. 또한 국민은 대구·경북지역에 거주하는 주민을 분석 대상으로 하였다.

Ⅱ. 公務員 勞動基本權의 理論的 考察

1. 公務員 勞動基本權에 관한 法規定

공무원의 경우 단결권등 노동기본권의 보호를 받을 수 있는가 즉 공무원도 근로자라고 할 수 있는가하는 문제(公務員의 勤勞者性)에 관하여 오늘날 긍정하는 것이 통설이며 우리 대법원의 판례도 동일하다.(이철수·강성태, 1998; 김재기, 2000)

그럼에도 불구하고 우리나라에 있어서는 소위 □사실상 노무에 종사하는□극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대해서 노동기본권이 실정법상 인정되지 않고 있다.

공무원의 노동기본권에 관하여는 전술한 헌법규정 외에 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다.

) 예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항).

교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29일 제정된 교원의노동조합설립및운영등에관한법률(법률 제5727호:1997.7.1.시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것이다. 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

2. 最近의 論議

□국민의 정부□ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년 2월 6일 노□사□정 3자의 대타협(이른바 2·6 사회협약)이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 ①정부는 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하며 ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노□사□정 3자의 합의가 이루어 졌다.

) 노사정위원회,「경제 위기 극복을 위한 사회협약」, 1998.2.7

노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립·운영에관한법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급이하 공무원을 대상으로 직장협의회를 설립·운영하도록 하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.

1999년 1월부터 설치가 허용된 직장협의회는 가입자격을 일반직 6급이하, 일반직에 상당하는 별정직공무원, 기능·고용직 공무원으로 제한하고 근무환경개선, 업무능률향상 및 고충처리를 협의할 목적으로 설립토록 되어 있다. 그런데 현행 직장협의회는 협의사항의 한정 등 기능적한계와 가입범위의 제한, 근무시간 중 활동금지, 전임자제도 불인정, 사무실 미지원, 연합체 구성금지 등의 불합리한 법적 제약으로 활동에 많은 어려움을 겪고 출범하였으나 출범초에 비하여 조직율과 가입율이 점차 증가 추세에 있고 연합체구성금지라는 정부의 방침에도 불구하고 두 개의 연합조직이 결성되어 활동하고 있다.

) 이러한 법적 제약으로 인하여 기존의 직장협의회 활동은 한계에 봉착하게 되고 직장협의회를 중심으로 공직사회의 새로운 환경변화에 대응하기 위한 공무원 노조의 필요성을 절감하게 되면서 공무원 노조 조기허용 요구가 강하게 일고 있는 것으로 보인다. 직장협의회의 실태와 문제점에 관해서는 김재기(2002) 참조.

) 2000.7월말 현재 전체대상기관 2400여 기관중 153개 기관이 조직되어 조직율 6.4%이었으나 20001. 6월말 현재 230개 기관이 조직되어 조직율이 9.4%로 다소 증가하였다(행정자치부 복무조사관실 자료).

) 현재 연합조직으로는 전국공무원직장협의회총연합(이하 □전공련□이라 한다.)과 전국공무원직장협의회발전연구회(이하 □전공연□이라 한다)가 조직되어 활동하고 있다.

최근 정부는 종래의 공무원노조 시기상조 입장을 변경, 공무원노동기본권 보장문제에 관하여 노사정위원회의 논의에 따라 결정한다는 방침을 정하고 노사정위원회에 적극 참여하고 있는바 그 결과 노사정위원회는 전술한 바와 같이 공무원노동기본권 분과위원회를 구성하여 공무원노조도입을 본격의제로 하여 활발한 논의를 진행하여 왔다. 노사정위원회는 2001년 7월 19일 첫 회의를 개최한 이래 2001. 12월까지 총 22차례의 회의를 개최한 바 있으나 공무원노동조합 조직활동의 범위에 관하여는 노사정 각각의 입장이 상이하여 완전한 합의에는 이르지 못하였으나 상당한 의견접근이 있었다. 급기야 정부는 2002년 2월 27일 행정자치부, 노동부, 중앙인사위원회등 관계부처 공동으로 마련한 정부단일안을 노사정위원회에 제출하면서 연내 입법 의지를 천명하였다. 이로써 공무원노동기본권 보장 문제에 관하여 새로운 전기가 마련되었다고 할 수 있겠다.

) 정부단일안에 따르면 공무원 단체의 명칭은 국민정서를 고려해‘노조’명칭을 배제하고 ‘공무원 단체’또는 □공무원 조합□ 명칭을 사용하도록 하고 공무원단체의조직형태를 국가공무원은 전국 단위, 지방공무원은 광역시·도 단위로 하고 단결권과 단체교섭권은 인정하되 단체 협약체결권과 단체행동권은 인정하지 않기로 했으며 공무원단체 가입 직급은 관리직을 제외한 6급 이하로 한정된다. 교섭대상은 보수 기타 근무조건에 관한 사항으로 한정, 교섭창구 단일화를 전제로 복수노조를 허용, 노조전임자는 인정하지 않으나 활동에 지장을 주지 않는 범위내에서 근무를 탄력적으로 조정할 수 있도록 했다. 정부는 이러한 내용을 토대로 향후 노사정위원회의 논의 등을 통해 노사정간 협상을 진행하면서, 공청회, 여론조사 등 공론화 과정을 거쳐 합의를 도출하고, 그 결과가 정부에 이송되면 연내입법화를 추진하되, 시행시기는 법제정 후 3년 정도의 유예기간을 두는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.(노사정위원회, 공무원 노동기본권 관련공청회 자료. 2002. 3).그러나 이러한 정부단일안에 대해서 노동계는 명칭, 조직대상, 노동3권 인정범위, 교섭사항, 시행시기 등에 대하여 반대한다는 입장을 표명하였다.

3. 公務員 勞動組合의 組織活動 範圍에 관한 論點의 所在

공무원 노동조합의 조직 활동 범위에 관하여는 공무원 노조의 조직과 구성에 있어서 명칭, 조합결성의 형태, 복수노조, 조직강제, 전임자문제 등이 있고 공무원 노조의 단체 교섭에 있어서 교섭구조, 교섭사항, 협약체결권, 특별기구 등의 문제가 있으며 공무원 노조의 단체행동에 있어서 행동권의 허용 범위, 강제중재제도 등의 문제가 있다.

1) 公務員 勞動組合의 組織과 構成

(1) 명칭문제

공무원의 단결체인 공무원 노동조합을 구체적으로 어떠한 명칭으로 부를 것인가 하는 문제이다. 민간부문과 달리 공무원의 경우 노동조합이라는 명칭보다는 공무원단체라는 명칭이 많이 사용되어 왔다. 민간부문에서 사용되는 용어가 공공부문에 그대로 적용될 수 없고 공무원에 있어서는 특별하다는 것을 시사하고 있다.

) 우리 나라는 그 동안의 공무원·교원 단결권에 관한 논의과정을 지켜보건대, 헌법 제33조에 기초한 노동기본권을 보장하려는 입장에서는 □노동조합□이라는 명칭을 사용하고자 하고, 그렇지 않은 입장에서는 □노동조합□이라는 명칭 대신에 다른 명칭을 사용하자고 주장하는 경향이 있었다.

(2) 조합결성의 형태

공무원노조의 조합결성형태에 관하여 일반노동조합의 조합결성형태와 달리 특별한 규율이 필요한 것인가 하는 문제이다.

주요국가의 공무원 노조조합결성형태에 대하여는 법률상 특별한 제한은 없고 자유로이 조직할 수 있어서 직종별로 다양한 조직구조를 갖고 있는 것이 특징이다. 공공부문에서의 조직유형은 민간부문보다 훨씬 더 직종별로 되어 있는바 이는 공공근로자의 전문가적 지위인식, 차별화에 대한 관심, 공공부문 노조의 다양성 및 직종별 노조의 전문성 정도를 반영하는 것이라 하겠다.

) 독일에서는 민간부문 및 공공부문 노동조합 결성의 형태에 관한 법적인 제약은 없으며, 영국도 공무원들의 조합결성형태는 제한 받지 않는다. 그리하여 자신들만의 노동조합을 결성하는 경우는 물론, 또한 민간부문 근로자들과 동일한 노동조합에 가입하는 경우도 있다. 프랑스는 민간기업의 노동조합과 원칙적으로 동일한 규율을 받아 공공부문 근로자들은 여러 형태의 복수의 노동조합 중에 자유롭게 선택하여 가입하며, 이러한 노동조합은 상급 조직에서도 복수의 노동조합으로 조직되어 있다. 미국의 경우 공무원 노동조합의 조합결성형태는 매우 복잡하게 구성되어 있으며, 일본에서는 국가공무원과 지방공무원은 별개의 직원단체를 조직하도록 하고 있다. 관리직에 종사하는 공무원은 관리직 이외의 직에 종사하는 일반공무원과는 별개의 직원단체를 조직하도록 되어 있다.

(3) 복수노동조합

공무원 노조의 경우에도 복수 노조를 인정할 것인가 하는 문제이다.

복수노조란 한 기업 내에서 두 개 이상의 노조를 인정하는 제도이다. 복수노조를 인정하는 것은 당사자의 단결선택의 자유를 보호함과 아울러 노조의 어용화를 방지하기 위한  것이다. 그러나 한편으로 복수노조 난립으로 교섭권의 혼란이 초래될 가능성이 있고, 그로 인하여 인적□물적 자원의 낭비와 행정능력의 약화를 가져올 수도 있다는 지적도 있다.

) ILO는 복수노조 금지에 관하여 국제규범 및 관행에 일치하지 않는다는 입장을 견지하고 있다. ILO는 이러한 판단의 근거를 결사의 자유에 관한 ILO 협약 제87호와 단결 및 단체교섭권에 관한 협약 제98호에 두고 있다. 이러한 견해는 일반근로자는 물론 공무원이 결성하는 노동조합의 경우에도 똑같이 적용된다. 또한 유럽의 경우도  모두 복수노조를 허용하고 있으며 모든 단체교섭제도의 특징은 복수노동조합주의에 있다고 할 수 있다.

(4) 조직강제 및 부당노동행위

공무원노조의 경우에도 사기업과 마찬가지로 단결강제(shop제)를 도입할 것인가 하는 문제가 있다.

) 공무원노조의 경우 조직강제를 규정하고 있는 국가는 없다. 일본의 경우는 open shop제만이 법정되어 있다(국공법 제108조의 2 제3항, 지공법 제52조 제3항).

노동조합의 단결력강화를 위한 조직강제제도 즉, 샵(shop)의 형태로는 조합원만을 채용□계속 고용할 것을 요구하는 closed shop과 채용시 조합원일 필요는 없지만 채용후 일정기간내 조합에 가입할 것을 강제하는 union shop을 들 수 있다.

) 그 외 외국에서 보이는 광의의 단결강제의 형태로는 노조가입 여부는 근로자의 임의이지만 일단 가입하면 조합원자격이 계속고용의 조건이 되는 maintenance of membership, 조합원자격을 요구하지는 않지만 조합비상당액을 당해 노조에 납부할 것이 계속고용의 조건이 되는 agency shop, 근로조건 기타 대우에 관하여 조합만을 우대할 것을 요구하는 preferential shop이 있다.(管野和夫, 1995: 435; 片岡昇, 1993: 95 참조)

한편 공무원노조의 경우도 노동기본권의 침해행위로부터 공무원을 보호하기 위하여 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 할 것인가 하는 문제가 있다.

) ILO 제98호 협약(단결권및단체교섭권원칙의적용에관한협약)에 따르면 근로자는 고용과 관련된 반조합적 차별행위에 대하여 적정한 보호를 받아야 하며, 이러한 보호는 노조에 가입하지 아니하거나 또는 노조로부터 탈퇴할 것을 고용조건으로 하는 행위·노조활동을 이유로 불이익한 취급을 하는 행위에 대하여 보다 특별히 적용되어야 한다고 한다(제1조). 미국의 경우에 사용자인 정부기관이 노동조합의 조직, 단체교섭 등 제42편에 의한 공공부문 근로자의 권리의 행사에 있어서 공공부문 근로자를 간섭, 방해 또는 강제하는 행위를 하거나, 또는 고용·고용보장, 승진 또는 기타의 근로조건에 관하여 차별함으로써 노동단체의 구성원으로 되는 것을 장려하거나 방해하는 행위를 하면, 그러한 행위는 민간부문과 마찬가지로 부당노동행위에 해당하게 된다. 일본의 경우 공무원이 직원단체의 구성원이거나, 직원단체를 결성하려 하거나, 직원단체에 가입하려고 하거나, 또는 직원단체의 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 공무원에게 불이익 취급하는 것은 금지된다.(국공법 제108조의 7, 지공법 제56조).

(5) 노조전임자

민간부문 노조처럼 노동조합의 업무에만 종사하는 노조 전임자제도를 공무원노조의 경우에도 인정할 것인가 하는 문제가 있다.

) □노동조합및노동관계조정법□ 제24조 제1항은 □근로자는 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우에는 근로계약 소정의 근로를 제공하지 아니하고 노동조합의 업무에만 종사할 수 있다□고 규정하고, 동조 제2항은 □제1항의 규정에 의하여 노동조합의 업무에만 종사하는 자(이하 "전임자"라 한다)는 그 전임기간 동안 사용자로부터 어떠한 급여도 지급 받아서는 아니 된다□라고 규정하면서 동법 제81조 제4호는 □노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 것□을 사용자의 부당노동행위로 규정하고 있다.

전임자제도는 사용자가 조합임직원에 대하여 임직원을 그만 둔 후에 공무원의 지위를 보장함으로써 그 조합활동을 보장하는데 기본 목적이 있다.

) 1999년 7월부터 허용된 교원노조에 대해서는 노조전임자제도를 인정하되 전임자의 임금은 조합측에서 부담토록 하고 있다. 즉 교원 노조법 제5조는 ① 교원은 임용권자의 허가가 있는 경우에는 노동조합의 업무에만 종사할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 허가를 받아 노동조합의 업무에만 종사하는 자(이하 □전임자□라 한다)는 당해 기간 중 교육공무원법 제44조 및 사립학교법 제59조의 규정에 의한 휴직명령을 받은 것으로 본다. ③ 전임자는 그 전임기간 중 봉급을 받지 못한다. ④ 전임자는 그 전임기간 중 전임자임을 이유로 승급 기타 신분상의 불이익을 받지 아니한다고 규정하고 있다.

2) 公務員勞動組合의 團體交涉

(1) 교섭구조

일반적으로 민간부문에 있어서 구체적인 단체교섭의 구조를 어떻게 형성할 것인가는 노동관계 당사자가 자율적으로 결정하는 것이 원칙이다. 공무원 노조의 경우 공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 누가 나설 것인가 하는 문제와 공무원 노조가 복수노조일 경우 교섭창구의 단일화 문제가 있다.

) 미국의 경우는 연방공공부문 근로자의 단체교섭권은 적정한 교섭단위 내에서 연방공공부문 근로자를 대표하는 배타적 교섭대표로 인정을 받은 경우에, 그 배타적 교섭대표와 정부기관간의 단체교섭에 의해 실현된다. 프랑스의 경우 중앙정부의 공무원에 대한 사용자대표의 역할은 수상이 담당한다. 1945년 10월 9일 법령에 따라 수상 직속의 「공무원위원회」(la commission de la fonction publique)가 설치되었다. 이 위원회는 중앙정부 공무원을 위한 전반적인 정책을 마련하고, 공공부분 노조에 적용되는 법적 원칙을 조정하는 권한을 갖는다. 일본에서는 교섭당사자로는 공무원측은 등록된 직원단체이고, 사용자측은 교섭사항을 적법하게 관리하거나 결정할 수 있는 당국이다. 당국은 교섭에 응하여야 할 의무가 있으나, 단체협약을 체결할 권한은 없다.

(2) 교섭사항

공무원노조에 있어서 교섭사항 즉 단체교섭의 대상에 관하여는 민간부문의 소위 □인사□경영권□에 관한 사항이 의무적 교섭대상에서 제외할 것인가가 문제인 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항이 교섭대상에서 제외될 것인가 하는 문제가 있다.

) 영국에서는 사용자의 일방적인 의사결정 영역이 축소됨과 동시에 단체교섭의 인정범위가 상당부분 확대되었는데, 작업조직, 기본적인 근로자 권리, 경력배치 기준, 공공부문의 내부조직 등을 포함하는 모든 경제적 조건 및 노동조건에 대한 교섭을 인정하였다. 미국의 연방공무원은 1978년에 제정된 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act : CSRA)에 의해 국회의 전권사항인 제정지출을 요구하지 않는 문제에 국한하여 단체교섭을 할 수 있다.  일본의 경우 교섭대상은 급여, 근무조건과 휴가·배치·승진·면직·휴직 등의 인사기준, 안전위생 및 재해보상 등에 관한 사항이며 관리운영사항은 제외된다..

일반적으로 단체교섭의 대상으로는 보수의 결정, 근무시간, 교육훈련, 전직·전보의 기준, 승진의 기준, 고충처리, 징계 등 불이익 처분, 후생복지 등이 해당된다고 볼 수 있는데 여기서 쟁점이 되는 것은 □정책결정사항이나 순수한 관리권한 사항□이 포함되느냐의 여부인 것이다.

(3) 협약체결권

공무원 노조의 단체교섭권을 인정할 경우 단체협약 체결권은 인정하지 않고 단지 협의권만을 인정할 것인가 하는 문제가 있다.

그런데 국가 및 지방자치단체에 근무하는 공무원의 경우 근무조건의 결정방식이 민간부문의 그것과 동일하지 않다. 즉 근무조건법정주의 혹은 재정민주주의 원칙에 따라서 급여 등 근무조건의 상당부문이 법정되어 있거나 의회의 예산 승인권과 관련되어 있기 때문이다.

) 미국에서는 연방공무원제도개혁법에 의하여 단체교섭권이 보장되어 있으며 여기에는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 단체협약으로 체결할 수 있는 권한까지 포함되어 있다. 영국의 경우 군과 경찰 등 을 제외한 대부분의 공공부문은 단체교섭 및 단체협약 체결권이 인정되어 왔다.「휘틀리협의회□의 권고에 따라 역대 정부는 공공부문에서의 노조 조직을 적극 지원하여 왔으며, 따라서 단체교섭 또한 활발하게 이루어져 왔다. 프랑스는 헌법상 단체교섭권을 보장하고 있으며, 공무원인 근로자에게도 원칙적으로 적용되나 단체교섭의 결과 체결된 단체협약은 법적 구속력을 갖지 못한다. 독일의 경우 공무원(Beamte) 노동조합에 대해서는 단체협약체결권을 부정하는 견해가 통설이며 판례도 이를 지지하고 있다. 일본의 경우 국가공무원법에서 각각 □당국은 교섭에 응하여야 할 의무가 있으나 직원단체와 당국의 교섭은 단체협약을 체결할 권리를 포함하지 않는다□라고 규정하고 있다. 공무원의 직원단체에 인정되는 □교섭□은 당사자간의 구속력을 갖는 단체협약의 체결을 전제로 하지도 않으며, 교섭의 결과에 대하여 구속력이 인정되지 않는다.(김재기, 2000)

(4) 특별기구

공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 특별기구를 설치할 것인지 설치한다면 어떠한 기능과 역할을 담당토록 할 것인지가 문제이다.

선진국가 중에는 특별기구를 두고 있는 국가가 많은데 이 특별기구는 각 국가의 역사적·정치적 상황과 문화적 배경에 따라 약간씩 상이한 성격을 띠고 있다.

) 미국은 연방공무원들의 노사관계를 다루기 위한 특별기구로서 전술한 연방노사관계청(FLRA: Fedral Labor Relation Authority)을 갖추고 있으며, 영국은 각 성과 하부단위별로 전술한 Whitley협의회라고 하는 노사협의기관을 구성하여 이 기관을 통해서 모든 사항을 처리하고 있다. 프랑스는 영국의 Whitley협의회를 모방하여 3개의 공무원관계 동수조직으로서 상급 공무원제도협의회, 행정관리협의회, 인사관리협의회가 있으며, 일본의 경우 단체교섭권의 제한과 쟁의권 박탈에 대한 대상조치로서 공무원의 근무조건을 개선하기 위해 인사원(NPA)이 설치·운영되고 있다.(김재기, 2000)

3) 公務員勞動組合의 團體行動

(1) 단체행동권의 허용범위

공무원노조의 경우도 단체행동권이 인정된다면 구체적 범위에 있어서 사기업노조와 동일하게 단체행동권(파업권)을 허용할 것인가 혹은 방법을 제한하여 부분적으로라도 허용할 것인지는 문제이다.

) 각국의 입법례를 보건대 대부분의 국가가 공무원 노조의 단체행동권을 금지하거나 제한하고 있다. 다만 프랑스의 경우에 파업권을 인정하되 필수서비스에서만 제한할 수 있도록 되어 있고 미국의 일부 주에서는 제한된 범위 내에서 공무원의 파업권을 인정하고 있다. ILO도 공공서비스나 필수서비스에서는 파업권이 제한될 수 있음을 인정하고 있다.

(2) 강제중재제도

공무원의 쟁의행위 금지를 전제로 할 경우 공무원 노조와 정부와의 단체교섭 결렬에 대비하여 노동쟁의를 신속·공정하게 해결하기 위하여 일반 조정제도와 별도로 직권에 의한 강제중재제도와 같은 제도적 장치가 필요한 것인가 하는 문제가 있다.

강제중재제도는 쟁의행위를 금지할 수밖에 없는 부문에 있어 강제중재를 통하여  당사자간의 단체교섭을 촉진한다는 측면에서 파업을 대체하는 제도로서 활용되고 있다.

) ILO는 원칙적으로 강제중재를 허용하지 않는 입장인바  ILO 제151호 협약(공공부문의단결권보호및근로조건의결정을위한절차에관한협약)은 분쟁해결의 절차에 관하여 (공공부문의 노동관계에서) 근로조건의 결정과 관련하여 발생하는 분쟁은 당사자간의 교섭을 통하거나 또는 관련 당사자의 신뢰를 보장할 수 있는 공정한 방법으로 수립된 독립기구나 중립기구의 알선·조정·중재 등을 통하여 해결되어야 한다□고 규정하고 있다(제8조).

Ⅲ. 公務員 勞動組合의 組織活動 範圍에 관한 認識

노동기본권 중 가장 근원적인 것은 근로조건의 유지·개선을 추구하는 주체인 근로자단결체(노동조합)를 결성할 수 있는 권리 즉 단결권이다. 이러한 단결권을 실현하기 위한 노조의 조직활동에 관한 문제로 조합결성형태,복수노조,조직강제,부당노동행위,노조전임자등의 문제가 있다. 그러나 노동기본권의 보장은 궁극적으로 근로자와 사용자 또는 사용자단체와의 단체교섭을 유리하게 전개하기 위해 인정된 것이므로 단체교섭은 근로자단결체의 목적활동이라 할 수 있는바 노동조합 조직활동의 핵심은 단체협약을 도출하기 위한 단체교섭이라고 할 수 있다.  단체교섭이 성공하게 되면 노사간에 근로조건에 관한 합의문서 즉 단체협약을 작성하게 되고 교섭이 결렬되면 노동쟁의가 발생하게 된다. 여기서 단체교섭권과 단체행동권을 실현하기 위한 노조의 조직활동에 관한 문제로 교섭구조, 교섭사항, 협약체결권인정, 특별기구, 단체행동의 허용범위, 강제중재제도등의 문제가 있다. 본 논문에서는 공무원노조 조직활동의 적실성있는 범위를 연구하기 위하여 공무원 단체활동의 핵심인 공무원 노동조합의 조직 및 구성, 공무원노동조합의 단체교섭 및 단체행동 등에 관하여 노사관계체제의 구조적 측면과 과정(기능)적 측면을 중심으로 설문조사 및 분석을 시도하였다.

) 공무원노조에 관한 선행연구로는 서원석(1990), 백종섭(1991), 서원석(1995), 김재기(2001)등이 있는바 대부분 공무원노조의 허용찬반이나 노동 3권의 인정에 관한 인식조사 중심 혹은 외국과의 비교고찰 중심이지만 본 연구에서는 공무원노조의 구체적인 조직활동범위에 관한 공무원과 시민의 인식조사를 시도한 점에서 약간의 의미가 있다고 하겠다.

1. 調査設計 및  應答者의 人口統計學的 特性

공무원 노동조합의 조직활동 범위에 관한 공무원과 시민의 인식조사는 1999년 10월 11일부터 10월 24일까지 14일 동안 실시되었다. 설문에 대한 응답은 4점 척도(매우 반대-1점, 반대-2점, 찬성-3점, 매우 찬성-4점)로 측정하였다. 조사대상집단은 크게 공무원과 시민집단으로 구분하였다. 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 할당추출 하였으며 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능□고용직공무원이 포함되어 있다.

) 시민을 조사대상에 포함시킨 이유는 공무원노사관계체제의 환경적 변수인 동시에 공무원노조의 이해집단 중 가장 민감한 집단으로 공무원노조활동의 직접적인 이해당사자이기 때문이다. 이들의 관심과 지지에 따라 공무원노조활동의 범위에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 수 있다고 보았기 때문이다.

조사대상지역은 서울과 대구□경북지방을 중심으로 한정하였는바 공무원의 경우 서울에 근무하는 중앙정부부처 국가공무원과 대구·경북지역에 근무하는 국가 및 지방 공무원을 대상으로 조사하였고, 일반시민의 경우 대구□경북지역 주민들을 대상으로 조사하였다. 조사에 이용된 설문지는 총 740부가 배부되었고, 설문조사는 직접방문, 면접, 우편조사 등을 통하여 실시하였는데, 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 594부로 회수율은 80.3%였다.

) 설문지는 공무원 590부, 시민 150부 총 740부가 배부되었는바 공무원의 경우 중앙정부부처 180부, 대구 및 경북지방경찰청 90부, 대구광역시청과 각 구청 160부, 경북도청과 각 시군 160부 등 총 590부가 배부되었다.

응답자의 인구통계학적 특성을 살펴보면 다음과 같다. 남성이 75.8%, 여성이 24.2%로 남성이 월등히 많다. 이는 응답자가 공무원인 경우 남성이 여성보다 모집단이 훨씬 많기 때문에 표본선정도 남성이 많은 것으로 판단된다. 연령별로 보면 20대가 19.5%, 30대가 37.4%, 40대가 32.7%로 50대가 9.9%, 60대 이상이 0.5%인 것으로 나타났는데, 여기서는 30-40대가 70.1%로 다수를 이루고 있다. 학력을 보면 대부분이 고졸이 32.2%, 전문대졸이 26.6%, 대졸(대재 포함)은 36.2%, 대학원졸 이상은 5.1%인 것으로 나타났다. 그리고 생활수준별로는 중상이상이 10.5%이고, 중간층이 34.5%, 중하이하가 55.0%인 것으로 나타났다. 그리고 공무원이 80.0%이고, 일반시민이 20.0%인 것으로 나타났는데, 이 중에서도 일반직 공무원이 65.4%, 기능□고용직 공무원이 18.1%, 경찰□소방직 공무원이 17.3%로 일반직 공무원이 상대적으로 많은 것으로 나타났다.

) 표본 선정에서 공무원 집단을 시민 집단보다 많이 선정한 이유로는 일반시민은 대체로 공무원 노조의 세부적인 사항은 잘 모를 것으로 판단되었고, 공무원 집단은 자기와 직접 관련된 내용으로 많은 관심과 이에 대한 정보를 가지고 있을 것으로 생각되었기 때문이다. 공무원의 경우 국가직이 32.1%, 지방직이 67.9%이며, 직종별로 일반직의 경우 7급이하가 58.6%, 6급이상이 41.4%로 하위직급 공무원이 많았다. 그리고 기능·고용직의 경우 7등급이하가 75.6%, 6등급이상이 24.4%로 역시 하위등급이 많았고, 경찰·소방직의 경우 경사(소방장)이하가 81.7%, 경위(소방위)이상이 18.3%로 하위직에 근무하는 공무원이 많은 것으로 나타났다. 다만 본 연구에서는 5급 사무관 이상이 전체 공무원 수(표본)에 비하여 너무나 적어서(그 이유는 설문지 회수의 어려움·비협조등으로 추정) 하위직·고위직별 분석을 하지 못하였다.

2. 公務員勞動組合의 組織 및 構成

공무원 노동조합의 구조적 측면에서 중요한 변수인 조직에 관하여는 명칭 문제 조합결성의 형태, 복수노조, 조직강제 및 부당노동행위 등에 관한 문제가 있다.

1) 명칭 문제

우선 공무원 노조의 명칭에 관한 공무원 및 시민들의 의견차이는<표 1>와 같다. 공무원(87.8%) 및 시민집단(74.8%)모두 □공무원 노동조합□이라는 명칭이 적합하다고 인식하지만 □공무원 직장협의회□라는 명칭에 대해서는 공무원들은 2.5%가 응답한 반면, 일반시민들은 15.1%가 긍정적으로 응답하였다. 시민간의 차이를 확인하기 위해 □2검증을 실시한 결과, □2=31.824이고, 유의확률이 p<.01므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있다.

<표 1> 공무원 노조의 명칭에 관한 의견차이

구분		공무원 노동조합	직원단체	공무원단체	공무원 직장협의회	합계	통계치
분류	공무원	417(87.8)	16(3.4)	30(6.3)	12(2.5)	475(80.0)	x2=31.824 p < .01
	시민	89(74.8)	4(3.4)	8(6.7)	18(15.1)	119(20.0)
합계		506(85.2)	20(3.4)	38(6.4)	30(5.1)	594(100.0)

2) 조합결성의 형태

□공무원 노동조합을 인정할 경우 그 조직형태는 어떠해야 하는 지□를 질문한 결과에 대한 대상집단별 의견차이를 보면, □국가직과 지방직의 분리된 노조□를 지지한 경우는 공무원이 68.2%, 시민집단이 52.1%, □전국단일의 노동조합□을 지지한 경우는 공무원이 17.1%, 시민집단이 21.8%로 나타났다. 일반직 공무원의 경우 □국가직과 지방직의 분리된 노조□가 적당하다고 생각하는 정도가 64.8%, □전국단일의 노동조합□(17.9%), 기능□고용직은 □국가직과 지방직의 분리된 노조□(70.9%), □공무원의 자유의사□(15.1%), 경찰·소방직은 □국가직과 지방직의 분리된 노조□(78.0%), □전국단일의 노동조합□(20.7%)로 나타났으며 집단간에는 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있다.

) 1998년 노사정위원회의 타협안에서는 조직형태에 관하여 국가공무원은 소속 부처를 초월한 전국 차원의 노동조합을, 지방공무원은 광역자치단체(특별시·광역시·도) 차원의 지역 노동조합을 설립할 수 있고, 각 부처와 기초자치단체 및 그 하부 행정기관별로는 노조를 설립할 수 없도록 하고, 다만 현업공무원 노조는 기존의 조직형태를 유지할 수 있도록 허용한다고 한 바 있다. 1999년 7월부터 법인된 교원노조에 관하여는 교원은 특별시·광역시·도(이하 □시·도□라 한다) 단위 또는 전국단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있도록 하고 있다(교원의노동조합설립및운영등에관한법률제4조제1항). 최근 제출된 정부단일안도 조합결성의 형태가 이와 일치하고 있다. 한편 전공연은 기관별(기업별 형태) 조직형태를 주장하고 있다.

<표 2> 공무원 노조인정시 조직형태에 관한 의견차이

구분		전국단일의 노동조합	국가직과 지방직의 분리된 노조	전국 또는 광역자치단체이상 구성	공무원의 자유의사	합계	통계치
분류	공무원	81(17.1)	324(68.2)	24(5.1)	46(9.7)	475(80.0)	□2=13.617 p<.01
	시민	26(21.8)	62(52.1)	14(11.8)	17(14.3)	119(20.0)
직급	일반직	55(17.9)	199(64.8)	20(6.5)	33(10.7)	307(64.6)	□2=19.768 p<.001
	기능고용	9(10.5)	61(70.9)	3(3.5)	13(15.1)	86(18.1)
	경찰소방	17(20.7)	64(78.0)	1(1.2)	0(0.0)	82(17.3)

3) 복수노동조합

공무원 노조도 민간부문처럼 복수노조를 인정하자는 의견에 대한 인식차이를 조사한 결과는 아래 <표 2>와 같다. 공무원과 시민의 경우 통계적으로 유의미한 차이는 나지 않지만, 찬성의 정도가 4점 만점에 2.3-2.4점 대인 것으로 보인다. 공무원의 직종별로 보면 일반직은 평균이 2.32점, 기능□고용직은 2.73점, 경찰□소방직은 1.83점으로 기능고용직이 가장 높고, 경찰소방직이 가장 낮은 것으로 나타났고, 이는 통계적으로 유의적인 차이가 있는 것으로 나타났다.

) 공무원노조의 복수노조인정에 관하여 한국노총은 전국단위의 복수노조허용을 주장하고  있다.

<표 3> 복수노조 인정에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	2.3074	.7646	-1.711	.089
	시민	2.4286	.6711
직종	일반직	2.3160	.7720	33.351	.000
	기능고용	2.7326	.6932
	경찰소방	1.8293	.4920

4) 조직강제 및 부당노동행위

공무원 노조의 단결력강화를 위하여 단결강제를 협약하는 유니온샵(union shop) 즉, 임용 후 일정기간 내에 노조에 가입할 것을 강제하는 제도를 인정하자는 의견에 대한 대상집단별 인식차이를 조사한 결과를 보면, 공무원의 경우는 평균 2.6점, 시민은 2.5점대로 전체적으로 찬성의 정도가 높으나, 시민집단이 조금 더 높은 것으로 나타났다. 공무원의 경우 일반직은 찬성이 2.36점, 기능□고용직공무원은 2.67점, 경찰□소방직공무원은 1.88점으로 기능고용직이 가장 높고, 경찰소방직이 가장 낮은 것으로 조사되었으며, 이는 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있다.

) 시민이 공무원보다 공무원 신분보장제도에 위배되는 유니온샵을 인정한 점이 이례적인 것으로 보인다.

<표 4>유니온 샵(union shop)인정에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	2.3305	.7394	-2.079	.039
	시민	2.5210	.9284
직종	일반직	2.3550	.7147	27.616	.000
	기능고용	2.6744	.8601
	경찰소방	1.8780	.3972

한편 노동조합법상 부당노동 행위와 관련된 규정을 공무원 노사관계에도 그대로 적용토록 하되 공무원 노조와 관련된 부당노동행위 구제는 별도의 노동위원회(가칭 공무원 노동관계 특별위원회)에 맡기도록 해야 한다는 의견에 대해서 조사한 결과 대상집단별 의견차이를 보면, 공무원은 2.76점으로 시민의 2.49점에 비해 찬성의 정도가 높으며, 직종별로 보면 일반직은 2.76점, 기능고용직은 2.43점, 경찰□소방직은 3.09점으로 기능고용직에 비해 경찰□소방직의 찬성하는 인식이 매우 높은 것으로 나타났다.

<표 5> 공무원노조 관련 부당노동행위 구제에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	2.7558	.7817	3.320	.001
	시민	2.4874	.7905
직종	일반직	2.7590	.7147	27.616	.000
	기능고용	2.4302	.8601
	경찰소방	3.0854	.4217

5) 노조전임자

□민간부문 노조처럼 노동조합의 업무에만 종사하는 노조전임자를 공무원노조에도 인정하자는 의견에 대하여 어떻게 생각하십니까?□라는 질문에 대한 응답의 차이를 보면 다음과 같다. 노조전임자 인정에 찬성하는 정도는 공무원의 경우는 3.29점, 시민집단의 경우는 2.89점으로 공무원의 훨씬 더 높으며, 이를 직종별로 보면 모든 직종이 찬성의 정도가 높은 것으로 보인다.

<표 6> 노조전임자 인정에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	3.2884	.6222	6.353	.000
	시민	2.8908	.6077
직종	일반직	3.3322	.6521	2.686	.069
	기능고용	3.2558	.6171
	경찰소방	3.1585	.4835

□공무원 노조에 노조전임자를 인정할 경우 전임자에 대한 급여지급은 누가 하는 것이 좋다고 생각하십니까?□에 대한 조사결과를 보면, 공무원들은 노조전임자의 임금지급을 해야 할 기관으로 □노동조합□(45.1%), □전임자의 원소속 기관□(40.4%), □중앙정부□(8.6%), □공무원 연금관리공단□(5.9%)순이었다. 시민집단의 경우 □중앙정부□(34.5%), □노동조합□(31.9%), □전임자의 원소속 기관□(23.5%), □공무원 연금관리공단□(10.1%)으로 나타나 차이를 보였다. 공무원 직종별 노조전임자의 임금지급에 대한 의견차이는 □노동조합□과 □전임자의 원소속 기관□이 적합하다고 선택했는데 일반직의 경우 각각 44.3%와 41.4%, 기능·고용직의 경우 48.8%와 34.9%, 경찰·소방직의 경우 43.9%와 42.7%로 나타나 직종별로 큰 차이는 보이지 않았다. 그러나 통계적으로도 공무원 직종별 차이는 보이지 않았다.

) 전임자의 임금지급에 관하여 전공연과 한국노총은 국가 또는 지방자치단체가 전액 지   급해야 한다고 주장하고 있다.

<표 7> 노조전임자의 임금지급에 대한 의견차이

구분		중앙정부	전임자의 원소속 기관	공무원 연금관리공단	노동조합	합계	통계치
분류	공무원	41(8.6)	192(40.4)	28(5.9)	214(45.1)	475(80.0)	□2=59.636 p<.001
	시민	41(34.5)	28(23.5)	12(10.1)	38(31.9)	119(20.0)
직급	일반직	28(9.1)	127(41.4)	16(5.2)	136(44.3)	307(64.6)	□2=2.595 p>.05
	기능고용	8(9.3)	30(34.9)	6(7.0)	42(48.8)	86(18.1)
	경찰소방	5(6.1)	35(42.7)	6(7.3)	36(43.9)	82(17.3)

3. 公務員勞動組合의 團體交涉

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 단결권은 단체교섭권이 실현될 때 비로소 그 권리를 보장하는 의의가 있다고 할 것이므로 공무원의 경우에도 단체행동권은 논외로 치더라도 최소한 단체교섭권은 보장되어야 그들의 경제적·사회적 지위향상을 위한 「협상」이 가능하게 된다. 공무원 노동조합의 경우 누가 누구를 상대로 무엇을 대상으로 하여  교섭할 수 있도록 할 것인가가 문제이다. 아울러 이에 관련된 특별기구설치와 협약 체결권 인정 문제를 분석하기로 한다.

1) 교섭구조

공무원노동조합이 인정된다면 단체교섭구조에 있어서 공무원 노조는 복수노조가 인정되는 경우라 하더라도 노사관계의 안정을 위하여 교섭창구를 단일화하여 단체교섭을 요구하는 것이 효율적일 수 있다. 이 문제에 대해 공무원의 경우 찬성의 정도가 2.89점이고 높으며, 일반시민들도 2.58점으로 다소 높은 편이다. 그러나 공무원의 찬성정도가 더 높았는데, 이를 직종별로 보면, 일반직은 2.95점, 기능□고용직은 2.43점, 경찰□소방직은 3.12점으로 어떤 다른 직종에 비해 경찰소방직의 의견이 높은 것으로 나타났다.

) 교섭구조에 관해서 한국노총은 국가공무원은 전국단위로, 지방공무원은 광역시·도 단   위로 하되 임금·근무조건이 법령에 의해 결정되므로 전국수준에서 다루고 직장 내 고   충처리·인사, 후생복지는 기관수준에서 다루도록 할 것을 주장하고 있다.

<표 8> 공무원노조 단체교섭창구 단일화에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	2.8884	.8023	3.732	.000
	시민	2.5798	.8078
직종	일반직	2.9544	.8272	20.025	.000
	기능고용	2.4302	.8477
	경찰소방	3.1220	.3648

공무원 노동조합이 인정되어 정부와 단체교섭을 하게 될 경우 정부에서는 공무원 노조의 상대방으로 누가 나와야 한다고 생각하는가?에 대해 공무원이나 일반시민 모두  □정부의 특별기구□가 담당해야 한다고 생각하는 응답이 가장 많았는데 공무원의 경우 □정부의 특별기구□(62.1%), □관련부처의 장관□(25.1%), □행정자치부 장관□(10.3%), □국무총리□(2.5%)의 순이었고, 시민집단의 경우 □정부의 특별기구□(46.2%), □관련부처의 장관□(28.6%), □행정자치부 장관□(20.2%), □국무총리□(5.0%)의 순이었다. 공무원 직종별로 보면, 일반직의 경우 □정부의 특별기구□(54.7%,), □관련부처의 장관□(31.9%), □행정자치부 장관□(10.3%), □국무총리□(2.9%)순이었고, 기능·고용직의 경우 일반직과 순위는 같았으나 □정부의 특별기구□가 75.6%로 일반직보다 약 20%정도가 더 많은 비율이며, □관련부처의 장관□은 15.1%로 일반직보다 약 15%정도 낮은 비율을 보였다. 한편 경찰·소방직의 경우 □정부의 특별기구□가 정부교섭대표가 되어야 한다는데 대한 비율은 기능·고용직과 비슷한 비율인 76.8%였고 그 다음이 □행정자치부 장관□(12.2%), □관련부처의 장관□(9.8%), □국무총리□(1.2%)순이었다.

) 정부측 교섭대표에 관해서 전공연과 한국노총은 국무총리가 교섭대표로 나와야 한다고   주장하고 있다.

<표 9> 정부교섭대표 선정에 대한 의견차이

구분		국무총리	행정자치부 장관	관련부처의 장관	정부의 특별기구	합계	통계치
분류	공무원	12(2.5)	49(10.3)	119(25.1)	295(62.1)	475(80.0)	□2=14.037 p<.01
	시민	6(5.0)	24(20.2)	34(28.6)	55(46.2)	119(20.0)
직종	일반직	9(2.9)	33(10.7)	98(31.9)	167(54.4)	307(64.6)	□2=27.178 p<.001
	기능고용	2(2.3)	6(7.0)	13(15.1)	65(75.6)	86(18.1)
	경찰소방	1(1.2)	10(12.2)	8(9.8)	63(76.8)	82(17.3)

2) 교섭사항

따라서 □정책결정사항이나 순수한 관리권한 사항□이 단체교섭의 대상에 포함되어야 하는지의 여부를 질문한 결과가 공무원과 시민집단간의 의견차이를 보이는지 조사했는데, 모두 정책결정사항 및 순수관리 권한사항은 단체교섭의 대상에서 제외시켜야 한다는 의견이 높은 비율을 보였는데 공무원의 경우 80.0%, 시민집단의 경우 64.7%가 그러한 의견을 나타내었다. 공무원 직종별 단체교섭사항에 대한 의견차이는 그 정도의 측면에서 직종별로 다르게 나타났다. 정책결정사항 및 순수관리 권한사항을 단체교섭의 대상에서 제외시켜야 한다는 의견이 일반직은 74.6%, 기능·고용직은 81.4%, 경찰·소방직은 98.8%로 나타났다.

<표 10> 단체교섭사항에 대한 의견차이

구분		정책결정사항 및 순수관리 권한사항 제외	정책결정사항 및 순수관리 권한사항 포함	합계	통계치
분류	공무원	380(80.0)	95(20.0)	475(80.0)	□2=12.544 p<.001
	시민	101(85.0)	18(15.0)	119(20.0)
직종	일반직	229(74.6)	78(25.4)	307(64.6)	□2=23.791 p<.001
	기능고용	70(81.4)	16(18.6)	86(18.1)
	경찰소방	81(98.8)	1(1.2)	82(17.3)

3) 협약체결권

공무원 노조의 단체교섭권을 인정할 경우 단체협약체결권도 포함시킬 것인가에 있어서 공무원과 시민집단의 의견을 조사한 결과는 공무원과 시민집단 모두 3.07점대이다. 직종별 차이를 보면, 공무원의 대부분이 단체협약체결권 인정을 찬성하였는데 일반직의 경우 2.97점, 기능·고용직은 3.35점, 경찰□소방직의 경우 3.17점으로 찬성의 정도가 높다.

<표 11> 단체협약체결권 인정에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	3.0695	.7330	-.099	.921
	시민	3.0756	.5699
직종	일반직	2.9642	.7597	10.608	.000
	기능고용	3.3488	.6645
	경찰소방	3.1707	.6406

4) 특별기구

공무원 노조가 인정될 경우 공무원 노조와의 정부측 교섭대표, 공무원에 대한 부당노동행위의 구제를 담당하고 정부간의 노사분쟁 조정업무 등 기타노사문제를 전담할 독립기관, 가칭 공무원 노사관계특별위원회가 설치되어야 할 것인가에 대해서 시민과 공무원들은 어떤 의견을 보이는지 살펴보았다. 이에 대한 전체적으로 찬성정도가 높았는데, 특히 공무원이 3.16점으로 시민의 3.00점보다 매우 높게 나타났다. 공무원 직종별 의견차이를 보면, 일반직은 3.17점, 기능□고용직은 3.18점으로 경찰□소방직의 3.10점보다 높게 나타났다.

<표 12> 공무원노사문제 전담 특별기구 설치에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	3.1621	.4070	3.505	.000
	시민	3.0000	.5966
직종	일반직	3.1726	.4036	1.284	.278
	기능고용	3.1860	.3914
	경찰소방	3.0976	.4335

4. 公務員勞動組合의 團體行動

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 이러한  단체행동권을 공무원노조에 허용할 경우 그 허용범위와 단체행동권이 금지될 경우의 강제 중재제도 도입여부 등이 검토되어야 할 문제이다.

1) 단체행동권의 허용범위

공무원 노동조합이 인정될 경우 단체행동 허용여부 내지는 공무원의 단체행동 허용을 가정하고서 공무원의 단체행동권을 어느 정도 인정해야 하는지에 대해서 조사하여 보았다. 공무원의 경우 단체행동권을 원천적으로 인정하지 말아야 한다는 의견에 54.1%가 동의하였고 □인정하되 쟁의행위 참가범위와 방법에 대해 특별 규율□이 있어야 함에 32.6%가 응답하였으며 □민간부문의 공익사업에 준하여 인정□하자는 의견이 12.2%로 나타났다. 반면 시민집단들은 원천적으로 인정하지 말자는 의견이 71.5%로 다수를 차지하였고 □인정하되 쟁의행위 참가범위와 방법에 대해 특별규율□하자는 의견이 16.8%, □민간부문의 공익사업에 준하여 인정하자는 의견□이 10.9%, □민간부문과 동일하게 인정□ 0.8%에 불과하여 공무원 집단과 차이를 보였다. 공무원직종별로 차이를 보면, 일반직 공무원의 경우 단체행동권을 □인정하지 않아야 한다□ 47.9%, □인정하되 쟁의행위참가범위와 방법에 대해 특별규율□ 38.4%, □민간부문의 공익사업에 준하여 인정□이 13.0% 등의 순이었고, 기능·고용직의 경우 □인정하지 않음□ 57.0%, □인정하되 쟁의행위참가범위와 방법에 대해 특별규율□ 24.4%, □민간부문의 공익사업에 준하여 인정□ 15.1% 등의 순이었으며, 경찰·소방직의 경우 □인정하지 않음□ 74.4%, □인정하되 쟁의행위참가범위와 방법에 대해 특별규율□ 19.5%, □민간부문의 공익사업에 준하여 인정□ 6.1%의 순이었다.

<표 13> 단체행동권 허용에 대한 의견차이

구분		인정하지 않음	민간부문의 공익사업에 준하여 인정	인정하되 쟁의행위참가범위와 방법에 대해 특별 규율	민간부문과 동일하게 인정	합계	통계치
분류	공무원	257(54.1)	58(12.2)	155(32.6)	5(1.1)	475(80.0)	□2=86.988 p<.001
	시민	85(71.5)	13(10.9)	20(16.8)	1(0.8)	119(20.0)
직종	일반직	147(47.9)	40(13.0)	118(38.4)	2(0.7)	307(64.6)	□2=27.290 p<.001
	기능고용	49(57.0)	13(15.1)	21(24.4)	3(3.5)	86(18.1)
	경찰소방	61(74.4)	5(6.1)	16(19.5)	0(0.0)	82(17.3)

2) 강제중재제도

공무원 노조와 정부와의 단체교섭 결렬에 대비하여 노동쟁의를 신속 공정하게 해결하기 위하여 일반조정제도와 별도로 직권에 의한 강제중재제도를 도입할 것인가에 대하여 조사하여 보았다. 이에 대한 공무원과 시민들의 의견차이를 조사한 결과, 공무원과 시민은 찬성의 정도가 각각 2.68점, 2.72점으로 높게 나타났으나 집단간의 유의적인 차이는 없는 것으로 판단된다. 공무원 직종별 강제중재제도 도입에 대한 의견차이를 보면, 일반직 공무원은 2.61점, 기능고용직은 2.52점에 비해 경찰소방직은 3.10점으로 훨씬 더 높게 나타났다.

<표 14> 강제중재제도 도입에 대한 의견차이

구분	집단	평균	표준편차	t 혹은 f	유의확률(p)
분류	공무원	2.6800	.7106	-.481	.580
	시민	2.7227	.9013
직종	일반직	2.6124	.7206	18.976	.000
	기능고용	2.5233	.7628
	경찰소방	3.0976	.4040

Ⅳ. 政策的 示唆點 및 結論

지금까지의 실증적 분석 결과를 요약□정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 명칭은 공무원 노동조합이라는 명칭을 선호하였고 조합결성형태는 중앙직과 지방직이 분리된 노조형태를 찬성하였다. 외국의 입법례처럼 자유로운 조직형태를 지지하는 의견은 소수에 불과하였다. 복수노조에 대해서는 부정적인 견해를 보였으며, 노조전임자에 대해서는 다수가 인정하자는 입장이었으나, 전임자의 급여는 일차적으로 노동조합에서, 이차적으로 원소속 기관에서 지급하는 것이 좋겠다는 의견이 지배적이었다. 유니온 샵은 인정하지 말자는 견해가 우세하였으며 부당노동행위구제는 별도기구에서 하자는 의견이 지배적이었다.

둘째, 단체교섭구조에 대해 대부분 단체교섭창구를 단일화하는 것을 원하고 있었다. 정부측 교섭대표로는 특별기구를 설치하자는 의견이 지배적이었다. 그리고 단체교섭에서 정책결정사항 및 순수 관리권한 사항은 제외시켜야 한다는 의견이 많았다. 또 단체교섭권 인정시 단체협약체결권도 인정하자는 의견이 대다수를 차지하였다. 공무원노동관계 전담특별기구(가칭 공무원노동관계특별위원회)를 압도적으로 지지하였다.

셋째, 단체행동권의 경우, 공무원 노조의 단체행동권까지 인정하자는 것에 대해서는 부정적이었으나 인정한다면 참가범위와 방법에 대해 특별히 규율하자는 의견도 다소 있었다. 그리고 강제중재제도 도입에 대해선 대체로 찬성이 많았다.

이상의 분석결과를 반영한 우리나라 공무원 노동조합의 조직활동범위에 관한 다음과 같은 입법모형을 정책적 시사점으로 제안한다.

즉 공무원 단결체의 명칭은 공무원노동조합으로 하며 국가직과 지방직은 각기 분리된 조합구성을 하여 국가직은 소속부처를 초월한 전국 차원의 노동조합을, 지방직은 광역자치단체 단위의 지역 노동조합을 설립하도록 한다. 원활한 교섭과 노사관계의 안정을 위하여 공무원노조에 대해서는 복수노조를 인정하지 않도록 한다. 또한 연합단체에의 가입을 제한하도록 한다. 노조 전임자 제도를 인정하되 전임자의 임금은 노동조합이 부담하도록 한다. 유니온 샵을 인정하지 않고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하도록 한다. 부당노동행위에 관한 규정은 공무원 노동관계에도 적용하되 부당노동행위 구제는 미국의 연방노사관계청(FLRA)과 같은 특별기구에서 다루도록 한다. 공무원 노조의 단체교섭창구는 단일화하도록 하며 정부측 교섭대표로는 대통령직속의 특별기구를 설치하여 담당하도록 한다. 대통령 직속의 특별기구는 가칭 공무원노동관계 특별위원회로 하고 공무원노조와의 정부측 교섭대표, 부당노동행위 구제, 공무원노동관계의 쟁의조정등 공무원노동관계 업무를 전담토록 하며 합의제로 구성하여, 미국의 연방노사관계청(FLRA)과 유사한 기능을 부여하도록 한다. 정책결정 및 순수한 관리권한 사항은 교섭사항에서 제외하고 단체협약체결권을 인정하되 교원노조법을 원용하여 단체협약이 법령·조례와 저촉하지 않는 범위에서 효력을 발생하도록 한다. 단체교섭이 결렬되더라도 쟁의 행위는 금지하며 강제중재제도를 도입하도록 한다.

) 정부안은 국민정서를 감안하여 공무원단체나 공무원조합이라는 명칭이 좋겠다고 하지만 공무원 노동기본권 보장의 당위성을 인정한다면 공무원단결권 행사의 산물인 단결체의 명칭은 민간부문 근로자의 그것과 다르게 규정해야 할 아무런 논리적 이유가 없다. 기왕에 공무원 노조의 필요성을 인정하고 허용할 바에는 대다수의 공무원들이 바라는 공무원노동조합이라는 명칭을 사용하도록 하는 것이 온당하다고 하겠다.

) 그러나 장기적으로는 근로자의 노조선택의 자유를 보장하되 교섭상대방인 사용자의 권리도 아울러 보장해 주는 방안 즉 교섭창구일원화를 전제로 복수노조를 인정하는 방향으로 나가야 할 것이다.

) 분석 결과에서 보여준 공무원 노사관계의 안정을 우선시하는 공무원과 국민의 의식 수준을 감안해 볼 때 공무원 노조는 한국노총이나 민주노총과 같은 연합단체에의 가입을 공무원 노조의 정치적 오염 방지 차원에서 제한하도록 하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 그러나 공무원 노조의 자생력이 강화되고 그 기반이 공고히 다져질 때까지 한시적으로 제한하도록 해야 할 것이다.

) 각국의 입법례와 공무원제도의 특수성을 감안하여 볼 때 공무원노조의 경우 오픈 샵이 바람직하며 또한 공무원노조의 경우도 외국의 예와 같이 단결권 침해의 경우 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 해야 할 것이다.

) 우리나라의 경우 권위주의적이고  폐쇄적인 공직사회의 현실을 감안해 볼 때 미국의 연방노사관계청(FLRA)과 같은 중립적 준사법적인 특별기구가 적절하다고 본다. 우리 나라에 이와 같은 제도가 도입되면, 감사원과 같이 준사법□준입법적인 기구로 공정한 입장에서 공무원의 노동 문제를 다룰 수 있으리라 전망되며 이러한 특별기구를 통해서 공무원 노동조합이 조기에 공직사회에 정착할 수 있으리라 보여진다.

.

) 협약체결권을 인정하는 국가는 물론이고 기본적으로 협의권은 인정하나 체결권은 인정하지 않는 독일, 일본을 포함하여 선진 각국에 있어서 공무원 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 쌍방이 협의하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성 내지 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되어 있다고 하겠다. 근로조건의 자주적 결정·대등 결정·공동결정의 원칙은 공무원 노동관계에서도 기본원칙으로 존중되어야 할 것이다. 다만 근무조건법정주의나 재정민주주의의 원칙과 조화할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.

) 근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것도 논리필연적인 결론이 아니라 입법정책의 문제인바 공무원의 노동기본권도 3권이 일체적으로 보장되어야 하는 것은 아니므로 3권이 개별적으로 독립된 권리로 보아야 할 것이다.(김유성, 1999:32-33) 그러므로 공무원 노동기본권은 민간부문 근로자의 그것과 동일하게 보장될 수 없으며 진술한 바와 같이 외국의 입법례를 보더라도 대부분 공무원의 파업권을 금지하거나 제한하고 있다. 이는 공무원노조의 파업으로 인한 손해를 정부보다는 일반국민이 더 크게 본다는 점과 공무원 노조의 파업이 국가행정마비를 초래할 수도 있다는 점을 고려한 결과이다. 더욱이 공무원의 단체행동권에 대해서는 1998. 2. 6 일  노사정위원회에서 합의가 이루어진 있음을 감안할 때 더욱 그러하다. 즉 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하되 단체행동권은 인정하지 않기로 합의하였던 것이다.(노사정위원회,「경제위기 극복을 위한 사회협약」,1998.2.7)

) 쟁의행위가 제한된 경우 강제중재제도가 불가피한 것이라고 하더라도 가능한 한 강제중재 방식보다는 당사자간의 자주적인 해결을 조장해 나가야 할 것이며 특히 공무원 노동관계의 민주성과 합리성이 담보될 수 있도록 정부측에서 보다 적극적으로 단체교섭에의 참여를 유도할 수 있는 방안을 강구하여야 할 것이다.

공무원노동조합의 도입을 추진함에 있어서 우리 나라의 특수한 사정 즉 노사관계 당사자가 처한 노사현실과 노사관행, 국민의식수준이나 노사관계당사자의 의식수준 등을 고려한 우리 나라 실정에 적합한 적실성 있는 공무원노조 조직활동의 범위에 관하여 연구와 관심이 집중되어야 할 것이다. 이러한 적실성 있는 공무원노조 조직활동의 범위를 연구함에는 본 연구의 설문조사 분석결과가 일조 할 수 있을 것으로 사료된다. 물론 조사대상지역이 서울과 대구·경북으로 한정되고 조사대상공무원에 있어서도 국가직 공무원보다 지방직 공무원이 다소 많이 차지한 점등에서 표본의 대표성에 한계를 지니고 있으므로 보다 광범한 조사를 위한 후속 연구가  필요하다고 하겠다.

) 선진 각 국의 공무원 노동운동도 각 국의 여건에 맞는 독자적인 제도화를 통하여 발전되어온 역사적 사실을 고려해 볼 때 우리나라의 경우도 우리나라의 실정에 적합한 제도와 관행을 토착해 나가는 추진전략이 필요하다고 본다. 특히 노사대결보다 노사협조를 지향하는 민주적이고 평화적인 노동문화가 정착되어 있지 못할 뿐만 아니라 종래의 권위적이고 상하계급구조의 행정문화 속에서 노사 대등한 지위를 요구하는 공무원 노사관계가 정착하기에는 상당한 부작용이 따를 수도 있는 우리 나라 공직사회의 현실을 감안해 볼 때 충분한 준비 없이 새로운 제도가 도입되면 그 제도는 본래의 순기능을 발휘할 수 없을 뿐만 아니라 오히려 역기능으로 인하여 국정 혼란과 낭비를 초래할 수도 있음을 간과해서는 안 될  것이다. 그러므로 공무원 노동관계를 구성하는 정부, 공무원단체, 국민 모두 상대방을 이해하고 존중하면서 대화와 타협으로써 오랜 염원인 공무원 노동조합의 원만한 정착이 이루어지도록 노력하여야 할 것이다. 공무원 노조 관련 법령이나 담당조직의 신설·정비, 분위기성숙 등을 위한 준비기간은 정부안보다 최대한 단축하도록 하되 준비기간 동안 기존의 직장협의회를 공무원단결체로 적극 활용하는 방안( 예컨대 연합체 허용, 전임자제도인정, 협의 사항의 확대, 구속력 인정 등)을 병행 추진한다면 준비기간도 단축되고 공무원에 대한 노동교육의 효과도 거둘 수 있는 방안으로 생각된다. 직장협의회 확대 강화 방안에 대해서는 김재기(2002) 참조.

아울러 공무원 노동조합의 도입을 추진함에 있어서 근본적으로는 □인간의 존엄과 가치□, □모든 국민의 인간다운 생활의 보장□ 및 □근로자의 노동기본권 보장□ 등을 규정한 헌법과 이들 규정의 근거가 되는 헌법의 기본정신이나 이념 등이 공무원노동조 합 조직활동의 방향을 결정짓는데 있어서 최우선적 가치가 되어야 할 것이다.

향후 공무원노조가 어느 정도 정착된 이후 장기적으로 우리나라 공무원노조 조직활동의 범위는 헌법의 기본정신□이념을 바탕으로 하여 ILO의 국제노동기준과 선진각국의 입법례를 최대한 수렴하는 방향 즉 장기적 입법방향을 지향하는 것이 되어야 할 것이다.

) 장기적 입법방향에 대해서는 김재기(2001) 참조.

參 考 文 獻

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