공무원노동기본권의 허용범위에 관한 경험적 연구

-조직대상과 노동3권 인정범위를 중심으로-

김 재 기*

* 김재기(대구대학교 행정학과 교수, jkkim@taegu.ac.kr)

A Empirical Study on the Permission Level of Public Officials' Basic Labor Right  in Korea

-Focused on the Association Eligibility and Three Labor Rights-

Kim, Jae Kee  (Taegu University)

In Korea, the basic labor right of public officials' has been excessively restricted. Recently, the rapid spread of public officials' claiming the right to make union is one of the most critical issues in Korea.  The purpose of this paper is to present the policy direction for guaranteeing public officials' basic labor right by analyzing empirically the conciousness of the citizens and public officials.

The survey for peoples' consciousness on the public servants' basic labor right has been conducted for public employees and citizens for a month. It includes the association eligibility and permission level of public servants' basic labor right.  The survey was analyzed using statistical methodologies, such as frequency analysis, crosstabs and t-test for comparing intergroup differences and finding occupational characteristics. The SPSS program was used to analyze the data.

In conclusion, most of target citizens and public official showed the affirmative attitude toward permission of public officials' basic labor right.

<Key word: 공무원노동조합, 단결권, 노동기본권, 노동3권>

Ⅰ. 머 리 말

근로자는 단결권 즉 노동조합결성권을 통하여 노사간의 실질적 평등을 확보함으로써 근로조건을 유지·개선하고 근로자의 사회적·경제적 지위의 향상을 도모할 수 있게 된다. 이러한 단결권의 법적 승인은 근로자들이 단결체를 통하여 대(對) 사용자와의 교섭력 균형을 이룩하게 함으로써 사회적·경제적 약자인 근로자를 보호하려는 데에 그 근본취지가 있는 것이다(권영성, 1999; 허영 ,1999; 김철수, 1999; 허영민, 1985). 그 동안 단결권이 근대사회의 전개와 함께 출현한 자연권사상에서 그 이념적 기초를 얻기까지는 고통스러운 줄기찬 투쟁의 과정을 거쳤으나 노동조합에 대한 국가의 대응방식이 점진적으로 억압의 단계, 소극적 용인의 단계 및 적극적 보호의 단계를 거치면서 근로자의 단결권은 오늘날 대부분의 국가에서 헌법상 기본권으로서 인정받기에 이르렀다.

그런데 공무원인 근로자의 경우에도 근로자성(勤勞者性)이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 우리 나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있으며, 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동조합결성권이 전면 부인되고, 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원에게만 예외적으로 노동조합결성권이 허용되는 구도, 즉 사실상 노무에 종사하는지 여부를 기준으로 삼는 구도가 50년 이상 지속되어 현재에 이르고 있다. 하지만 1987년의 6·29선언이후  사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부를 거치면서 우리 나라 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔다. 특히 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립, 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해 주는 획기적인 변화가 있었다. 이와 더불어 우리 나라 공무원과 국민의 의식은 빠른 속도로 변화되어 공무원의 노동조합활동에 대하여 긍정적인 인식이 확산되고, 다수의 국민들이 공무원노동조합의 허용에 찬성하는 것으로 나타나고 있고 공무원 자신들도 대부분 공무원 노동조합 활동에 대하여 적극적인 태도를 표시하고 있다(서원석, 1995: 145; 백종섭, 1991: 166; 김재기, 2001: 357).

) 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 라고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동조합결성권을 인정하고 있을 따름이다.

) 1998년 2월 6일 경제위기 극복을 위한 노사정대타협에서 합의한 내용을 보면 □정부는 1999년 1월부터 공무원직장협의회 설립을 위한 관련 법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련 법규의 정비 등을 고려하여 추진하며, 1999년 7월부터 교원의 노동조합결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 한다.□고 하였다. (노사정위원회,「경제위기 극복을 위한 사회협약」, 1998. 2. 7.)

오늘날 선진 각 국은 공무원노동조합의 필요성을 인정하고 공무원에게도 단결권을 보장함으로써 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다. 또한 우리 나라의 ILO가입 이후 ILO, OECD 등에서 우리 나라의 노사관계제도에 대한 여러 문제점에 관하여 지속적으로 문제 제기 및 권고를 해 오고 있는바 공무원의 노동운동에 대하여 더 이상 제한□통제만을 고수할 수 없는 시점에 이르렀다. 더욱이 최근 들어서  공무원노동조합 허용여부가 우리 나라에서 노동문제의 최대 현안으로 떠오르고 있다. 최근 공무원 연금법 개정사태와 하위직·기능직·고용직 중심의 구조조정추진, 개방형직위 신설, 성과급제 도입 등으로 촉발된 공무원 사회의 변화에 대응하기 위하여 공무원직장협의회(이하 □직장협의회□라 한다)를 중심으로 공무원 노조 허용요구가 강하게 일고 있다.

우선 6급 이하 공무원들의 전국 조직인 전국공무원직장협의회 총연합(이하 □전공련□이라 한다)은 2001년 3월 24일 새 집행부를 구성한 뒤, 공무원 노동기본권 보장과 공직사회 개혁 등을 위해서는 공무원 노조가 필요하다고 주장하며 공무원대회 개최, 노동단체와의 연대 등 활발한 활동을 전개하고 있다.

)  전공련은 2001년 3월 24일 공식출범한 뒤 그 동안 노조설립을 목표로 투쟁수위를 높여왔으며, 직장별로 결성돼 있는 전국 240여 개 공무원직장협의회 중 150여 개가 전공련에 가입되어 있다. 전공련은 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 공무원 노조가 없는 나라는 한국이 유일하며, 국제노동기구(ILO) 가입국 175개국 가운데에서도 한국과 대만만이 공무원 노조를 허용하지 않고 있다는 점을 강조한다.

최근 정부는 공무원단결권에 관하여 노사정위원회의 논의에 따라 결정한다는 방침을 정하고 노사정위원회에 행정자치부 관계공무원을 참여시키고 있는바 노사정위원회는 공무원노동기본권분과위원회를 구성하여 공무원노조도입을 본격의제로 하여 논의를 진행하기에 이르렀다(노사정위원회, 공무원노동기본권 분과위원회 회의결과 자료집 참조).

이에 따라 본 연구는 목하 공직사회의 뜨거운 쟁점으로 부상한 공무원의 단결권 보장에 대비하여 우리 나라 공무원과 국민의 공무원노동기본권의 허용범위에 대한 인식수준을 실증적으로 분석하여 적실성 있는 허용범위를 제시함으로써 정부의 공무원노동기본권에 관한 정책수립에 기여함을 목적으로 하였다.

본 논문에 있어서는 공무원노동조합의 조직대상과 노동3권의 인정범위에 한정하여 공무원과 국민의 인식수준을 연구하였는바 공무원집단과 시민집단에 대하여 설문조사를 실시하고 통계분석기법을 활용하여 분석하였다. 본 논문의 분석대상 공무원에는 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직공무원과 고용직 공무원을 포함시켰다.

Ⅱ. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰

1. 공무원의 근로자성(勤勞者性)

전술한 바와 같이 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 노동기본권의 향유주체를 근로자로 한정하고 있다. 그런데 노동관계법에서는 각 법규의 보호대상 또는 규율대상으로서 □근로자□를 정하고 있지만 그 범위는 반드시 동일하지는 않다. 예를 들어 근로기준법에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□(제14조)로 정의하고 있고, 노동조합 및 노동관계조정법에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□(제2조 제1호)로 정의하고 있다. 그렇다면 헌법 제33조 제1항 상의 근로자란 어떤 범주의 자인가?

) 이에 관해서는 명문의 규정이 없다. 그러나 종래 우리 헌법재판소는 □사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판의 결정(헌재 1991.7.22, 89헌가106 결정)에서 이에 관한 의견을 밝힌 바 있다. 먼저 다수의견과 재판관 김양균의 반대의견은 헌법 제33조상의 근로자를 여러 노동법규의 규정들을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다고 하였다. 즉 □우리 헌법은 노동3권의 향유주체를 □근로자□로 명시하고 있는데 다른 기본권이 대부분 □모든 국민□을 그 향유주체로 하고 있는 점과 대비해 볼 때 적어도 그 범위가 모든 국민보다 좁은 것은 명백하지만 적극적으로 그 개념정의를 하고 있지는 않기 때문에 헌법의 위임을 받은 하위법률에 의거하여 그 개념을 파악할 수밖에 없는 것이다. 근기법(제14조)이나 직업훈련기본법(제2조 제2호), 노조법(제4조) 등에서 근로자에 대한 개념정의 규정을 찾아 볼 수 있는데, 근기법은 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□라고 하고 있고, 직업훈련기본법은 □사업주에 고용된 자와 취업할 의사를 가진 자□라고 하고 있고, 노조법은 □직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□라고 하고 있다. 이상의 법률에서의 근로자에 대한 개념정의를 종합해보면, 근로자라 함은 첫째, 직업의 종류를 불문하고, 둘째, 근로를 제공하고, 셋째, 그 대가로 받는 임금, 급료, 기타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 의미한다고 할 것(동 결정문, 73-74) 이라고 하였다. 이에 반해 재판관 변정수의 반대의견은 □헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노조법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자(동 결정문, 107)를 말한다고 하였다.

헌법 제33조상의 근로자 개념은 노조법상의 그것과 같다고 본다. 그것은 노조법이 헌법 제33조상의 노동3권의 보장을 구체화하고 실효화하기 위한 기본법이라는 점에서 분명히 드러난다(노조법 제1조 참조). 또한 노조법상의 정의가 상당히 광범위한 것이어서 헌법 제33조상의 근로자에게 특별한 제한을 부여하고 있지 않으며, 또한 양자를 구별해야 할 특별한 요소가 보이지 않는다는 것도 이유가 될 것이다. 대부분의 헌법학자들 역시 양 법상의 근로자 개념이 동일하다고 보고 있고 노동법학자들 역시 헌법 제33조에서 말하는 근로자는 단결권의 주체를 말하는 것(백재봉, 1988)이라고 하여 양자가 동일하다는 것을 전제하고 있다(강성태, 1994). 노동3권의 주체로서 근로자를 노조법 제2조 제1호에서 말하는 근로자라고 할 때, 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가? 노조법 제2조 제1호의 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지이다.

) 경제적으로 약자일지라도 자신의 재산으로 생업을 영위하는 자(예컨대 소농, 영세어민, 소상공인 등)가 헌법 제33조상의 근로자에 해당하는가에 대해서는 모두 이를 부정하고 있다(김철수, 526; 권영성, 551; 허영, 484).

요컨대 공무원은 노조법 제2조 제1호상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 이렇게 보는 것은 헌법재판소나 판례에 있어서도 마찬가지이다. 예를 들어 헌법재판소는 □공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가 또는 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근기법 제14조 및 제16조, 노조법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다□고 하여 공무원의 근로자성을 인정하고 있다. 판례 역시 공무원은 근로기준법상의 근로자에 해당함을 인정함으로써 노조법상 근로자에도 당연히 해당된다고 보고 있다.

) 국내에서는 공무원의 근로자성을 인정하는 데 학설은 일치하고 있다.

) 헌법재판소 1992. 4. 28. 전원재판부 결정, 90헌바27 등 다수.

) 가령 대법원 제1부 1996.4.23 선고, 94다446 판결은 □공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이어서, 공무원연금법, 공무원보수규정, 공무원수당규정 등에 특별한 규정이 없는 경우에는, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되는 것이므로(대법원 1987.2.24.선고, 86다카1355 판결; 1987.3.24.선고, 86다카1314 판결 등 참조), 국가의 부당한 면직처분으로 인하여 공무원이 그 의사에 반하여 근로를 제공할 수 없는 경우 공무원의 최저생활을 보장할 필요성은 사기업의 근로자와 동일하므로 근로기준법 제38조는 공무원에게도 적용된다□고 하였다.

한편, 공무원의 근로자성은 사실 현행법 규정에서도 당연한 것으로 전제하고 있다. 예를 들어 헌법 제33조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있고, 노조법 제5조 역시 단서에서 □공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□고 하여 공무원의 근로자성을 전제하고 있다.

2. 공무원 노동기본권에 관한 법규정

공무원의 노동기본권에 관해서는 헌법을 비롯한 다양한 법령에서 규정을 두고 있다. 헌법은 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 노동3권이 보장된다고 규정하고 있고, 이를 근거로 관련법령에서는 사실상 노무에 종사하는 일부의 공무원과 교육공무원(교원)에 대해서만 노동3권 또는 단결권·단체교섭권을 보장하고 있다. 이에 따라 대부분의 공무원은 국가공무원법 등에 의해 노동3권 전부가 부인되고 있다.

공무원의 노동기본권에 관하여는 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 「근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다」라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 일반공무원과 교원인 공무원은 각각 별개의 법률에서 노동기본권에 관하여 규율되고 있다.

먼저 일반공무원의 노동기본권에 관한 기본적인 규정은 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항이다. 양 규정은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다. 예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항). 교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29. 제정된「교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(법률 제5727호: 1997. 7. 1. 시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것이다. 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

그러나 근로자에게 노동기본권을 인정하는 것은, 근로자의 결사자유 및 생활권적 기본권을 보장하기 위한 것이므로, 구체적인 공무원 내지 그 업무를 고려하지 않고 공무원이라는 지위에 있는 자를 일괄하여 실정법상 노동기본권을 제한하는 것은 타당성이 없다고 하겠다.

다만 공무원에 대하여 노동기본권을 제한할 수 있는 경우가 있다면, 그것은 공무원이라는 신분에 기인하는 논리 필연적인 것이 아니라, 직무성질상 특수성에 근거하는 경우에 가능하다고 보아야 할 것이다. 또한 공무원이 가지는 □공공적 성격□이라는 직무상 특수성은 각 공무원의 근무의 태양 및 내용에 따라 차이가 있으므로 일률적 규제는 부당하고, 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 최소한에 그치는 □예외적 제한□만이 타당하다고 하겠다.

) 이러한 점에서 볼 때 사실상 노무에 종사하는 자를 제외한 공무원 일반에 대하여 일률적·전면적으로 노동기본권을 배제하는 현행 국가·지방공무원법상 규정된 기준은 타당하지 않다고 본다.(김유성, 1999: 39-40; 신인령, 1987: 34-36 참조)

3. 최근의 논의

□국민의 정부□ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년 2월 6일 노·사·정 3자의 대타협이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 정부는 ① 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하고, ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자의 합의가 이루어 졌다.

노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립□운영에 관한 법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급 이하 공무원에 대하여는 공무원직장협의회를 설립□운영하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.

) 그런데 1999년 1월부터 새로이 인정된 공무원직장협의회에 대한 법적 성격에 대하여 단결권과 단체교섭권에 근거한 단결체로 보는 견해(이병태, 1999: 78-79)와 일종의 노사협의회라는 견해(김형배,1999: 171-172)가 대립되어 있다. 단결체로 보는 견해는 동 법률이  임의적인 설립주의를 채택하고 있고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하고 있으며 동법 시행령 제5조에 □자주적이고 민주적인 협의회 운영□을 위하여 협의회 규정을 제정하도록 하고 있는 점으로 미루어 공무원의 권익신장을 위한 단결체를 보장하는 것으로 파악한 반면 일종의 노사협의회라는 견해는 동 법률은 근로자인 공무원의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영에의 참가를 보장하며, 이 법의 제1조 목적과 제5조 협의회 기능에 근무환경 개선이나 업무능률 향상 및 공무원의 고충처리에 관한 규정이 있는 점으로 미루어 노사협의회제도로 파악하고 있다. 생각건대 노사협의회적 성격도 다소 인정되지만 공무원직장협의회의 탄생 과정을 돌이켜 볼 때 공무원노조의 전 단계 즉 공무원의 권익을 보호하고 노동기본권을 보장하기 위한 직전단계로 파악하는 것이 타당하다고 하겠다.

1998년 2월 6일 노사정 대타협의 결과 제정된 직장협의회법에 의거 1999년 1월부터 설치가 허용된 직장협의회는 가입자격을 일반직 6급 이하, 기능·고용직 공무원으로 제한하고 근무환경개선, 업무능률향상 및 고충처리를 협의할 목적으로 설립토록 되어 있다. 그런데 현행 직장협의회는 협의사항의 한정 등 기능적 한계와 가입범위의 제한, 근무시간 중 활동금지, 전임자제도 불인정, 사무실 미지원, 연합체 구성금지 등의 불합리한 법적 제약으로 활동에 많은 어려움을 겪고 출범하였으나 최근 출범초에 비하여 조직율과 가입율이 점차 증가 추세에 있고 연합체구성금지라는 정부의 방침에도 불구하고 전국 공무원직장협의회 총연합과 전국 공무원직장협의회 발전연구회 등 두 개의 연합조직이 결성되어 활동하고 있는바 최근 전국 공무원직장협의회 총연합은 관료사회의 민주화, 공무원 노동기본권 회복, 사랑 받는 공무원상 정립, 공무원 권익 향상 등 4대 구호를 내걸고 정부당국의 주동자 징계 및 형사처벌방침에도 불구하고 공무원노조의 도입을 적극 추진하고 있다.

) 2000.7월말 현재 전체대상기관 2400여 기관 중 153개 기관이 조직되어 조직율 6.4%이었으나 2001.6월말 현재 230개 기관이 조직되어 조직율이 9.4%로 다소 증가하였다(행정자치부 복무조사관실 자료).

한편  최근 정부는 전술한 바와 같이 공무원단결권에 관하여 노사정위원회의 논의에 따라 결정한다는 방침을 정하고 노사정위원회에 행정자치부 관계공무원을 참여시키고 있는바 노사정위원회는 공무원노동기본권분과위원회를 구성하여 공무원노조도입을 본격의제로 하여 논의를 진행하기에 이르렀다.

Ⅲ. 공무원노동기본권 허용범위에 관한 실증적 분석

1. 분석틀 및 분석기준

본 연구에서는 정치·경제·사회·법률·국민 등 환경적 변수에 많은 영향을 받게 되는 공무원 노사관계를 분석하는데 상대적으로 유용한 Singh(1976)이 제시한 노사관계 체제모형을 근거로 하여 약간 수정·보완한 분석 틀을 사용하였다. 즉 첫째, 환경적인 측면에서 일반시민의 노조에 대한 인식과 견해를 첨가하고자 한다. 둘째, 구조적인 측면에서는 노동조합의 조직대상 등을 포괄적으로 다루며, 셋째, 과정적인 측면에서는 노동3권의 인정범위를 노사관계 체제모형에 대입하여 분석하였다.

이에 따라 공무원 노동기본권의 허용범위를 분석하기 위한 분석틀로서〈그림 1〉을 도출하였는데, 노동조합이 결성되어 활동을 하는 경우 노사관계의 동태적 과정을 보여 주고 있다. 이 분석 틀은 체제 내부에서는 노동조합과 사용자의 주체를 다루는 구조적 측면과 실제 이들의 활동을 보여 주는 과정적 측면 즉 기능적 측면을 보여 주고 있다.

<그림 1> 분석틀

	환경
국민 법 정치 경제 사회					사용자 (정부)					제3자의 분쟁조정
													단체행동
							단체교섭
					공무원 노동조합						실패									환경 및 인사정책에로의 피드백
													단체협약		협약이행
											성공
							노사협의									고충처리
				[구조측면]								기능측면

본 논문에서는 위의 분석틀을 사용하여 공무원 노동기본권허용범위를 분석하기 위한 다음의  분석기준 즉, 구조적 측면에서 공무원 노동조합의 조직대상, 과정적(기능적) 측면에서 공무원 노동3권의 인정범위의 분석기준에 한정하여 적실성 있는 허용범위를 산출하기 위한 설문조사 및 분석을 시도하였다.

2. 조사설계 및 응답자의 특성

공무원 노동3권 허용범위에 관한 인식조사는 1999년 5월 1일부터 5월 31일까지 한달 간 공무원과 시민을 대상으로 실시되었다. 설문지는 Likert의 5점 척도(절대 아닐 것이다-1점, 대체로 아닐 것이다-2점, 그저 그럴 것이다-3점, 대체로 그럴 것이다-4점, 정말 그럴 것이다-5점)방식을 이용하여 설계하였다. 설문은 총43문항인데, 구체적으로 살펴보면 응답자의 특성이 6문항, 공무원 노조의 필요성과 인식이 6문항, 공무원들의 현 처우에 대한 의견이 8문항, 공무원 노조를 인정하지 않은 이유에 대한 의견이 6문항, 공무원 노조 확대인정에 대한 의견이 15문항, 공무원 노조의 허용범위(허용직종, 허용직급, 노동3권의 허용범위 등)에 관한 사항이 2문항이다.

조사대상 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 할당추출 하였다. 시민집단은 공무원노조의 이해집단 중 가장 민감한 집단으로 공무원노조활동의 직접적인 이해당사자로서 이들의 인식수준에 따라 공무원노조활동 허용에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 전술한 바와 같이 노조관계종사자와 대학(원)생을 포함시켰다. 조사대상지역은 서울과 대구□경북지역을 중심으로 한정하였는바 공무원의 경우 서울에 근무하는 중앙정부부처 공무원과 지방 공무원을 대상으로 조사하였고, 일반시민의 경우 대구□경북지역 주민들을 대상으로 조사하였다. 설문지는 총 1,900부가 배부되었고 설문조사는 공무원집단과 시민집단 모두 방문, 조사 후 회수하는 것을 원칙으로 하였으나, 경우에 따라 우편물을 이용하였다. 한편 회수된 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 1,645부로 회수율은 86.6% 였다. 응답자의 인구통계학적 특성은 <표 1>과 같다.

) 조사대상지역을 서울과 대구□경북에 한정시키므로 조사의 대표성이 결여되었다는 한계에 봉착한다. 그러나 이러한 지역적 한정은 연구목적 상, 국가공무원과 지방공무원을 나누어 조사할 필요가 있었고, 연구자의 시간 및 비용의 한계를 고려하였기 때문이다.

) 설문지는 공무원집단 1200부, 시민집단 700부, 총 1900부가 배부되었는바 공무원집단은 중앙부처 소속 국가공무원과 대구·경북지역에 근무하는 광역 및 기초자치단체소속 지방공무원을 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 직종별로 유의추출(purposive sampling)하였다.

<표 1> 조사대상자의 인구통계학적 특성(N=1645)

변 수	구 분	빈 도	비 율 (%)	변 수	구 분	빈 도	비 율 (%)
성 별	남성	1127	68.5	학 력	중졸 이하	56	3.4
	여성	518	31.5
					고졸	509	30.9
연 령	20대	357	21.7
					전문대졸	330	20.1
	30대	659	40.1
					대졸(대재)	692	42.1
	40대	480	29.2
					대학원졸	58	3.5
	50대	135	8.2
				생활 수준	중상 이상	133	8.1
	60대 이상	14	0.9
대상 분류	공무원	1080	65.7		중	568	34.5
	시민	565	34.3		중하 이하	944	57.4

먼저 성별을 보면, 남성이 68.5%, 여성이 31.5%로 남성이 월등히 많다. 이것은 응답자가 공무원인 경우 남성이 여성보다 모집단이 훨씬 많기 때문에 표본선정도 남성이 많아졌기 때문이다. 연령별로 보면 30대가 40.1%, 40대가 29.2%로 30-40대가 69.3%로 주를 이룬다. 학력을 보면 대부분이 고졸이상이고, 대졸(전문대 포함)이상은 65.7%로 학력이 대체로 높은 편이다. 생활수준은 중중층 이상이 전체 응답자의 42.6%로 생활수준이 그렇게 풍족하지 못한 것으로 나타났다. 설문에 응답한 대상자를 분류하여 보면, 공무원이 65.7%, 시민이 34.3%로 공무원이 상대적으로 많이 차지했고, 시민집단을 분류해 보면  일반시민이 14.4%, 노조관계종사자가 11.7% 순 이였고, 대학생 집단은 8.2%에 불과한 것으로 나타났다.

공무원은 총 1,080명으로 전체 65.7%로 나타났는데, 이중 국가직 공무원은 37.8%, 지방직이 62.2%로 지방직 공무원이 훨씬 더 많다. 근무 부서로는 중앙부처가 17.9%, 광역시·도가 48.1%, 자치시·군이 34.0% 였고, 근무기간으로는 20년 이상 장기근무자가 24.3%로 가장 많고, 5년 이상 10년 미만이 22.3% 순으로 나타났다. 그리고 현재 공직에서의 직종별로 살펴보면, 일반직 종사자가 가장 많은 49.5% 였고, 경찰·소방직이 30%, 기능·고용직이 15.1%를 차지하고 있다. 이렇게 직종별로 구분하여 조사하는 이유는 공무원 노조에 대한 인식에 있어서 각 직종에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 그리고 세부적으로 일반직의 직급은 7급 이하가 66.4%로 가장 많았고, 6급 이상은 33.6%이다. 기능 및 고용직은 7등급 이하가 86.5%로 대부분을 차지했고, 6등급 이상은 13.5%이다. 그리고 경찰 및 소방직은 경사(소방장)이하가 84.6%이고, 경위(소방위)이상은 15.4%를 차지하였다.

3. 공무원 노동조합의 조직 대상 (허용 직종 및 직급)

공무원 노동조합의 조직대상에 관한 문제는 곧 어떠한 범위의 공무원에게 단결권을 보장할 것인가 하는 문제이다. 그런데 단결권은 근로자가 근로조건을 유지□개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성할 수 있도록 보장하는 권리로서 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다(管野和夫, 1996: 481.). 우리 나라  헌법 제33조는 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권□단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 결사의 자유와 별도로 단결권을 보장하고 있다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하는 취지이다. 그리고 헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 갖도록 규정되어 있는 바, 여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가가 다루어져야 할 것이다. 이에는 허용 직종과 허용 직급의 문제가 있다.

1) 허용 직종의 문제

어떠한 직종의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가에 대해서 구체적 기준으로는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그 외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이다. 경찰·소방직 공무원 및 군인과 같이 국가의 질서유지와 국가안보와 관련되는 직무 등과 같은 특수직에 종사하는 공무원의 경우 단결권을 허용하지 않는 국가도 있다. 여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에 대하여 어느 정도의 보호를 어떠한 방법으로 할 것인가 등에 대해서 신중히 검토할 필요가 있다(김유성, 1993: 116-118.).

한편 공무원은 직종에 따라 여러 가지로 분류되는데 그들이 맡은 직무상 노조를 인정하는 것은 무리일 수도 있고, 또 노동3권 중 어느 것을 인정하고, 어느 것은 제한 할 것인지 등을 고려할 필요가 있다. 현직에 근무하고 있는 공무원들이 공무원 노조의 필요성과 효용 및 허용대상과 범위에 대해 어떻게 인식하고 있는가는 이의 허용대상과 범위의 확대여부에 매우 중요하다고 생각된다. 여기서는 조사의 편의상 공직분류를 일반직, 기능·고용직, 그리고 경찰·소방직 등으로 구분하여 그 허용여부를 조사를 통하여 살펴보고자 한다.

전술한 바와 같이 현재 우리 나라는 철도청, 정보통신부, 국립의료원의 단순 노무자에게만 제한된 노동기본권이 보장되어 있다. <표 2>에서 보면, 전체적으로 공무원 노조를 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었고, 어느 한 직종이라도 허용을 반대하는 입장은 16.0%에 불과하였다. 공무원 노조에 대해 찬성하는 집단에 대해 살펴보면, 일반직과 기능·고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 노조찬성 응답자의 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능·고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 견해는 2.6%로 미미했다. 이러한 것은 공직분류에 관계없이 노조인정은 공무원 전체에게 해당되어야 한다는 데 대한 의견이 거의 일치하는 것으로 나타났다. 이러한 것은 직종별 공무원들이 각 직종에 대해 노조활동을 허용하는데 찬성하는지를 조사한 결과는 노조허용의 범위는 일단 고려하지 않는다고 하더라도 거의 모든 직종(직급) 공무원들이 각 직종의 노조활동 허용에 높은 비율로 찬성하고 있다는 것을 말해준다.

) 전술한 1991년에 실시된 백종섭 연구에서 직종별 노조허용에 설문에서 거의 모든 직종(직급)공무원들이 각 직종의 단체활동 허용에 높은 비율로 찬성하고 있다. 일반직공무원이 일반직의 단체허용에 대해 5급 이상은 91.2%, 6급 이하는 96.4%의 찬성율을 보이고 있으며, 교육공무원은 90.7%, 경찰공무원은 92.2%, 기능직공무원은 96.1%의 찬성율로 본인들 직종의 단체활동 허용을 요구하고 있다.(백종섭, 전게논문: 152∼153)

<표 2> 공무원 노조 허용찬반에 대한 견해

구 분	전체 응답자		공무원 노조 찬성		공무원 노조 반대
	찬성 비율	반대 비율	빈 도	비 율 (%)	빈 도	비 율 (%)
일반+기능·고용+경찰·소방직	76.6	6.6	1355	88.8	119	41.0
일반직만	2.2	0.4	40	2.6	7	2.4
기능·고용직만	0.7	0.3	12	0.8	6	2.1
경찰·소방직만	0.2	5.6	4	0.3	102	35.2
일반+기능·고용직	5.6	0.2	102	6.7	4	1.4
일반+경찰·소방직	0.3	0.7	6	0.4	12	4.1
기능·고용+경찰·소방직	0.4	2.2	7	0.5	40	13.8
합 계	84.0	16.0	1526	100.0	290	100.0

한편, 공무원 노조를 반대하는 소수의 의견을 검토해 보고자 한다. 공무원 노조를 반대하는 응답자는 16.0%인 것으로 나타났다. 그 중에서도 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안 된다는 입장이 전체 응답자의 6.6%(공무원 집단은 31명으로 2.9%, 시민집단은 88명으로 15.6%)에 불과하였고, 이는 노조를 반대하는 응답자 중에서는 41.0%로 가장 많았다. 그리고 경찰□소방공무원은 그 업무의 특수성 때문에 인정하지 말자는 입장이 35.2%로 나타났다. 공무원 노조를 반대하는 입장은 대체로 공무원보다 시민이 더욱 강한데, 전술한 공무원 집단이기주의에 대한 우려 때문인 것으로 판단된다. <표 3>는 노조허용 찬성에 대한 견해를 대상집단별로 차이를 검증한 것이다. 공무원의 경우 직종에 관계없이 노조를 인정해야 한다고 보는 □모두 찬성□이 89.2%로 가장 많았고, 기타 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 5.7%로 소수가 있었다. 시민집단의 경우는 □모두 찬성□이 87.8%로 공무원보다는 작으나 대체로 높게 찬성을 보이고 있었으며, 역시 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 8.8%로 소수의견이 나왔다. 집단 간의 차이를 검증하고자 교차분석을 실시한 결과, □2=29.704, p<.001이므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있다.

<표 3> 대상집단별 노조허용 찬성의 차이

구분	모두 찬성	일반직만 찬성	기능 고용직만	일반+기능□고용직	기능·고용 +경찰직	경찰· 소방직만	일반+ 경찰□소방직	합계
공무원	938(89.2)	39(3.7)	5(0.5)	60(5.3)	2(0.2)	3(0.3)	4(0.4)	1051(68.5)
시민	417(87.8)	1(0.2)	7(1.5)	44(9.2)	5(1.1)	1(0.2)	2(0.4)	477(31.5)
합계	1355(88.8)	40(2.6)	12(0.8)	102(6.7)	7(0.5)	4(0.3)	6(0.4)	1526(100.0)

□2=29.704 자유도=6 유의도= .000

2) 허용 직급의 문제

어느 직급의 공무원까지 단결권을 인정할 것인가에 대해서 우리 나라의 경우에는 그 동안의 논의 내용을 살펴보면 일정 직급(대부분 일반직 6급)이하에만 단결권을 인정하자는 점에 견해가 일치되고 있다. 즉, 1989년 3월 16일 국회 본회의를 통과하여 같은 해 3월 19일 정부에 이송된 노동조합법개정법률안과 노사관계개혁위원회 제22차 전체회의(1997. 12. 23)에서 의결된 공무원 단결권 보장방안에서는 6급 이하 일반직 공무원에 대하여 단결권을 인정하는 것으로 한 바 있다.

)  □노사관계개혁위원회□의 □법개정요강소위□의 공익위원안(제1안)에서는 전술한 바와 같이 조직대상의 범위를 일반직 6급 이하 기능직 및 고용직 공무원으로 하되 군인, 경찰, 소방, 교정 등의 특수직종과 안전기획부 등 특수기관 근무 공무원은 제외토록 하고 있다.(노사관계개혁위원회, □노동관계법개정요강 토의자료□, 1996.9.16: 43)

) 우리 나라에서는 실적과 자격에 의하여 임명되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로서 근무할 것이 예정되는 공무원을 경력직 공무원으로 나누고 있다. 그 중에 일반직 공무원은 기술, 연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하고 직군·직렬별로 구분되는 공무원을 말한다. 직군은 1급에서 9급으로 나누어지고 9급, 7급, 5급에서 신규채용 되며 승진에 의하여 상위직급으로 올라갈 수 있다. 이 일반직 공무원은 직급별로 다양한 편차를 보여주고 있는데, 5급 이상은 중간관리층으로서 정책결정의 지위에 있거나 그 보조역할을 수행한다면 6급 이하는 정책결정사항의 집행에 보다 업무의 중점이 주어진다고 볼 수 있다.

<표 4> 일반직 공무원의 허용직급

구 분	빈 도	비 율 (%)
4급이하	106	7.1
5급이하	246	16.4
6급이하	586	39.0
7급이하	343	22.8
8급이하	92	6.1
9급이하	130	8.6
합계	1503	100.0

<표 4>에서는 일반직 공무원에 대하여 노조를 인정한다면 그 허용직급에 대한 비율을 분석한 것이다. 응답자의 39.0%가 6급 이하의 공무원에게 22.8%가 7급 이하의 공무원에게 노조를 인정해야 한다고 응답하고 있었다. 이러한 것은 공직의 중·하위직에 내려 갈수록 그 책임과 권한의 범위가 좁아 노조를 인정해도 별무리가 없을 것으로 보기 때문인 것으로 해석된다.

<표 5>은 일반직 공무원에 대한 노조허용 직급차이를 대상집단별로 살펴보았다. 공무원의 경우 □6급 이하□로 인정하자는 의견이 43.4%로 가장 많았고, 다음이 □7급 이하□로 전체 19.5%를 차지했다. 반면 시민집단의 경우는 □7급 이하□가 30.3%로 가장 많았고, □6급 이하□도 29.0%로 상당수가 되었다. 교차분석을 실시한 결과 □2=42.888이고, p<.001이므로 유의적인 차이를 보이고 있다.

) 이러한 연구결과는 1991년에 실시된 백종섭 연구에서 나타난 결과와 비슷하다. 그 연구에서는 일반직 공무원 노조활동의 허용직급에 대한 응답결과 6급 이하 공무원에게 노조활동을 허용하자는 의견이 가장 많아 46.8%, 5급 이하까지의 허용의견도 비교적 높아 36.2%를 차지하고 있었다.(백종섭, 전게논문: 154)

<표 5> 대상집단별 일반직 공무원의 허용직급

구분	9급이하	8급이하	7급이하	6급이하	5급이하	4급이하	합계
공무원	86(8.3)	57(5.5)	203(19.5)	452(43.4)	180(17.3)	63(6.1)	1041(69.3)
시민	44(9.5)	35(7.6)	140(30.3)	134(29.0)	66(14.3)	43(9.3)	462(30.7)
합계	130(8.6)	92(6.1)	343(22.8)	586(39.0)	246(16.4)	106(7.1)	1503(100.0)

□2=42.888 자유도=5 유의도= .000

<표 6>는 일반직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 어느 직급까지 인정할 것인지에 대해 공무원들에게 의견을 물어 본 것이다. 우선 일반직 공무원은 6급 이하가 54.4%이고, 5급 이하가 23.8%로서 대체로 6급 이하의 공무원에게 인정하자는 의견이 많았다. 기능·고용직의 경우도 6급 이하가 43.9%로 많았지만, 경찰·소방직의 경우는 7급 이하가 38.5%이고, 6급 이하 29.3% 보다 많은 것으로 나타났다. 공무원 집단 간의 차이를 검증한 결과, □2=219.917이고, p<.001이므로 유의적인 차이가 높은 것으로 나타났다. 따라서 일반직 공무원의 노조허용직급은 일반직의 경우 6급 이하가 기능·고용직 및 경찰·소방직 공무원에 비하여 높은 것으로 조사되었다.

<표 6> 일반직 공무원의 허용직급에 대한 직종별 견해

일반직허용범위 직종	9급 이하	8급 이하	7급 이하	6급 이하	5급 이하	4급 이하
일반직	21(4.0)	14(2.7)	42(8.1)	283(54.4)	124(23.8)	36(6.9)
기능·고용직	21(13.5)	9(5.8)	19(12.3)	68(43.9)	23(14.8)	15(9.7)
경찰·소방직	34(11.2)	28(9.2)	117(38.5)	89(29.3)	26(8.6)	10(3.3)
기 타	8(13.8)	2(3.4)	25(43.1)	12(20.7)	8(13.8)	3(5.2)
합 계	84(8.1)	53(5.1)	203(19.6)	452(43.6)	181(17.5)	64(6.2)

□2=219.917  자유도=15  유의도= .000

<표 7>는 공무원 노동조합에 대해 기능·고용직 공무원에게 인정할 경우 그 허용직급에 관한 의견이다. 기능·고용직은 단순업무 및 직접 현장에서 근무하는 공무원으로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 41.9%이고, 6등급 이하가 26.1% 8등급이하가 21.4%로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 우세로 드러났다. 1990년에 실시된 선행연구에 의하면 기능직과 고용직에 대한 서울시민의 견해는 □허용해야 한다□에 70.4%(기능직), 69.3%(고용직)가 지지를 보내고 있었다. 공무원들은 전체적으로 기능직에는 83.4%로, 고용직에는 86.3%의 지지율로 허용할 것을 주장하고 있었으며, 기능직 공무원의 89.8%가 스스로의 노조허용에 찬성하고 있었다(서원석, 1990: 116).

<표 7> 기능□고용직 공무원의 허용직급

구 분	빈 도	비 율 (%)
모든 등급	619	41.9
6등급 이하	385	26.1
8등급 이하	316	21.4
10등급 이하	156	10.6
합 계	1476	100.0

기능직 공무원의 등급은 1등급에서 10등급까지이지만 철도, 정보통신을 제외하고는 5등급 이상의 고위직은 없는 실정이다. 따라서 기능직의 경우는 직급(등급)별 논의는 그 의의가 없으며 모든 직급에 대한 노조 허용이 바람직하다(서원석, 1990: 149). 또한 고용직 공무원은 전술한 바와 같이 점차 기능직 공무원으로 전환할 계획으로 있기 때문에 기능직·고용직 공무원은 통합되어 노동기본권이 모두 허용되어야 할 것이다. 그러나 단체행동권의 행사는 신중을 기하도록 하여 무분별하고 비생산적인 파업을 피하여야 할 것이다. <표 8>은 기능·고용직 공무원에 대해 노조를 허용한다면 어느 직급까지가 바람직한지를 대상집단별로 그 차이를 검증하여 보았다. 우선 공무원의 경우 □모든 등급□에게 허용하자는 의견이 40.6%로 가장 많았고, 그 다음이 □6등급 이하□로 28.2%로 나타났다. 시민집단의 경우도 □모든 등급□의 허용이 44.8%로 가장 많았고, 그 다음이 □8등급 이하□로 전체 24.0%가 되었다. 교차분석의 실시결과, □2=9.387, p<.05이므로 역시 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다.

<표 8> 대상집단별 기능·고용직 공무원의 허용직급

구분	10등급이하	8등급이하	6등급이하	모든 등급	합계
공무원	111(11.0)	203(20.2)	283(28.2)	408(40.6)	1005(68.1)
시민	45(9.6)	113(24.0)	102(21.7)	211(44.8)	471(31.9)
합계	156(10.6)	316(21.4)	385(26.1)	619(41.6)	1476(100.0)

□2=9.387 자유도=3 유의도= .025

<표 9>는 기능·고용직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 그 허용 등급을 어디까지 허용할 것인가에 관해 공무원들에게 직종별로 의견을 물어 본 것이다. 먼저 기능·고용직 공무원 자신은 6등급 이하가 26.1%인 반면, 모든 등급에게 인정하자는 의견이 46.4%로 높게 나타났다. 일반직 공무원의 경우는 모든 등급에게 인정하자는 의견이 49.7%로 기능□고용직 공무원보다 오히려 더 높았다. 그러나 경찰·소방직의 경우는 8등급 이하가 30.1%로 가장 많은 것으로 나타났다. 이러한 결과가 집단간의 통계적인 차이가 있는지를 검증한 결과, □2=108.485이고, p<.001이므로 통계적인 유의도가 상당히 높은 것으로 분석되었다. 따라서 기능·소방직 공무원의 노조허용등급을 모든 등급에게 인정하자는 것에 대해 기능·고용직 및 일반직 공무원이 경찰·소방직 공무원 보다 높다고 할 수 있다.

<표 9> 기능·고용직 공무원의 허용직급에 대한 직종별 견해

기능·고용직 허용범위 직종	10등급 이하	8등급 이하	6등급 이하	모든 등급
일반직	24(4.9)	72(14.7)	150(30.7)	243(49.7)
기능·고용직	16(10.5)	26(17.0)	40(26.1)	71(46.4)
경찰·소방직	64(21.2)	91(30.1)	67(22.2)	80(26.5)
기타	7(12.1)	16(27.6)	23(39.7)	12(20.7)
합계	111(11.1)	205(20.5)	280(27.9)	406(40.5)

□2=108.485  자유도=9  유의도= .000

경찰·소방공무원의 노조활동에 대해 우리 나라는 전혀 논의조차도 하지 않고 있지만, 외국의 경우 영국과 프랑스는 단체교섭권까지 보장하고 있다. 독일은 협의권까지 인정하며, 미국은 각 주마다 다르기는 하지만 대부분 경찰□소방공무원의 파업을 제외한 단체행동은 허용하고 있는 추세이다(이철수·강성태, 1988:73-74). 우리 나라는 일반직과 기능·고용직공무원에게 노동조합이 허용될 때 경찰·소방직공무원의 단결권에 대한 구체적인 보장방안도 강구될 필요가 있다.

) ILO 제98호 협약 및 151호 협약에 의해서, 공공부문 근로자 중에서 군인, 경찰, 중요한 정책결정이나 관리를 담당하는 고위직공무원, 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원에 대하여는 국내 법령에 의해 단체교섭권이 제한될 수 있으나 그 밖의 모든 공무원 즉 소방직 공무원, 교정직 공무원, 교사, 일반의 관리직·감독직·기밀직 공무원, 국유기업의 종사자 등에 대하여 공공근로자임을 이유로 단체교섭권을 제한할 수 없다.

<표 10> 경찰·소방직 공무원의 허용직급

구 분	빈 도	비 율 (%)
경정(소방령)이하	130	9.5
경감(소방경)이하	144	10.5
경위(소방위)이하	398	29.0
경사(소방장)이하	423	30.8
경장(소방교)이하	137	10.0
순경(소방사)이하	141	10.3
합 계	1373	100.0

<표 10>는 경찰·소방직에게 공무원 노조를 인정하는 경우 그 허용직급에 관한 견해이다. 경찰·소방직은 질서유지 및 범죄예방, 응급□구조활동 등 국민의 안전을 직접적으로 책임지는 특수한 직무를 담당하는 공무원이다. 이들에게 노조를 허용하는 경우 많은 문제가 있을 것으로 예상하지만 허용하는 경우 경사(소방장) 이하에게 인정하자는 의견이 30.8%로 가장 많았고, 그 다음이 경위(소방위)가 29.0%로 나타났다. 경위 및 소방위는 간부급으로 이들에게도 인정하자는 의견은 상당히 이례적인 것으로 보인다.<표 11>은 경찰 및 소방직 공무원에게 노조를 허용한다면 어떤 직급까지 할 것인가에 대해 대상집단별로 살펴보았다. 공무원의 경우 □경사(소방장) 이하□에게 허용하자는 의견이 전체 30.5%로 가장 많았고, 그 다음이 □경위(소방위) 이하□가 29.3% 였다. 시민집단의 경우도 □경사(소방장) 이하□가 31.5%로 가장 많았고, 다음으로 □경위(소방위) 이하□가 28.2%로 나타났다. 이러한 결과에 대해 □2=8.758이고, p>.05이므로 두 집단 간에는 통계적으로 유의도 차이는 없는 것으로 판명되었다.

<표 11> 대상집단별 경찰·소방직 공무원의 허용 직급

구 분	순경(소방사) 이하	경장(소방교) 이하	경사(소방장) 이하	경위(소방위) 이하	경감(소방경) 이하	경정(소방령) 이하	합 계
공무원	92(9.7)	88(9.3)	289(30.5)	278(29.3)	113(11.9)	88(9.3)	948(69.0)
시 민	49(11.5)	49(11.5)	134(31.5)	120(28.2)	31(7.3)	42(9.9)	425(31.0)
합 계	141(10.3)	137(10.0)	423(30.8)	398(29.0)	144(10.5)	130(9.5)	1373(100.0)

□2=8.758 자유도=5 유의도= .119

<표 12>는 경찰·소방직 공무원에게 노조를 인정하는 경우, 어느 직급까지 인정할 것인지에 대해 공무원들에게 직종별로 의견을 물어 본 것이다. 이에 대해 경찰·소방직 공무원 자신은 경찰(소방장)이하 인정하자는 의견이 23.9%이고, 경위(소방위)이하가 21.2%로 나타났다. 그러나 일반직 공무원과 기능□고용직 공무원은 경위(소방위)이하 에게 인정하자는 의견이 각각 34.4%, 32.4%인 것으로 경찰·소방직 공무원에 비해 그 허용범위가 다소 넓은 것으로 나타났다. 이러한 의견에 대해 공무원 집단간의 통계적인 차이가 있는지를 검증하여 보았다. 검증결과 □2=50.759이고, p<.001므로 통계적으로 유의한 것으로 조사되었다. 따라서 경찰·소방직 공무원의 노조허용계급은 경찰·소방직 공무원이 일반직 및 기능·고용직 공무원에 비하여 그 허용직급이 낮다고 볼 수 있다.

<표 12> 경찰·소방직의 허용직급에 대한 직종별 견해

경찰□소방직 허용직급 직종	순경(소방사)이하	경장(소방교)이하	경사(소방장)이하	경위(소방위)이하	경감(소방경)이하	경정(소방령)이하
일반직	25(5.5)	36(7.9)	151(33.3)	156(34.4)	50(11.0)	36(7.9)
기능·고용직	18(12.7)	13(9.2)	43(30.3)	46(32.4)	11(7.7)	11(7.7)
경찰·소방직	42(14.1)	35(11.8)	71(23.9)	63(21.2)	48(16.2)	38(12.8)
기 타	7(13.7)	5(9.8)	20(39.2)	11(21.6)	4(7.8)	4(7.8)
합 계	92(9.7)	89(9.4)	285(30.2)	276(29.2)	113(12.0)	89(9.4)

□2=50.759  자유도=15  유의도= .000

4. 공무원노동조합활동의 인정범위 (노동3권 인정범위)

공무원 노동3권의 인정범위에 대한 문제는 즉, 노동조합 결성이 허용되어 결성된 공무원 노동조합에 대하여 어느 범위 내에서 단체 교섭권과 단체행동권을 허용할 것인가가 하는 문제인 것이다. 노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 따라서 노동조합은 단체교섭을 통하여 사용자와 대등한 지위에서 근로조건 등에 관하여 협상을 하게 된다. 단체교섭권은 근로자의 단결에 따른 조직력을 배경으로 하여 근로자 개인으로서는 획득할 수 없는 유리한 내용의 단체협약을 사용자와의 평화적 교섭에 의해 체결하는 것을 목적으로 하는 것이다.

) 단체교섭권은 더욱 세분하여 단체협의권과 협약체결권으로 나눌 수 있다.  독일과 일본에서 일반직 공무원에게 보장되고 있는 것이 단체협의권이다. 협약체결권을 인정하지 않고 협의권만 인정하고 있는 것이다.

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 사용자에 대하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 구체적으로는 쟁의권과 조합활동권을 말한다. 여기서 노동3권을 개별적인 권리로 보장해서는 별 의미가 없고 일체적 권리로 보장하여야만 권리로서의 가치가 있다고 보고서 군인·경찰·소방직 공무원 등 특수직을 제외한 모든 공무원에게 노동3권을 전면 보장하는 방안이 있을 수 있겠으나, 노동3권은 반드시 일체적으로 보장되어야 하는 것은 아니므로 개별적으로 독립된 권리로 보아야 할 것이다. 따라서 외국의 입법례를 보더라도 모든 공무원의 노동3권을 일체적 권리로 다 보장하는 경우는 거의 없다. 공무원 등 공공부문에 종사하는 근로자의 노동기본권은 민간부문에 종사하는 근로자의 그것과 동일하게 보장될 수 없고 일정한 제한을 두는 것이 일반적인 입법례이다. 그러므로 노동3권을 분리하여 그 직무의 공공성 및 책임도에 따라 허용의 기준을 마련하는 방안을 고려하여야 할 것이다.

) 단체행동권은 □쟁의권□과 □조합활동권□의 2종류의 권리내용으로 되어 있다(管野和夫: 26).

) 근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐, 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것은 논리 필연적인 결론이 아니라 입법정책의 문제이기 때문이다(김유성, 1998: 32∼33).

) 전술한 바와 같이 우리 나라는 1998년 2월 6일 노사정위원회에서 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권을 보장하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하되 단체행동권은 인정하지 않기로 합의가 이루어진 바 있다.

노동기본권 즉, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동3권에 대해서 직종별 그리고 직급별로 어느 범위까지 인정할 것인지에 대해 분석해 보기로 한다. <표 13>은 일반직 공무원의 노동기본권 인정범위에 관한 것이다. 노조를 찬성하는 응답자 중 단결권과 단체교섭을 인정하자는 의견이 49.1%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권까지 인정하자는 입장이 42.6%로 많았다.

<표 13> 일반직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	빈 도	비 율 (%)
단결권만	124	8.3
단결권+단체교섭권	738	49.1
단결권+단체교섭권+단체행동권	641	42.6
합 계	1503	100.0

단체활동 인정범위에 대해 일반직의 직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하고자 한다. <표 14>에서 보면, 단결권만을 인정하는 경우 □6급 이하□가 전체 33.9%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권을 인정하는 경우도 역시 □6급 이하□가 41.3%로 가장 많은 편이다. 단결권과 단체교섭권과 단체행동권까지 모두를 인정해야 한다는 입장이 □6급 이하□가 37.3%로 가장 많은 응답을 하고 있었다. 통계적으로 집단 간의 차이를 보이고 있는지를 검증한 결과, □2=121.107이고, p<.001이므로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

<표 14> 일반직 공무원의 직급별 단체활동 인정범위

구 분	9급 이하	8급 이하	7급 이하	6급 이하	5급 이하	4급 이하	합 계
단결권만	28(22.6)	16(12.9)	30(24.2)	42(33.9)	7(5.6)	1(0.8)	124(8.3)
단결권+단체교섭권	49(6.6)	41(5.6)	205(27.8)	305(41.3)	112(15.2)	26(3.5)	738(49.1)
단결권+단체교섭권+ 단체행동권	53(8.3)	35(5.5)	108(16.8)	239(37.3)	127(19.8)	79(12.3)	621(42.6)
합 계	130(8.6)	92(6.1)	343(22.8)	586(39.0)	246(16.4)	106(7.1)	1503(100.0)

□2=121.107  자유도=10  유의도=.000

한편 공무원과 시민의 경우 일반직 공무원의 노동3권 인정범위에 대한 인식차이가 나는지를 검증해 본 결과는 <표 15>와 같다. 공무원 집단은 공무원에게 단결권과 단체교섭권을 부여하자는 의견이 51.9%로 가장 많았지만, 시민집단은 단결권과 단체교섭권 그리고 단체행동권을 모두 인정하자는 의견이 47.4%로 가장 높게 나타났다. 집단간의 차이를 보면 p<.01이므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있으며, 이로서 공무원 집단에서보다 시민집단에서 일반직 공무원의 노동3권 인정범위가 보다 큼을 알 수 있다.

<표 15> 대상집단별 일반직 공무원의 단체활동 인정범위

구분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭+ 단체행동권	합계
공무원	79(7.6)	540(51.9)	422(40.5)	1041(69.3)
시민	45(9.7)	198(42.9)	219(47.4)	462(30.7)
합계	124(8.3)	738(49.1)	641(42.6)	1503(100.0)

□2=10.628  자유도=2  유의도=.005

<표 16>는 일반직공무원의 공무원단체 활동 인정범위에 대한 직종별 의견이다. 이에 대해 일반직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권 인정하자는 비율이 49.6%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 비율이 43.5%로 나타났다. 이에 대해 기능·고용직은 모두 인정이 52.3%, 경찰·소방직은 단결권과 단체교섭권만을 인정하자는 비율이 60.9%인 것으로 조사되었다. 이러한 것은 일반직 공무원의 허용범위에 대해 일반직공무원과 경찰·소방직공무원은 허용범위를 기능·소방직 공무원보다 약간 좁게 인정하자는 의견이 많은 것으로 보인다. 공무원간의 유의적인 차이가 있는지 교차분석을 실시해 본 결과, □2=23.516이고, p<.01이므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다. 따라서 일반직 공무원 자신이  단체행동권까지 인정하는 것에 대해 기능·고용직 공무원보다 찬성비율이 높지 않는 것으로 분석되었다.

<표 16> 일반직 공무원의 단체활동 인정범위에 대한 직종별 견해

일반직허용범위 직종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	36(6.9)	258(49.6)	226(43.5)
기능·고용직	11(7.1)	63(40.6)	81(52.3)
경찰·소방직	26(8.6)	185(60.9)	93(30.6)
기 타	5(8.6)	30(51.7)	23(39.7)
합 계	78(7.5)	536(51.7)	423(40.8)

□2=23.516  자유도=6  유의도= .001

<표 17>은 기능직과 고용직의 노동3권 인정범위에 관한 것으로 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 입장이 46.9%로 가장 많았고, 그 다음이 단결권과 단체교섭권, 단체행동권을 모두 인정하자는 것으로 44.0%인 것으로 나타났다. 기능직·고용직 공무원의 노조활동 허용직급에 대하여 전 직종에서 모든 등급에 대해 단체행동권을 허용하는 것이 좋겠다는 의견도 있으나, 필자의 견해로는 공무원들이 단체행동을 할 경우 국민을 볼모로 잡고 그들의 주장을 펼 수 있으므로 결국 피해자는 국민이 될 수 있으므로 기능·고용직 공무원에게 단체교섭권까지 허용해 주어야 한다고 생각한다.

) 전술한 백종섭(1991) 논문, p.158에서는 기능직공무원의 단체활동 허용직급에 대해 모든 등급에 대해 단체활동을 허용해야 한다는 의견이 73.1%로 조사된바 있다.

<표 17> 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	빈 도	비 율 (%)
단결권만	131	8.9
단결권+단체교섭권	692	46.9
단결권+단체교섭권+단체행동권	653	44.2
합 계	1476	100.0

단체활동 인정범위에 대해 기능 및 고용직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하면 <표 18>과 같다. 단결권에 대해서는 □모든 등급□에서 허용해야 한다고 보는 응답자가 27.5%로 가장 많았고, 단결권과 단체교섭권에 대해서도 □모든 등급□에게 인정해야 한다는 입장이 31.1%이다. 그리고 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권 등 노동3권을 모두 인정해야 한다는 입장은 56.4%로 매우 높다. 그러나 위에서 지적하였듯이 기능 및 고용직의 공무원에게는 단결권 및 단체교섭권은 인정하되 단체행동권의 인정은 시기상조라고 생각한다. 통계적으로 집단간의 차이를 보이고 있는지를 검증한 결과, □2=122.137이고, p<.001이므로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

<표 18> 기능·고용직 공무원의 등급별 단체활동 인정범위

구 분	10등급 이하	8등급 이하	6등급 이하	모든 등급	합 계
단결권만	29(22.1)	34(26.0)	32(24.4)	36(27.5)	131(8.9)
단결권+단체교섭권	90(13.0)	185(26.7)	202(29.2)	215(31.1)	692(46.9)
단결권+단체교섭권+단체행동권	37(5.7)	97(14.9)	151(23.1)	318(56.4)	653(44.2)
합 계	156(10.6)	316(21.4)	385(26.1)	619(41.9)	1476(100.0)

□2=122.137  자유도=6  유의도=.000

공무원 집단과 시민 집단의 기능·고용직 공무원의 노동3권 인정범위의 차이를 검토하여 보면 <표 19>과 같다. 공무원 집단은 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 50.4%이고, 시민집단은 노동3권을 모두 인정하자는 의견이 52.7%로 나타났다. 집단의 차이를 보면 p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있으며, 공무원 집단보다 시민집단이 기능·고용직 공무원에 대해 노동기본권 인정범위가 보다 넓음을 엿볼 수 있다.

<표 19> 대상집단별 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭+단체행동권	합 계
공무원	93(9.3)	507(50.4)	405(40.3)	1005(68.1)
시 민	38(8.1)	185(39.3)	248(52.7)	471(31.9)
합 계	131(8.9)	692(46.9)	653(44.2)	1476(100.0)

□2=20.108  자유도=2  유의도=.000

<표 20>는 기능·고용직 공무원의 공무원단체 활동 인정범위에 대한 의견이다. 우선 기능·고용직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 비율이 36.6%를, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 응답자는 57.5%로 높게 나타났다. 그러나 일반직 공무원은 모두 인정이 43.6%로 다소 낮았고, 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 응답자가 46.8%로 높았다. 한편 경찰·소방직도 모두 인정은 29.1%로 낮은 반면, 단결권과 단체교섭권 인정은 60.9%로 높게 나타나고 있다. 따라서 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위에 대해 일반직공무원과 경찰·소방직 공무원은 다소 좁게, 그러나 기능·소방직공무원 자신은 보다 폭넓게 인정하자는 의견이 많은 것으로 보인다. 각 공무원 집단간의 유의적인 차이가 있는지를 교차분석을 실시해 본 결과, □2=38.541이고, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 높음을 알 수 있다. 따라서 기능·고용직 공무원 자신이 단체행동권까지 인정하는 것에 대해 일반직 및 경찰·소방직 공무원 보다 찬성비율이 높다고 볼 수 있다.

<표 20> 기능·고용직 공무원의 단체활동 인정범위에 대한 직종별 견해

기능고용직 허용범위 직종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	47(9.6)	229(46.8)	213(43.6)
기능·고용직	9(5.9)	56(36.6)	88(57.5)
경찰·소방직	30(9.9)	184(60.9)	88(29.1)
기 타	7(12.1)	31(53.4)	20(34.5)
합 계	93(9.3)	500(49.9)	409(40.8)

□2=38.451  자유도=6  유의도= .000

<표 21>는 경찰·소방직의 노동3권 인정범위와 관련된 것으로 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 44.0%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하자는 의견도 39.6%인 것으로 드러났다. 따라서 경찰·소방직 공무원은 그들 업무의 특성을 고려하여 모두 인정하는 것은 현실적으로 다소 무리가 있으나, 전술한 외국의 입법례를 참조하여 단체교섭권까지 허용해 주어야 한다고 본다.

<표 21> 경찰·소방직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	빈 도	비 율 (%)
단결권만	225	16.4
단결권+단체교섭권	604	44.0
단결권+단체교섭권+단체행동권	544	39.6
합 계	1373	100.0

<표 22> 경찰·소방직 공무원의 직급별 단체활동 인정범위

구 분	순경(소방 사) 이하	경장(소방 교) 이하	경사(소방 장) 이하	경위(소방 위) 이하	경감(소방 경) 이하	경정(소방 령) 이하	합계
단결권만	36(16.0)	41(18.2)	76(33.8)	46(20.4)	10(4.4)	16(7.1)	225(16.4)
단결권+단체교섭권	55(9.1)	54(8.9)	224(37.1)	164(27.7)	67(11.1)	40(6.6)	604(44.0)
단결권+단체교섭권 +단체행동권	50(9.2)	42(7.7)	123(22.6)	188(34.6)	67(12.3)	74(13.6)	544 (39.6)
합 계	141(10.3)	137(10.0)	423(30.8)	398(29.0)	144(10.5)	130(9.5)	1373(100.0)

□2=85.881  자유도=10  유의도=.000

경찰·소방직 공무원의 경우, 노동3권 인정범위에 대해 직급별로 어떠한 차이가 있는지를 검토하면 <표 22>에서 보는 바와 같다. 단결권에 대해서는 경찰공무원의 경우 「경사 이하」, 소방공무원의 경우 「소방장 이하」가 33.8%로 가장 많은 비율을 차지하고 있었다. 단결권과 단체행동권에 대해서도 경찰공무원은 「경사 이하」, 소방공무원은 「소방장 이하」가 37.1%이었다. 단결권과 단체교섭권, 그리고 단체행동권에 대해서는 경찰공무원의 경우 「경위 이하」, 소방공무원의 경우 「소방위 이하」가 34.6%로 가장 많았다. 집단간의 차이가 나타나는지를 판단하기 위해 검증한 결과 □2=85.881이고, p<.001로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다. 따라서 경찰 및 소방공무원의 경우 경사 및 소방장 이하에게 단결권과 단체교섭권을 먼저 허용하고, 순차적으로 상위 직급까지 확대하는 것이 바람직하다.

경찰·소방직 공무원의 노동3권 인정에 관한 공무원과 시민집단의 의견차이를 설명하면 아래 <표 23>과 같다. 공무원 집단은 경찰·소방직 공무원에게 노동3권 중 단체행동권을 제외한 나머지를 인정하자는 의견이 있으나, 시민집단은 노동3권 모두를 인정하자는 의견이 44.9%로 다수를 차지하고 있었다. 통계적인 차이검증을 실시한 결과 p<.05이므로 시민집단이 공무원 집단보다 노동3권 인정범위에 대해 보다 적극적임을 알 수 있었다.

<표 23> 대상집단별 경찰·소방직 공무원의 단체활동 인정범위

구 분	단결권만	단결권+ 단체교섭권	단결권+단체교섭 +단체행동권	합 계
공무원	157(16.6)	438(46.2)	353(37.2)	948(69.0)
시 민	68(16.0)	166(39.1)	191(44.9)	425(31.0)
합 계	225(16.4)	604(44.0)	544(44.0)	1373(100.0)

□2=7.857  자유도=2  유의도=.020

<표 24>는 경찰·소방직 공무원의 단체 활동인정범위에 대한 의견이다. 먼저 경찰·소방직 공무원 자신은 단결권과 단체교섭권 인정을 49.2%를, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두 인정하자는 것이 37.7%로 나타났다. 이에 대해 일반직 공무원은 모두 인정이 34.6%, 단결권과 단체교섭권만 인정하자는 응답자가 44.9%로 경찰·소방직과 유사한 응답을 하고 있다. 그러나 기능·고용직 공무원은 단결권과 단체교섭권 인정을 37.3%인 반면, 모두 인정하자는 응답자가 50.7%로 높게 나타나고 있다. 이러한 것은 경찰·소방직 공무원의 노조허용범위에 대해 경찰·소방직공무원과 일반직 공무원은 다소 인정폭이 좁은데 비해, 오히려 기능·소방직 공무원이 넓은 것으로 조사되었다.

<표 24> 경찰·소방직 공무원의 단체활동인정범위에 대한 직종별 견해

경찰·소방직 허용범위 직 종	단결권만	단결권+단체교섭권	단결권+단체교섭권+단체행동권
일반직	93(20.5)	204(44.9)	157(34.6)
기능·고용직	17(12.0)	53(37.3)	72(50.7)
경찰·소방직	39(13.1)	146(49.2)	112(37.7)
기 타	10(19.6)	27(52.9)	14(27.5)
합 계	159(16.8)	430(45.6)	355(37.6)

□2=20.825  자유도=6  유의도= .002

집단간의 차이가 있는지 교차분석을 실시해 본 결과, □2=20.825이고, p<.01이므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다. 따라서 경찰·소방직 공무원 자신이 단체행동권까지 허용하자는 의견보다 기능·고용직이 높은 것으로 볼 수 있다. 그리고 일반직 공무원도 경찰·소방직 공무원에게 모두 인정하는 것에 대해 별로 높지 않으며, 오히려 경찰·소방직 공무원에게 단결권만 인정하자는 의견도 20.5%나 되는 것으로 조사되었다.

Ⅳ. 맺 음 말

지금까지 공무원 노조의 조직 대상과 노동3권 인정범위의 인식에 대하여 공무원 및 시민을 대상으로 설문조사를 실시하고 통계적 방법을 활용하여 분석하였는바 그 결과를 종합하면 다음과 같다. 전체적으로 공무원 노조허용을 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었다. 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안된다는 입장은 전체 응답자의 6.6%(공무원집단 2.9%, 시민집단 5.6%)에 불과하였다. 공무원 노조인정에 대하여 일반직과 기능·고용직 그리고 경찰·소방직 모두를 인정하자는 입장이 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능·고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 입장은 2.6%로 미미했다. 이로써 공무원의 직종에 관계없이 원칙적으로 모든 공무원에게 단결권을 인정하여야 한다는 데 대하여 의견이 거의 일치하였다는 것을 알 수 있다.

그 허용범위에 있어서 ① 일반직의 경우, 응답자의 39.0%가 6급 이하의 공무원에게 노조를 인정해야 한다고 응답하였다. ② 공무원 노조를 기능·고용직에 인정할 경우, 이 업무는 단순업무 및 직접 현장에서 근무하는 공무원으로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 41.9%이었고, 6등급 이하가 26.1%, 8등급 이하가 21.4%로서 결국 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 우세한 것으로 드러났다. 그런데 기능직 공무원의 등급은 1등급에서 10등급까지이지만 철도, 정보통신을 제외하고는 5등급 이상의 고위직은 거의 없는 실정이다. 따라서 기능직·고용직의 경우는 직급(등급)별 논의는 별 의미가 없으며 모든 직급에 대하여 노조허용을 하는 것이 바람직하다. ③ 경찰·소방직 공무원의 경우, 응답자의 30.8%가 경사(소방장) 이하에 노조허용을 찬성하였으며 29.0%가 경위(소방위) 이하를 찬성하였다. 따라서 경사(소방장) 이하부터 노조를 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다. ④ 공무원 노동3권 인정범위에 있어서 전체적으로 단체교섭권까지 허용하는데 찬성하였으며 그 중 공무원 집단은 노동3권 중 단결권과 단체교섭권만을 인정하자는 의견이 많았으나, 시민집단(일반시민, 대학생, 노조관련 종사자 등)은 노동3권 모두를 인정하자는 의견이 다수를 차지하였다. 이러한 점으로 미루어 보아 시민집단이 공무원 노동기본권 인정범위에 있어서 보다 적극적임을 알 수 있었다.

특히 주목을 끄는 것은 경찰·소방직의 경우 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 44.0%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하자는 의견도 39.6%인 것으로 드러났다.

이상의 분석결과를 토대로 적실성 있는 공무원 노동기본권의 허용범위 즉, 공무원노동조합의 조직대상과 노동3권의 인정범위를 정리해 보면 다음과 같다. 먼저 단결권 인정 대상 공무원의 직종에 대해서 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원까지도 단결권을 인정하도록 한다. 일반직, 기능·고용직 뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원 까지 인정하자는 입장이 전체 응답자의 88.8%로 가장 많았고 일반직과 기능·고용직까지만 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였다. 그러므로 그 동안 논의에서 제외되었던 경찰·소방직 공무원의 단결권 불인정에 관하여는 장기적 방향에서 적극적인 검토를 요한다고 하겠다. 선진외국의 입법례를 참조하여 볼 때 군대를 제외하고 원칙적으로 모든 직종의 공무원에게 차별없이 단결권을 인정하도록 함이 바람직하다. 허용직급에 있어서는  일반직은 6급이하, 기능·고용직은 전등급에 걸쳐 그리고 경찰·소방직은 경사(소방장) 이하까지 단결권을 인정하도록 한다. 단결권 인정 대상 공무원의 직급에 대해서는 그 동안의 논의 내지 합의에서 본 바와 같은 일반직 6급이하가 가장 많은 지지를 받고 있으므로 별 문제는 없으나 외국의 입법례와 같이 점진적으로 상향 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다. 경찰·소방직 공무원의 단결권을 인정하게될 경우에는 가장 많은 지지를 받고 있는 경사(소방장)이하까지 허용하고 점진적으로 상향 허용하도록 함이 바람직하다고 하겠다.

공무원노동3권 인정범위에 있어서는 단결권이 인정되는 공무원에 대하여 단체교섭권까지 보장하도록 하되 단체행동권은 금지하도록 한다. 단결권이 인정될 경우 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원 뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원에 대해서도 단체 교섭권까지는 허용하자는 의견이 가장 많은 지지를 받고 있으며 단체 행동권은 어느 직종 공무원에 대해서도 다수가 찬성하지 않고 있다.

특히 이에 관하여는 1998년 2월 6일 노사정위원회에서도 합의가 이루어 진 바 있음을 감안할 때 더욱 그러하다. 즉, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하기로 하면서 단체행동권은 인정하지 않기로 합의하였던 것이다.

우리 나라는 종래의 권위적이고 국가우선주의적인 국민의식보다는 개인의 자율과 책임이 강조되는 개인주의적 성향이 점차 강해지고 있고 국민 개개인의 자유와 권리에 대한 의식이 강화되고 있다. 이와 함께 공무원들의 권리의식도 현저히 변화되고 있다.(김재기, 2001: 347□357) 이러한 변화는 전술한 설문조사의 분석 결과가 이를 말하여 주고 있다. 이와 같은 국민과 공무원의 의식의 변화는 우리 나라에서도 공무원 노동기본권에 대한 조속한 인정을 촉구하게 될 것이다. 전술한 직장협의회 연합체를 중심으로 뜨겁게 달아오르고 있는 공무원노조 허용요구는 공무원 스스로의 헌법상 기본권에 대한 자각운동임과 동시에 권위주의적이고 부패한 공직사회의 자정운동적 성격이 강한 것으로 평가된다. 이러한 시점에서 가장  필요한 것은  예상되는 미래에 대비하여 우리 나라 실정에 적합한 구체적인 공무원 노동기본권의 허용범위를 연구하고 이를 단계적으로 추진하는 일이라 할 것인바 본 논문도 이러한 작업에 일조하기 위한 것이라고 하겠다.

한편 본 논문은 시의적절한 연구로 볼 수 있겠으나, 조사대상지역이 서울과 대구□경북으로 한정되고 조사대상공무원에 있어서도 국가직 공무원보다 지방직 공무원이 다소 많이 차지한 점 등의 한계점을 지니고 있다. 따라서 이러한 한계점을 극복하고 보다 객관적이고 과학적인 후속 연구가  필요하다고 하겠다.

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