공무원노동조합의 인식에 관한 분석적 연구

김 재 기

(대구대학교 행정학과 )

This paper has been started with the point of view that public servants in Korea except very few blue-colored public employees are not protected in reality as the subject of constitutional right to make unions, although they have the right as workers.

This paper describes how to legislate public servant's  union act for corresponding to the future change for protecting public employees' right to make unions.

For the first place, this paper has reviewed theoretical bases of fundamental rights of the laborer. In the second place, after analyzing empirical results of the survey using questionnaire to public servants and people, this paper shows legislation policy direction for the public servants' labor union in Korea.

The survey for peoples' consciousness on the public servants' labor union has been conducted for public employees and citizens for a month. It includes necessities, eufunctions, dysfunctions, and permission level of public servants' union.

The survey was analyzed using statistical methodologies, such as frequency analysis, crosstabs and t-test for comparing intergroup differences and finding occupational characteristics. The SPSS program was used to analyze the data.

In conclusion, most of target citizens and public servants showed the affirmative attitude toward necessities, eufunctions and permission of public servants union in Korea.

주제어:공무원노동조합, 단결권,노동기본권, 순기능,공무원의 근로자성

Ⅰ. 서론

근로자는 단결권 즉 노동조합결성권을 통하여 노사간의 실질적 평등을 확보함으로써 근로조건을 유지·개선하고 근로자의 사회적·경제적 지위의 향상을 도모할 수 있게 된다. 이러한 단결권의 법적 승인은 근로자들이 단결체를 통하여 대(對) 사용자와의 교섭력 균형을 이룩하게 함으로써 사회적·경제적 약자인 근로자를 보호하려는 데에 그 근본취지가 있는 것이다(권영성, 1999; 허영 ,1999,; 김철수, 1999,; 허영민, 1985,). 그 동안 단결권이 근대사회의 전개와 함께 출현한 자연권사상에서 그 이념적 기초를 얻기까지는 고통스러운 줄기찬 투쟁의 과정을 거쳤으나 노동조합에 대한 국가의 대응방식이 점진적으로 억압의 단계, 소극적 용인의 단계 및 적극적 보호의 단계를 거치면서 근로자의 단결권은 오늘날 대부분의 국가에서 헌법상 기본권으로서 인정받기에 이르렀다(권영성, 1999; 김철수, 1999; 신인령, 1987; 菅野和夫, 1995; 外尾健一, 1997; 沼田稻次郞, 1980). 오늘날 단결권의 법인이야말로 이른바 사회적 법치국가(sozialer Rechts-staat) 내지 사회적 시장경제주의의 본질적 구성요소라 아니할 수 없다.(김치선, 1980,; 김철수, 1999; 권영성, 1999; 허영, 1999)

그런데 공무원인 근로자의 경우에도 근로자성(勤勞者性)이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 우리 나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있으며. 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동조합결성권이 전면 부인되고, 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원에게만 예외적으로 노동조합결성권이 허용되는 구도, 즉 사실상 노무에 종사하는지 여부를 기준으로 삼는 구도가 50년 이상 지속되어 현재에 이르고 있다.   하지만 1987년의 6·29선언이후  사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부를 거치면서 우리나라 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔다. 특히 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립, 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해 주는 획기적인 변화가 있었다. 이와 더불어 우리나라 공무원과 국민의 의식은 빠른 속도로 변화되어 공무원의 노동조합활동에 대하여 긍정적인 인식이 확산되어 가고 있는바 선행연구에 의하면 다수의 국민들이 공무원노동조합의 허용에 찬성하는 것으로 나타나고 있고 공무원 자신들도 대부분 공무원 노동조합 활동에 대하여 적극적인 태도를 표시하면서 공무원노동조합이 허용되면 공무원 노동조합에 가입하겠다고 응답한 비율이 현저하게 증가되고 있다(서원석, 1995,:145; 백종섭, 1991,:166).

) 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 라고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동조합결성권을 인정하고 있을 따름이다.

) 1998년 2월 6일 경제위기극복을 위한 노사정대타협에서 합의한 내용을 보면 □정부는 1999년 1월부터 공무원직장협의회 설립을 위한 관련 법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련 법규의 정비 등을 고려하여 추진하며, 1999년 7월부터 교원의 노동조합결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 한다.□고 하였다. (노사정위원회,「경제위기 극복을 위한 사회협약」, 1998. 2. 7.)

오늘날 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있으며 선진 각국은 공무원노동조합의 필요성을 인정하고 공무원에게도 단결권을 보장함으로써 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다. 또한 우리 나라의 ILO가입 이후 ILO, OECD 등에서 우리나라의 노사관계제도에 대한 여러 문제점에 관하여 지속적으로 문제 제기 및 권고를 해 오고 있는바 공무원의 노동운동에 대하여 더 이상 제한□통제만을 고수할 수 없는 시점에 이르렀다. 따라서 이제는 우리 정부도  공무원의 단결권 인정추세를 더 이상 외면할 수 없게 되었다.

) 우리 나라는 1991년 12월 9일 ILO에 정식 가입하여 152번째 ILO회원국이 되었는바 ILO에 가입한다함은 ILO헌장상의 제의무를 공식적으로 수락한다는 국가의 국제적 의사표시라고 할 수 있다.(최준섭·이수영, ILO와 국제노동기준, 중앙경제사, 1992, pp.121-131 참조)

) 우리 나라의 공무원 노동기본권 보장 수준은 ILO의 국제 노동기준에 현저히 미달되고 있는 바 ILO결사의자유위원회는 1998년 2월 8일 ‘노사정대타협’ 이후에도 우리 정부에 공무원 노조 설립 및 가입권의 조기 인정에 필요한 조치를 취할 것을 계속적으로 권고하고 있다.(ILO, 311th Report of the committee on Freedom of Association, Case No,1865, para.339)

더욱이 최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새삼스럽게 새로운 쟁점으로 부각되고 있지만 이에 관련해서는 1998년 2월 6일의 □노사정대타협□ 이후 공무원의 단결권보장에 대해서는 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비를 고려하여 추진하기로 분명히 합의한 바 있다. 그럼에도 불구하고 아직까지도 가시적인 입법추진 움직임이 전혀 보이지 않고 있는 데에 근본적인 문제가 있는 것으로 판단된다. 정부당국은 공무원의 단결권 인정에 대하여 국민적 공감대가 형성되지 않아 시기상조라는 이유만으로 국민적 여론수렴 작업을 지연하려 한다는 비난을 면치 못할 것이다(대한매일신문 2001.5.8 참조).

이에 따라 본 연구는 목하 공직사회의 뜨거운 쟁점으로 부상한 공무원의 단결권 보장에 대비하여 우리나라 공무원과 국민의 공무원노동조합에 대한 인식수준을 실증적으로 분석함으로써 정부의 공무원단결권에 관한 정책방향 제시를 목적으로 하였다.

본 논문에 있어서는 공무원노동조합의 필요성과 순기능 그리고 허용직종에 한정하여 공무원과 국민의 인식수준을 연구하였는바 공무원집단과 시민집단에 대하여 설문조사를 실시하고 통계분석기법을 활용하여 분석하였다. 본 논문의 분석대상 공무원에는 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직공무원과 고용직공무원을 포함시켰으며 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 노조관계종사자와 대학(원)생을 포함시켰다.

Ⅱ. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰

공무원 노동기본권에 관해서 이론적으로 고찰하기 위해서는 무엇보다 먼저, 공무원의 근로자성 여부부터 규명해 보아야 하며 다음으로는 공무원의 노동기본권에 관한 현행 법규정을 검토해 보아야 한다. 그런데 전술한 바와 같이 현행법에서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대해 노동기본권을 인정하지 않고 있다. 그러므로 공무원의 노동기본권에 관한 현행법규정의 고찰 다음으로 필요한 작업은 공무원에 대한 노동기본권 제한의 이론적 근거에 대한 타당성 검토이다. 이에 대한 고찰은 현행법규의 타당성을 검토하는 준거가 될 수 있을 뿐만 아니라 동시에 향후 입법작업의 출발점이 될 수 있을 것이다.

1. 공무원의 근로자성(勤勞者性)

전술한 바와 같이 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 노동기본권의 향유주체를 근로자로 한정하고 있다. 그러므로 공무원이 노동기본권의 향유주체가 되기 위해서는 우선 헌법 제33조 제1항에서 말하는 근로자에 해당하여야 할 것이지만, 그에 앞서 명확히 해야 할 것은 헌법 제33조의 근로자의 의미를 밝히는 것이다.

그런데 노동관계법에서는 각 법규의 보호대상 또는 규율대상으로서 □근로자□를 정하고 있지만 그 범위는 반드시 동일하지는 않다. 예를 들어 근로기준법(이하 □근기법□이라 한다)에서는 □이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□(제14조)로 정의하고 있고, 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다)에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□(제2조 제1호)로 정의하고 있다. 그렇다면 헌법 제33조 제1항상의 근로자란 어떤 범주의 자인가?

이에 관해서는 명문의 규정이 없다. 그러나 종래 우리 헌법재판소는 □사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판의 결정□에서 이에 관한 의견을 밝힌 바 있다. 먼저 다수의견과 재판관 김양균의 반대의견은 헌법 제33조상의 근로자를 여러 노동법규의 규정들을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다고 하였다. 즉 □우리 헌법은 노동3권의 향유주체를 □근로자□로 명시하고 있는데 다른 기본권이 대부분 □모든 국민□을 그 향유주체로 하고 있는 점과 대비해 볼 때 적어도 그 범위가 모든 국민보다 좁은 것은 명백하지만 적극적으로 그 개념정의를 하고 있지는 않기 때문에 헌법의 위임을 받은 하위법률에 의거하여 그 개념을 파악할 수밖에 없는 것이다. 근기법(제14조)이나 직업훈련기본법(제2조 제2호), 노조법(제4조) 등에서 근로자에 대한 개념정의 규정을 찾아 볼 수 있는데, 근기법은 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□라고 하고 있고, 직업훈련기본법은 □사업주에 고용된 자와 취업할 의사를 가진 자□라고 하고 있고, 노조법은 □직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□라고 하고 있다. 이상의 법률에서의 근로자에 대한 개념정의를 종합해보면, 근로자라 함은 첫째, 직업의 종류를 불문하고, 둘째, 근로를 제공하고, 셋째, 그 대가로 받는 임금, 급료, 기타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 의미한다고 할 것□ 이라고 하였다.

) 헌재 1991.7.22, 89헌가106 결정.

) 동 결정문, 73-74.

이에 반해 재판관 변정수의 반대의견은 □헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노조법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□를 말한다고 하였다.

) 동 결정문, 107.

필자는 헌법 제33조상의 근로자 개념은 노조법상의 그것과 같다고 본다. 그것은 노조법이 헌법 제33조상의 노동3권의 보장을 구체화하고 실효화하기 위한 기본법이라는 점에서 분명히 드러난다(노조법 제1조 참조). 또한 노조법상의 정의가 상당히 광범위한 것이어서 헌법 제33조상의 근로자에게 특별한 제한을 부여하고 있지 않으며, 또한 양자를 구별해야 할 특별한 요소가 보이지 않는다는 것도 이유가 될 것이다. 대부분의 헌법학자들 역시 양 법상의 근로자 개념이 동일하다고 보고 있고 노동법학자들 역시 헌법 제33조에서 말하는 근로자는 단결권의 주체를 말하는 것(백재봉, 1988)이라고 하여 양자가 동일하다는 것을 전제하고 있다(강성태, 1994). 노동3권의 주체로서 근로자를 노조법 제2조 제1호에서 말하는 근로자라고 할 때, 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가? 노조법 제2조 제1호의 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지이다. 이 두 가지를 공무원에 대입하여 보면 다음과 같다.

) 김철수, 587;  권영성, 551 등. 그리고 경제적으로 약자일지라도 자신의 재산으로 생업을 영위하는 자(예컨대 소농, 영세어민, 소상공인 등)가 헌법 제33조상의 근로자에 해당하는가에 대해서는 모두 이를 부정하고 있다(김철수, 526; 권영성, 551; 허영, 484).

첫째, 직업의 종류를 불문하기 때문에 계약상대방이 사인(私人)이건 국가 기타 공공기관이건 상관없고 또한 사법적 계약에 기한 것이든 공법적 계약에 기한 것이든 상관없다. 따라서 공무원이라고 하여 노조법상 근로자에서 배제될 이유가 없다.

둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것인데, 공무원도 임금에 의하여 생활하는 자라는 점은 부정할 수 없다.

요컨대 공무원은 노조법 제2조 제1호상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 이렇게 보는 것은 헌법재판소나 판례에 있어서도 마찬가지이다. 예를 들어 헌법재판소는 □공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가 또는 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근기법 제14조 및 제16조, 노조법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다□고 하여 공무원의 근로자성을 인정하고 있다. 판례 역시 공무원은 근로기준법상의 근로자에 해당함을 인정함으로써 노조법상 근로자에도 당연히 해당된다고 보고 있다.

) 국내에서는 공무원의 근로자성을 인정하는 데 학설은 일치하고 있다.

) 헌법재판소 1992. 4. 28. 전원재판부 결정, 90헌바27 등 다수.

) 가령 대법원 제1부 1996.4.23 선고, 94다446 판결은 □공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이어서, 공무원연금법, 공무원보수규정, 공무원수당규정 등에 특별한 규정이 없는 경우에는, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되는 것이므로(대법원 1987.2.24.선고, 86다카1355 판결; 1987.3.24.선고, 86다카1314 판결 등 참조), 국가의 부당한 면직처분으로 인하여 공무원이 그 의사에 반하여 근로를 제공할 수 없는 경우 공무원의 최저생활을 보장할 필요성은 사기업의 근로자와 동일하므로 근로기준법 제38조는 공무원에게도 적용된다□고 하였다.

한편, 공무원의 근로자성은 사실 현행법 규정에서도 당연한 것으로 전제하고 있다. 예를 들어 헌법 제33조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있고, 노조법 제5조 역시 단서에서 □공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□고 하여 공무원의 근로자성을 전제하고 있다.

2. 공무원 노동기본권에 관한 법규정

공무원의 노동기본권에 관해서는 헌법을 비롯한 다양한 법령에서 규정을 두고 있다. 헌법은 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 노동3권이 보장된다고 규정하고 있고, 이를 근거로 관련법령에서는 사실상 노무에 종사하는 일부의 공무원과 교육공무원(교원)에 대해서만 노동3권 또는 단결권·단체교섭권을 보장하고 있다. 이에 따라 대부분의 공무원은 국가공무원법 등에 의해 노동3권 전부가 부인되고 있다.

이하에서는 이러한 현행법규정의 내용과 역사적 변천과정을 간략하게 고찰한 후, 최근에 논의되고 있는 공무원의 노동기본권보장과 관련된 입법논의를 살펴보고자 한다.

공무원의 노동기본권에 관하여는 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 「근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다」라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 일반공무원과 교원인 공무원은 각각 별개의 법률에서 노동기본권에 관하여 규율되고 있다.

먼저 일반공무원의 노동기본권에 관한 기본적인 규정은 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항이다. 양 규정은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다.

) 이하 일반공무원의 노동기본권 관련규정의 내용은 이철수·강성태,「공공부문의 노사관계법」,한국노동연구원,1998, pp.26-27 참조.

예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항).

교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29. 제정된「교원의노동조합설립및운영등에관한법률」(법률 제5727호: 1997. 7. 1. 시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것이다. 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

3. 최근의 논의

□국민의 정부□ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년 2월 6일 노·사·정 3자의 대타협이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 정부는 ① 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하고, ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자의 합의가 이루어 졌다.

노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립·운영에관한법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급이하 공무원에 대하여는 공무원직장협의회를 설립·운영하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.

) 그런데 1999년 1월부터 새로이 인정된 공무원직장협의회에 대한 법적성격에 대하여 단결권과 단체교섭권에 근거한 단결체로 보는 견해(이병태, 1999: 78-79)와 일종의 노사협의회라는 견해(김형배,1999: 171-172)가 대립되어 있다. 단결체로 보는 견해는 동 법률이  임의적인 설립주의를 채택하고 있고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하고 있으며 동법 시행령 제5조에 □자주적이고 민주적인 협의회 운영□을 위하여 협의회 규정을 제정하도록 하고 있는 점으로 미루어 공무원의 권익신장을 위한 단결체를 보장하는 것으로 파악한 반면 일종의 노사협의회라는 견해는 동 법률은 근로자인 공무원의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영에의 참가를 보장하며, 이 법의 제1조 목적과 제5조 협의회 기능에 근무환경 개선이나 업무능률 향상 및 공무원의 고충처리에 관한 규정이 있는 점으로 미루어 노사협의회제도로 파악하고 있다. 생각건대 노사협의회적 성격도 다소 인정되지만 공무원직장협의회의 탄생 과정을 돌이켜 볼 때 공무원노조의 전단계 즉 공무원의 권익을 보호하고 노동기본권을 보장하기 위한 직전단계로 파악하는 것이 타당하다고 하겠다.

1998년 2월 6일 노사정 대타협의 결과 제정된 공무원직장협의회설립운영에관한법률(법률제516호)에 의거 1999년 1월부터 설치가 허용된 공무원직장협의회는 가입자격을 일반직 6급이하, 기능·고용직 공무원으로 제한하고 근무환경개선, 업무능률향상 및 고충처리를 협의할

목적으로 설립토록 되어 있다. 그런데 현행 공무원직장협의회는 협의사항의 한정 등 기능적한계와 가입범위의 제한, 근무시간 중 활동금지, 전임자제도 불인정, 사무실 미지원, 연합체 구성금지 등의 불합리한 법적 제약으로 활동에 많은 어려움을 겪고 출범하였으나 최근 출범

초에 비하여 조직율과 가입율이 점차 증가 추세에 있고 연합체구성금지라는 정부의 방침에도 불구하고 전국공무원직장협의회총연합과 전국공무원직장협의회발전연구회등 두 개의 연합조직이 결성되어 활동하고 있는바 최근 전국공무원직장협의회총연합은 관료사회의 민주화, 공무원 노동기본권 회복, 사랑 받는 공무원상 정립, 공무원 권익 향상 등 4대 구호를 내걸고 정부당국의 주동자 징계 및 형사처벌방침에도 불구하고 공무원노조의 도입을 적극 추진하고 있다.

) 2000.7월말 현재 전체대상기관 2400여 기관중 153개 기관이 조직되어 조직율 6.4%이었으나 2000.12월말 현재 170개 기관이 조직되어 조직율이 7.6%로 다소 증가하였다(행정자치부 복무조사관실 자료).

) 이와 관련하여 민주노총, 민주사회를 위한 변호사모임, 경실련등 48개 단체가 참가 구성한 □공직사회 개혁과 공무원노동기본권 쟁취를 위한 공동대책위원회□는 정부의 공무원노조에 대한 조속한 출범을 촉구한 바 있다. ( 대한매일신문 2001.4.10 일자 및 2001.5.7 일자 참조)

4. 공무원 노동기본권 제한의 근거

1) 문제의 소재

앞서 본 바와 같이, 현행법상 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자에 비해 매우 제한되고 있다. 특히 □사실상 노무에 종사하는 공무원□과 교원이 아닌 일반 공무원은 노동3권이 전면적으로 부인되고 있다. 그렇다면 일반 공무원은 왜 근로자이면서도 일반 근로자와는 달리 노동3권이 전면적으로 부인되어야 하는지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

) 교원의 노동기본권보장에 대해서도 전혀 문제가 없는 것은 아니다. 이에 관한 상세한 내용은 김소영, □교원의노동조합설립및운영등에관한법률의 쟁점과 과제□, 한국노동법학회, 1999년도 춘계정책토론회, (1999. 5. 29.) 참조.

2) 기존의 학설

(1) 특별권력관계론

이 견해는 국가와 공무원 사이의 관계를 소위 특별권력관계로 파악하여 공무원의 노동기본권이 제한될 수 있다는 견해이다. 즉 공무원은 그 자유의사에 의하여 국가와의 소위 특별권력관계에서 포괄적 지배를 받는 지위에 있으므로 국가와 일반국민간의 일반권력관계에서 보장되는 기본권은 그 범위내에서 제한될 수 있으므로, 공무원의 노동기본권은 이러한 이유에서 제한된다는 견해이다.(허영, 1999 ; 권영성, 1999 ; 김철수,1999) 즉 법률에 의한 기본권제한의 일반원칙을 무시하고 기본권을 제한할 수 있는 이론적 근거는 특별권력관계 성립에 대한 □당사자의 동의□와 이 동의속에 내포되어 있는 □기본권의 포기□라고 하는 것이다.

그러나 이 이론은 19세기의 절대주의적·관료적 입헌주의의 산물로, 제2차대전후 독일에서는 물론 일본이나 우리나라에 있어서도 권위주의적 구시대 법이론이라 하여 많은 비판을 받고 있다. 그러므로 공무원관계를 특별권력관계로 보고 노동기본권을 제한하는 것은 절대주의 법이론의 잔재에 불과하다.

) Hesse는 종래의 특별권력관계라는 개념으로 표시하려던 국가와 국민의 관계는, 일반국민이 부담하는 의무보다 더 큰 의무를 과할 수도 있고 또 반대로 일반국민보다 더 많은 권리를 인정할 수도 있는 일종의 □특수한 신분관계□에 지나지 않는다고 본다. 소위 특별권력관계론에 대한 상세한 비판은 허영, 1999: 283-287; K. Hesse, Grundz□ge des Ver--fas-sungs-rechts der Bundesre-pub-lik Deut-sch-land, 20. neubearb. Aufl., 1995, S. 144 ff., RNr. 321 ff.참조; 이에 대한 포괄적인 연구에 대해서는 W. Lo-schel-der, Vom besonderen Gewaltverh□ltnis zur □f-fent-lich-rechtlichen Sonderbindung, 1982, S. 7, FN 8 참조.

(2) 국민전체 봉사자론

이 이론은 공무원 노동기본권 제한의 근거를 공무원은 국민 전체의 봉사자라는 이유에서 구한다. 즉 공무원 노동기본권제한의 근거로 헌법 제7조 제1항과 제2항 □공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.□고 하는 규정과 □공무원의 신분보장 및 정치적 중립성의 보장□규정에서 찾을 수 있다고 한다. 이 견해는 공무원은 국민전체의 봉사자이므로 공무원노동관계는 사적 근로관계와는 달리 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다고 보는 것이다.(신인령, 1987; 中山和久 外, 1999)

그러나 원래 공무원이 국민전체의 봉사자라는 의미는 국민의 신탁에 의해 공무를 담당하기 때문에 국민 전체의 이익을 위해 직무를 행하여야 하고, 일부의 국민과 특정의 계층 내지 당파의 이익을 위해 행동하여서는 안 된다는 것을 의미한다. 이러한 국민전체의 봉사자라는 개념은 공무원의 직무수행상의 기본적 태도, 즉 공무원이 국민과 주민을 접촉하는 경우(말하자면 대외적인 경우)에 취하여야 할 자세를 나타낸 것이고, 공무원의 근로관계 즉 노무제공을 주축으로 하는 내부적인 고용의 경우에 문제로 되는 노동3권과는 직접 관계를 갖지 않는 개념이다.(이철수·강성태, 1997 ; 신인령, 1987)

(3) 대상조치론(代償措置論)

이 견해는 노동기본권 보장에 대치할만한 제도적 조치 즉 대상조치를 강구함으로써 이에 상응하는 노동기본권 제한이 가능하다는 견해이다. 즉 근로자의 노동기본권은 그 자체가 목적이 아니라 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위를 향상하기 위한 것이므로, 다른 제도에 의하여 임금 기타 근로조건이 보장되는 대상조치가 이루어지는 경우에는 그 제한이 가능하다는 입장이다. 예컨대 공무원법상 각종의 특별보호, 배려(직업공무원제도, 신분보장, 행정구제제도 등), 근무조건에 관한 행정위원회의 행정조치 또는 공무원 노동관계의 중재제도 등에 의하여 대상조치가 이루어진다면 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다는 것이다.

그러나 이 견해는 기본권을 목적이 아닌 수단으로 본다는 점에서 문제가 있으며, 또한 대상조치는 노동기본권이 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상에 미치는 본래적 기능을 대행할 수가 없다는 점을 고려한다면, 타당하지 못하다고 하겠다. 또 대상조치의 □충분성□ 여부의 판단도 문제가 될 것이다.

) 예컨대 공무원제도의 신분보장에 있어서도 공무원법이나 정원 변경 또는 예산 감축에 의해 강등·면직될 수도 있고, 의무위반 행위로 인하여 징계·면직당할 수도 있다는 점에서 일반 근로자와 다를 바 없으므로 공무원법상의 신분보장이나 위법처분에 대한 행정구제 등도 노동기본권 제한의 충분한 대상조치라고는 할 수 없다.(신인령 1987: 169; 中山和久 外5人, 1999: 313-314 )

(4) 근로조건법정주의론·재정민주주의론

근로조건법정주의론·재정민주주의론은 공무원 급여의 재원은 조세에 의해 마련되고, 근로조건은 노사간 단체교섭에 의해 결정되는 것이 아니라, 원칙적으로 의회가 제정한 법률·예산에 의해 정해지므로 공무원의 쟁의행위는 국회의 의결권을 침해할 우려가 있다는 이론이다.

그러나 의회에 의해 결정되는 공무원의 근로조건이 공정하다는 것은 의제적인 것에 불과하다. 공무원과 사용자인 정부 사이에 노사관계가 현실로 존재한다는 사실을 긍정하여야 하고 그 관계는 노사의 자주적인 해결 원칙에 따라서 근로조건은 단체교섭에 의해 결정하는 것이 바람직하며 법률에 의해 결정하는 것은 오히려 자주적 해결수단으로서의 단체교섭을 좁히는 결과라는 비판을 받는다.(中山和久 外;1999)

(5) 기존 학설의 검토

그러나 이상의 견해들은 모두 충분한 법리성과 타당성을 가지지 못하고 있다. 근로자에게 노동기본권을 인정하는 것은, 근로자의 결사자유 및 생활권적 기본권을 보장하기 위한 것이므로, 구체적인 공무원 내지 그 업무를 고려하지 않고 공무원이라는 지위에 있는 자를 일괄하여 노동기본권을 제한하는 것은 타당성이 없다고 하겠다.

다만 공무원에 대하여 노동기본권을 제한할 수 있는 경우가 있다면, 그것은 공무원이라는 신분에 기인하는 논리 필연적인 것이 아니라, 직무성질상 특수성에 근거하는 경우에 가능하다고 보아야 할 것이다. 또한 공무원이 가지는 □공공적 성격□이라는 직무상 특수성은 각 공무원의 근무의 태양 및 내용에 따라 차이가 있으므로 일률적 규제는 부당하고, 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 최소한에 그치는 □예외적 제한□만이 타당하다고 하겠다.

) 이러한 점에서 볼 때 사실상 노무에 종사하는 자를 제외한 공무원 일반에 대하여 일률적·전면적으로 노동기본권을 배제하는 현행 국가·지방공무원법상 규정된 기준은 타당하지 않다고 본다.(김유성, 1999: 39-40 ; 신인령,1987: 34-36 참조)

5. 공무원 노동조합의 기능

공무원 노동조합이란 □공무원들이 단결권의 주체로서 근로조건의 유지·개선 및 경제적·사회적 지위향상을 위하여 자주적으로 조직하는 단체 또는 그 연합체□라고 정의할 수 있다(오석홍, 1999). 일반적으로 노동조합의 기능으로 경제적 기능, 공제적 기능, 정치적 기능 등을 들 수 있으나 여기서는 공무원 노동조합의 기능을 순기능적 측면에서 간단히 살펴보기로 한다.(F.A. Nigro & L.G. Nigro,1986; O. Glenn, Stahl, 1983 ; 오석홍,1999; 박동서, 1998)

) 노동조합의 기능에 관한 상세한 내용은 김유성, 1999: 51∼52 참조.

첫째, 경제적·사회적 지위의 향상  및 부정부패를 방지할 수 있다. 둘째, 공무원 노조는 공무원들의 올바른 직업윤리확립과 자질향상에 기여할 수 있다. 셋째, 공무원의 사기 및 대민서비스를 향상시킬 수 있다. 넷째, 쌍방적 의사소통의 통로를 제공할 수 있다. 이는 공무원 노조가 관리층과의 대화와 협상을 통하여 상호이해의 증진과 관리층의 권위주의적 횡포를 통제함으로써 대내 행정의 민주화와 행정발전에 기여할 수 있게 된다. 다섯째, 공무원 노동조합은 개별적인 감독자나 단위행정기관 또는 행정부 전체로서 결정을 내릴 수 없는 중요한 문제에 관하여 공무원들의 집합적인 의견을 정부 전체의 정책결정구조나 입법기관 등에 표시함으로써 공무원들에게 유익한 정책결정이나 입법을 유도할 수 있다. 여섯째,  공무원 노동조합을 통하여 정치적 영향력을 최소한으로 줄임으로써 정치적 중립성과 공무원의 신분보장이 확보 가능하며 이렇게 되면 인사행정의 기본이념인 실적주의의 확립에도 기여할 것이다. 실적주의는 공무원 노조활동과 대립되는 측면도 있지만 상호 조화를 이루고 있다. 초기에 일부 공무원노조 지도자들은 실적제와 단체교섭은 양립할 수 없다는 인식하에 실적제를 신랄하게 비판하면서 이를 철폐하려고까지 하였으나, 현재는 이 두 제도가 양립할 수 있고 인사행정에서 오히려 상승효과를 기대하고 있는 경향이 있다.

) 국가공무원법 제46조는 □공무원의 보수는 일반의 표준생계비, 민간임금 기타 사정을 고려하여 직무의 난이도 및 책임의 정도에 상응하도록 계급별로 정한다□고 규정하고 있다. 따라서 공무원이라면 그들이 필요로 하는 최소한의 기본생계비는 보장 받아야 하며, 민간의 임금과는 원칙적으로 동등해야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 우리 나라 공무원의 보수증가율은 대체로 GNP상승률에 못 미치고 있다. 공무원의 보수수준이 표준생계비에도 미달하는 공무원이 상당수 있는 현실에서는 공무원의 사기향상을 기대하기 어려울 뿐만 아니라 부정부패의 유혹에 빠질 위험까지 있는 것이다.

) Frederick C. Mosher는 공무원 노동조합의 기본이념으로 민주성을 강조한 바 있다. 공무원노조는 자신에 관계되는 사항의 결정에 참여할 기회를 제공하여 주고, 또한 근로조건을 개선하여 인간의 존엄성을 실현시키기 때문이다.(Frederick C. Mosher, 1988: 199∼201)

) 실적주의와 공무원노조활동이 충돌하는 경우를 보면 다음과 같다. 첫째, 공무원 노동조합이 조합원의 수를 늘림으로써 관리층에 대한 교섭력 강화를 도모하는 shop제도는 신분보장 등을 내용으로 하는 실적주의 일반원칙과 정면으로 배치된다. 둘째, 승진기준에 대해서도 노동조합은 원칙적으로 연공서열(seniority) 기준을 우선할 것을 주장해 능력위주의 실적주의에 반하게 된다. 셋째, 실적주의는 □동일한 업무에 대한 동일한 보수(equal pay for equal work)□를 주된 보수 결정 원칙으로 통일적인 보수체계를 지향한다. 반면 공무원노동조합은 다양한 단체별로 교섭내용에 따른 상이한 보수체계의 인정을 주장해 보수체계의 수립에 있어 상당한 갈등이 야기될 수 있다. 그러나 미국의 경우를 보면 단체협약의 내용이 공무원법을 침해하지 못하도록 하거나 충원(recruit-ment), 시험(examination)은 물론이고, 승진(promotion), 전근(transfer), 업적평가(performance appraisal) 등에는 노동조합의 참여를 제한하는 방식 등으로 균형을 도모하고 있다.(G.B. Siegel & R.C. Mytle, 1985 :380∼382 및 F. A. Nigro and L. G. Nigro, 1987: 124 참조)

결과적으로 실적제와 공무원노조활동은 상호조화를 통하여 실질적으로 양자가 균형을 이루면서 운영되고 있으며, 그 구체적인 양상은 각 국가의 사정에 따라 다양하게 전개되고 있다. 실제로 공무원노동조합이 행정개혁을 촉진하는 압력단체로 작용한 예도 적지 않다(오석홍, 1999)

Ⅲ. 공무원노동조합에 관한 인식조사 분석

1. 조사설계 및 응답자의 특성

공무원 노동조합에 관한 인식조사는 1999년 5월 1일부터 5월 31일까지 한달 간 공무원과 시민을 대상으로 실시되었다. 설문지는 Likert의 5점 척도(절대 아닐 것이다-1점, 대체로 아닐 것이다-2점, 그저 그럴 것이다-3점, 대체로 그럴 것이다-4점, 정말 그럴 것이다-5점)방식을 이용하여 설계하였다. 설문은 총43문항인데, 구체적으로 살펴보면 응답자의 특성이 6문항, 공무원 노조의 필요성과 인식이 6문항, 공무원들의 현 처우에 대한 의견이 8문항, 공무원 노조를 인정하지 않은 이유에 대한 의견이 6문항, 공무원 노조 확대인정에 대한 의견이 15문항, 공무원 노조의 허용범위(허용직종, 허용직급, 노동3권의 허용범위 등)에 관한 사항이 2문항이다. 이 문항 중 본 논문에서는 연구주제와 맞는 문항을 중심으로 교차분석 및 t-test를 통해 차이검증을 실시하였다.

조사대상 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 할당추출하였다. 시민집단은 공무원노조의 이해집단 중 가장 민감한 집단으로 공무원노조활동의 직접적인 이해당사자로서 이들의 인식수준에 따라 공무원노조활동 허용에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 전술한 바와 같이 노조관계종사자와 대학(원)생을 포함시켰다. 조사대상지역은 서울과 대구·경북지방을 중심으로 한정하였는바 공무원의 경우 서울에 근무하는 중앙정부부처 공무원과 대구□경북지역에 근무하는 국가 및 지방 공무원을 대상으로 조사하였고, 일반시민의 경우 대구□경북지역 주민들을 대상으로 조사하였다.

) 조사대상지역을 서울과 대구□경북에 한정시킨 이유는 첫째, 국가공무원과 지방공무원을 나누어 조사할 필요가 있었고, 둘째, 연구자의 시간 및 비용의 한계를 고려한 조사의 편의성 때문이다. 그러나 연구내용이 지역적인 특성에 따라 다르게 나타날 수 없는 공통적인 현안이기 때문에 조사지역을 한정해도 별무리는 없는 것으로 판단된다.

설문지는 총 1900부가 배부되었고 설문조사는 공무원집단과 시민집단 모두 방문, 조사 후 회수하는 것을 원칙으로 하였으나 경우에 따라 우편물을 이용하였다. 한편 회수된 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 1645부로 회수율은 86.6%였다. 응답자의 인구통계학적 특성은 <표 1>과 같다.

먼저 성별을 보면, 남성이 68.5%, 여성이 31.5%로 남성이 월등히 많다. 이것은 응답자가 공무원인 경우 남성이 여성보다 모집단이 훨씬 많기 때문에 표본선정도 남성이 많아졌기 때문이다. 연령별로 보면 30대가 40.1%, 40대가 29.2%로 30-40대가 69.3%로 주를 이룬다. 학력을 보면 대부분이 고졸이상이고, 대졸(전문대 포함)이상은 65.7%로 학력이 대체로 높은 편이다. 생활수준은 중중층 이상이 전체 응답자의 42.6%로 생활수준이 그렇게 풍족하지 못한 것으로 나타났다. 설문에 응답한 대상자를 분류하여 보면, 공무원이 65.7%, 시민이 34.3%로 공무원이 상대적으로 많이 차지했고, 시민집단을 분류해 보면  일반시민이 14.4%, 노조관계종사자가 11.7% 순이였고, 대학생 집단은 8.2%에 불과한 것으로 나타났다.

<표 1> 조사대상자의 인구통계학적 특성(N=1645)

변수	구분	빈도	비율(%)	변수	구분	빈도	비율(%)
성별	남성	1127	68.5	학력	중졸이하	56	3.4
	여성	518	31.5
					고졸	509	30.9
연령	20대	357	21.7
					전문대졸	330	20.1
	30대	659	40.1
					대졸(대재)	692	42.1
	40대	480	29.2
					대학원졸	58	3.5
	50대	135	8.2
				생활수준	중상이상	133	8.1
	60대이상	14	0.9
대상분류	공무원	1080	65.7		중	568	34.5
	시민	565	34.3		중하이하	944	57.4

공무원은 총 1,080명으로 전체 65.7%로 나타났는데, 이들을 구체적으로 살펴보면 <표 2>와 같다. 국가직 공무원은 37.8%, 지방직이 62.2%로 지방직 공무원이 훨씬 더 많다. 근무 부서로는 중앙부처가 17.9%, 광역시□도가 48.1%, 자치시□군이 34.0%였고, 근무기간으로는 20년 이상 장기근무자가 24.3%로 가장 많고, 5년 이상 10년 미만이 22.3% 순으로 나타났다. 그리고 현재 공직에서의 직종별로 살펴보면, 일반직 종사자가 가장 많은 49.5%였고, 경찰□소방직이 30%, 기능□고용직이 15.1%를 차지하고 있다. 이렇게 직종별로 구분하여 조사하는 이유는 공무원 노조에 대한 인식에 있어서 각 직종에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 그리고 세부적으로 일반직의 직급은 7급 이하가 66.4%로 많았고, 6급 이상은 33.6%이다. 기능 및 고용직은 7등급 이하가 86.5%로 대부분을 차지했고, 6등급 이상은 13.5%이다. 그리고 경찰 및 소방직은 경사(소방장)이하가 84.6%이고, 경위(소방위)이상은 15.4%를 차지하고 있다.

<표 2> 공무원 집단의 특성

변수	구분	빈도	비율(%)	변수	구분	빈도	비율(%)
소속	국가직	408	37.8	근무부서	중앙부처	193	17.9
	지방직	672	62.2		광역시□도	520	48.1
근무기간	5년미만	193	17.7		자치시□군	367	34.0
	5-10년미만	241	22.3	일반직급	7급이하	355	66.4
	10-15년미만	200	18.5		6급이상	180	33.6
	15-20년미만	186	17.2	기능/고용직급	7등급이하	141	86.5
	20년이상	262	24.3		6등급이상	22	13.5
현직종	일반직	535	49.5	경찰/소방 직급	경사/소방장이하	274	84.6
	기능□고용직	163	15.1
	경찰□소방직	324	30.0		경위/소방위이상	50	15.4
	기타	58	5.4

2. 공무원 노조의 필요성에 관한 인식

오늘날 공무원의 근무환경이 구조조정, 성과급제, 개방형직위 확대, 연금법개정 등으로 급격하게 변화하고 있는바 이러한 변화를 고려해 볼 때 공무원의 신분을 보호하고 그들의 근무조건을 향상시키며 공무원의 권익을 대변할 수 있는 공무원 노조가 과연 필요한 것인지 조사할 필요가 있다. 공무원 노조의 활동이 발전적으로 전개되기 위해선 우선 그에 대한 긍정적 인식이 전제되어야 한다. 과거로부터 우리 나라는 공무원 노조에 대해 너무 백안시하여 규제해 왔다. 하지만 현재 행정내외의 변화는 그간 규제를 합리화해 왔던 환경적 요소가 급격하게 변화하고 있으므로  공무원 노조에 대한 근본적인 인식의 전환이 요청되고 있다. 공무원 노조의 필요성에 대해 □필요하다□가 807명으로 49.1%, □매우 필요하다□가 411명으로 25.0%인데, 전체적으로 보면 74.1%가 공무원 노조의 필요성을 인식하고 있었다.

<표 3> 공무원 노조의 필요성

구분	빈도	비율(%)
전혀 불필요하다	47	2.9
불필요하다	130	7.9
그저 그렇다	250	15.2
필요하다	807	49.1
매우 필요하다	411	25.0
합계	1645	100.0

이러한 인식은 공무원이 국민전체의 봉사자로서 공익 우선 위주로 근무해야 하겠지만, 일방적인 희생만을 강요할 수는 없고, 그들의 업무를 소신 있게 할 수 있도록 보장해주는 노동조합을 현실적으로 허용해야 할 단계에 도달한 것이라고 보여진다. 과연 이러한 의견이 공무원 자신만의 주장인지 또 시민은 이에 대해 구체적으로 어떻게 생각하는지 살펴보면 <표 4>와 같다. 우선 전체적으로 공무원과 시민집단의 차이를 보면, 공무원 집단은 노조의 필요성에 대하여 81.5%가 필요하다고 응답하는 반면, 시민집단은 59.8%정도가 필요하다고 응답함으로써 공무원집단과 시민집단은 공무원노조의 필요성에 대한 인식수준에 차이가 있음을 알 수 있다. 교차분석을 통해 살펴보면 □2=109.565이고 p<.001므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다. 시민이 공무원 노조 필요성에 대한 인식에 다소 인색한 것은 공무원이 시민을 볼모로 그들의 집단이익을 표출하면 (특히 단체행동의 경우) 피해자는 결국 국민이 될 것이라는 선입관 때문일 것이다. 하지만 시민들 스스로 자신들에게 불리할 수도 있는 공무원노조에 대하여 그 필요성을 과반수 이상이 긍정적으로 인식하고 있다는 점에서 시민들의 의식수준 변화를 실감하게 한 것으로 해석된다.

<표 4> 대상집단별 공무원노조의 필요성 차이

구분	전혀불필요	불필요	그저그렇다	필요	매우필요	합계
공무원	16(1.5)	55(5.1)	129(11.9)	556(51.5)	324(30.0)	1080(65.7)
시민	31(5.5)	75(13.3)	121(21.4)	251(44.4)	87(15.4)	565(34.3)
합계	47(2.9)	130(7.9)	250(15.2)	807(49.1)	411(25.0)	1645(100.0)

□2=109.565  자유도=4  유의도= .000

시민분류별로 보면, 일반시민은 42.6%, 노조관계종사자는 78.7%, 대학(원)생은 63.0%로 노조관계종사자 집단이 공무원노조의 필요성이 가장 큰 것으로 인식하고 있다. 교차분석을 하면 □2=133.747이고 p<.001므로 집단간에는 유의적인 차이가 있는 것으로 드러났다.

<표 5> 시민분류별 공무원노조의 필요성 차이

구분	전혀불필요	불필요	그저그렇다	필요	매우필요	합계
일반시민	29(12.2)	53(22.4)	54(22.8)	90(38.0)	11(4.6)	237(41.9)
노조관계종사자	2(1.0)	15(7.8)	24(12.4)	90(46.6)	62(32.1)	193(34.2)
대학(원)생	0(0.0)	7(5.2)	43(31.9)	71(52.6)	14(10.4)	135(23.9)
합계	31(5.5)	75(13.3)	121(21.4)	251(44.4)	87(15.4)	565(100.0)

□2=133.747  자유도=8  유의도= .000

3. 공무원 노조의 순기능(eufunction)에 관한 인식

전술한 바와 같이 공무원 노조를 인정하면 여러 가지 면에서 긍정적인 측면(순기능)이 발휘될 수 있다. 본 연구에서는 공무원 노조를 인정하는 경우 공무원의 업무만족도, 서비스향상, 공무원들의 직업윤리 확립에 기여, 부정부패의 감소여부, 근로조건 및 복지증진 기여, 사기향상, 인사정책의 합리적인 운영에 기여, 대내행정의 민주화에 기여, 정책과정의 민주화기여, 행정업무의 참여계기 제공, 공무원 노조간의 상호보완관계, 사회적인 분위기 성숙 등의 공무원 노조 순기능에 대하여 공무원 및 시민들이 어떠한 인식을 가지고 있는지 조사하였다.

분석은 두 집단간의 평균차이검증 방법인 t-test를 통해 공무원과 시민집단간의 차이를 파악하였고, 설문지의 문항을 리커트 5점 척도(매우 부정-1점, 보통-3점, 매우 긍정-5점)로 설계하여 측정하였다. 총15개의 공무원노조 순기능 변수에 대해 공무원과 시민과의 차이를 보면, 모든 변수가 p<.001므로 집단간에는 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다.

<표 6> 대상집단별 공무원노조의 순기능에 대한 차이(1)

순기능	구분	평균	표준편차	t값	유의확률(p)
공무원들의 업무만족도	공무원	3.78	.97	-6.262	.000
	시민	3.44	1.05
대민 서비스 향상	공무원	3.81	.90	-10.211	.000
	시민	3.26	1.11
직업윤리확립에 기여	공무원	3.75	.92	-6.928	.000
	시민	3.40	1.00
공무원들의 부정부패감소	공무원	3.68	1.00	-8.686	.000
	시민	3.18	1.16
공무원들의 복지증진에 기여	공무원	4.05	.91	-9.806	.000
	시민	3.56	1.00
공무원들의 사기앙양	공무원	3.92	.95	-9.048	.000
	시민	3.44	1.05
인사정책의 합리적운영기여	공무원	3.94	.92	-8.177	.000
	시민	3.54	.95
대내행정의 민주화	공무원	3.90	.92	-8.016	.000
	시민	3.50	.99

① 먼저 공무원노조 인정시 공무원들의 업무만족도에 관한 인식이다. 공무원노조가 결성될 경우 공무원들의 참여감·귀속감·안정감·성취감 등이 증진되어 업무만족도가 높아질 것이라는 데 대해 공무원은 3.78점이고, 시민은 3.44점으로 공무원이 시민보다 높다. 차이를 보면 t값이 -6.262이고, p<.001므로 유의적인 차이를 보이고 있었다.

② 대민서비스 향상에 대해 공무원들의 경우 평균이 3.81점이고, 시민은 3.26점으로 공무원 집단이 시민보다 높은 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-10.211이고, p<.001므로 통계적으로도 매우 유의적인 차이를 보이고 있었다.

③ 공무원노조는 공무원들이 전문직업인으로서 행동규범으로부터 이탈되는 것을 막는 자율적 견제작용을 함으로써 공무원들의 직업윤리확립에 기여하는 순기능도 가질 수 있다. 이에 대해 평균을 보면, 공무원은 3.75점이고, 시민은 3.40점으로 공무원이 시민보다 직업윤리확립에 기여할 것이라는 응답이 높은 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-6.928이고, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있다고 할 수 있다.

④ 공무원노조를 통하여 공무원들의 자율적 통제가 강화되어 부정부패가 감소할 것이라는 의견에 대한 평균을 보면, 공무원은 3.68점이고, 시민은 3.18점으로 공무원이 더 높았다. 즉, 공무원노조로 인한 부정부패 감소효과에 대해 시민들에 비해 공무원들의 기대가 더 큰 것을 알 수 있다. 차이검증결과 t=-8.686이고, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있음을 알 수 있었다.

⑤ 공무원노조가 공무원들의 근로조건 즉, 보수·근무시간 등이 개선되고 복지증진에 기여할 것이라는 의견에 대해서는 공무원이 4.05점이고, 시민은 3.56점으로 공무원이 매우 높은 것으로 나타났다. 이러한 차이는 통계적으로도 t=-9.806이고, p<.001므로 의미 있는 결과라고 할 수 있다.

⑥ 공무원노조가 인정되면 공무원들의 참여의식과 소속감등이 높아져 사기가 향상될 것으로 기대된다. 이에 대해 공무원은 평균이 3.92점이고, 시민이 3.44점으로 역시 공무원 집단이 높은 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-9.048이고, p<.001므로 의미 있는 차이로 나타났다.

⑦ 공무원 노조가 정부의 공무원에 대한 부당한 인사조치를 방지하거나 시정요구를 함으로써 승진·전보 등 인사정책의 합리적인 운영에 기여할 것이라는 것에 관해 의견차이를 살펴보았다. 공무원은 평균이 3.94점이고, 시민은 3.54점으로 시민보다 공무원들이 월등히 높음을 알 수 있었고 이러한 차이는 t=-8.177이고, p<.001므로 통계적으로도 의미 있는 결과임을 알 수 있었다.

⑧ 공무원노조는 공무원들과 관리층간의 쌍방적 의사소통의 통로를 마련해 주고 조직 내에서 대화, 협상의 기회가 확대되어 대내행정의 민주화에 기여하는 순기능이 있을 것으로 기대된다. 공무원들은 공무원노조로 인해 대내행정의 민주화가 이루어질 것이라는데 대해 평균을 보면, 공무원은 3.90점이고, 시민은 3.50점으로 공무원집단이 매우 높은 것으로 나타났다. t=-8.016이고 p<.001므로 통계적으로도 유의미한 차이를 보이고 있었다.

⑨ 공무원노조가 결성되면 정책결정과 집행과정이 토론과 협의를 거쳐 합리적이고 민주적으로 이루어질 것이라는 의견에 대한 차이가 있을 것으로 판단된다. 공무원의 경우 평균이 3.82점이고, 시민은 3.44점으로 시민보다 공무원들이 더 공무원노조로 인한 정책과정의 합리성과 민주성을 더 긍정하고 있는 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-7.339이고 p<.001므로 통계적으로도 유의미한 차이를 보이고 있었다.

⑩ 공무원노조는 행정업무 수행에 건설적이고 합리적으로 참여하는 계기를 제공할 것으로 기대된다. 이에 대해 공무원은 평균 3.80점이고, 시민은 3.43점으로 공무원이 시민보다 더 많이 긍정하는 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-7.619이고 p<.001므로 통계적으로도 의미 있는 차이를 보이고 있음을 알 수 있었다.

<표 7> 대상집단별 공무원노조의 순기능에 대한 차이(2)

순기능	구분	평균	표준편차	t값	유의확률(p)
정책결정에의 참여계기 제공	공무원	3.82	.93	-7.339	.000
	시민	3.44	1.01
행정업무수행에 참여계기제공	공무원	3.80	.91	-7.619	.000
	시민	3.43	.98
관리자가 행정을 합리적으로 수행	공무원	3.73	.93	-7.492	.000
	시민	3.35	.98
정치적 중립/실적주의 기여	공무원	3.71	.94	-7.816	.000
	시민	3.30	1.04
정부는 노조를 유익하게 취급	공무원	3.14	1.16	-4.794	.000
	시민	2.85	1.17
정부와 노조는 상호보완관계	공무원	3.51	1.03	-7.964	.000
	시민	3.07	1.07
정치□경제□사회적인 분위기	공무원	3.79	.99	-9.828	.000
	시민	3.25	1.07

⑪ 공무원노조가 인정되면 관리자가 행정업무를 합리적으로 수행하는데 기여할 것이다라는 의견에 대해 차이를 분석해본 결과, 공무원은 평균이 3.73점이고, 시민은 3.35점으로 관리자가 행정업무를 합리적으로 수행할 수 있다는 공무원노조의 순기능에 대해 시민보다 공무원들이 더 긍정하고 있음을 알 수 있다. 차이검증결과 t=-7.492이고, p<.001므로 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있었다.

⑫ 공무원노조가 실적주의의 보호와 확립에 앞장섬으로써 공무원의 정치적 중립성 보장에 기여할 것이라는 의견에 대한 차이를 나타낸 표이다. 공무원들은 평균 3.71점이고, 시민은 3.30점으로 공무원노조로 인한 공무원의 정치적 중립성 보장에 대해 시민보다 공무원들이 더욱 긍정하고 있는 것으로 나타났다. 차이검증결과 t=-7.816이고 p<.001므로 의미있는 차이를 보이고 있다.

⑬ 정부 및 관리층은 공무원노조를 필요하고 유익한 존재로 취급할 것이라는 의견에 대한 차이를 보면 공무원은 3.14점이고, 시민들은 2.85점으로 공무원집단이 약간 높지만 시민들은 다소 부정적인 태도를 보였다. 이는 시민들이 아직도 정부 및 관리층과 공무원노조를 상호 협력적인 관계보다는 상호 대립적인 관계로 인식함에 기인하는 것으로 보여진다. 차이검증결과 t=-4.794이고 p<.001므로 통계적으로 유의미한 차이가 있음을 알 수 있었다.

⑭ 정부와 노조가 상호보완관계일 것인가에 대한 설문결과 공무원은 평균 3.51점이고, 시민은 3.07점으로 공무원이 높다. 따라서 시민들은 공무원들에 비해 정부와 공무원노조의 관계를 상호보완관계로 보는 경향이 더 적다고 할 수 있다. 차이검증결과 t=-7.964이고 p<.001므로 이러한 차이는 통계적으로도 의미 있는 결과이다.

⑮ 공무원노조의 충실한 수행으로 정치, 경제, 사회적인 분위기가 한층 성숙될 것으로 보는 의견에 대한 차이를 보면, 공무원은 3.79점이고, 시민은 3.25점으로 공무원이 더 높다. 차이검증결과 t=-9.828이고 p<.001므로 통계적으로 의미 있는 것으로 나타났다.

4. 허용 직종에 관한 인식

어떠한 직종의 공무원에게 단결권(노동조합결성권)을 인정할 것인가에 대해서 구체적 기준으로는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이다. 주요국의 입법례를 보면 경찰·소방직 공무원 및 군인과 같이 국가의 질서유지나 국가안보와 관련되는 직무 등과 같은 특수직에 종사하는 공무원의 경우 단결권을 허용하지 않는 국가도 있다. 여기서 구체적으로 어떠한 직종의 공무원에 대하여 단결권을 인정할 것인가에 대해서 신중히 검토할 필요가 있다.

)  ILO 제87호 협약(결사의자유및단결권보호에관한협약)및 권고에 의하면, 모든 공무원의 단결권이 보장되어야 하며 따라서 소방직 공무원, 교정직 공무원, 교사, 일반의 관리직·감독직·기밀직 공무원에 대하여도 공공근로자임을 이유로 단결권 및 단체교섭권을 제한할 수 없다고 보고 있다. 다만 군인, 경찰, 중요한 정책 결정이나 관리를 담당하는 고위직 공무원, 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원에 대하여는 국내 법령에 의해 단결권 및 단체교섭권이 제한될 수 있음을 인정하고 있다.

) 김유성, □ILO 단결권 관련조약과 국내 노동관계법의 정비에 관한 연구□, 서울대학교 법학 제34권 제2호(1993, 8), pp.116∼118.

공무원은 직종에 따라 여러 가지로 분류되는데 여기서는 조사의 편의상 공직분류를 일반직, 기능□고용직, 그리고 경찰□소방직 등으로 구분하여 그 허용여부에 대한 인식을 분석하였다. <표 8>에서 보면,  공무원노조 허용직종의 인식에 있어서 전체적으로 공무원 노조의 허용을 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었고, 어느 한 직종이라도 허용을 반대하는 입장은 16.0%에 불과하였다. 공무원 노조의 허용에 대해 찬성하는 집단에 대해 살펴보면, 일반직과 기능□고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 노조허용 찬성 응답자의 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능□고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 견해는 2.6%로 미미했다. 이로써 미루어 볼 때 공직분류에 관계없이 노조인정은 자신의 소속 직종은 물론이고 다른 각 직종의 공무원 전체에로 확대되어야 한다는 데 대하여 의견이 거의 일치함을 알 수 있었다.

) 1991년에 실시된 백종섭 연구에서 직종별 노조허용에 관한 설문에서 거의 모든 직종(직급)공무원들이 각 직종의 단체활동 허용에 높은 비율로 찬성하였다. 일반직공무원이 일반직의 단체허용에 대해 5급 이상은 91.2%, 6급 이하는 96.4%의 찬성율을 보이고 있었으며, 교육공무원은 90.7%, 경찰공무원은 92.2%, 기능직공무원은 96.1%의 찬성율로 본인들 직종의 단체활동 허용을 요구하였다.(백종섭, 전게논문, pp.152∼153)

<표 8> 공무원 노조 허용직종에 대한 인식

구 분	전체응답자		공무원 노조찬성		공무원 노조반대
	찬성비율	반대비율	빈도	비율(%)	빈도	비율(%)
일반+기능□고용+경찰□소방직	76.6	6.6	1355	88.8	119	41.0
일반직만	2.2	0.4	40	2.6	7	2.4
기능□고용직만	0.7	0.3	12	0.8	6	2.1
경찰□소방직만	0.2	5.6	4	0.3	102	35.2
일반+기능□고용직	5.6	0.2	102	6.7	4	1.4
일반+경찰□소방직	0.3	0.7	6	0.4	12	4.1
기능□고용+경찰□소방직	0.4	2.2	7	0.5	40	13.8
합 계	84.0	16.0	1526	100.0	290	100.0

한편, 공무원노조 허용을 반대하는 소수의 의견을 검토해 보고자 한다. 공무원노조 허용을 반대하는 응답자는 16.0%인 것으로 나타났다. 그 중에서도 어떠한 직종의 경우에도 모두 허용해서는 안 된다는 입장이 전체 응답자의 6.6%(공무원 집단은 31명으로 2.9%, 시민집단은 88명으로 15.6%)에 불과하였고, 이는 공무원노조의 허용을 반대하는 응답자 중에서는 41.0%로 가장 많았다. 그리고 경찰□소방공무원은 그 업무의 특수성 때문에 반대하는 입장이 35.2%로 나타났다. 공무원 노조의 허용을 반대하는 입장은 대체로 공무원보다 시민이 더욱 강한데, 전술한 공무원 집단이기주의에 대한 선입관 때문인 것으로 판단된다.

<표 9>는 공무원노조 허용 직종에 대한 인식을 대상집단별로 차이 검증한 것이다. 공무원의 경우 직종에 관계없이 공무원노조를 허용해야 한다고 보는 □모두 찬성□이 89.2%로 가장 많았고, 기타 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 5.3%로 소수가 있었다. 시민집단의 경우는 □모두 찬성□이 87.8%로 공무원 보다는 적으나 대체로 높게 찬성을 보이고 있었으며, 역시 □일반직과 기능·고용직□만을 허용하자는 의견이 9.2%로 소수의견이 나왔다. 집단간의 차이를 검증하고자 교차분석을 실시한 결과, □2=29.704, p<.001므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다.

<표 9> 대상집단별 노조 허용직종 인식의 차이

구분	모두 찬성	일반직만 찬성	기능 고용직만	일반+ 기능 고용직	기능고용+경찰직	경찰 소방직만	일반+경찰 소방직	합계
공무원	938(89.2)	39(3.7)	5(0.5)	60(5.3)	2(0.2)	3(0.3)	4(0.4)	1051(68.5)
시민	417(87.8)	1(0.2)	7(1.5)	44(9.2)	5(1.1)	1(0.2)	2(0.4)	477(31.5)
합계	1355(88.8)	40(2.6)	12(0.8)	102(6.7)	7(0.5)	4(0.3)	6(0.4)	1526(100.0)

□2=29.704 자유도=6 유의도= .000

<표 10>에서 보면, 공무원 노조 허용직종의 인식에 있어서 현재 소속직종별 공무원의 인식을 보건대 일반직은 각 직종의 공무원에게 공무원노조를 허용하자는 의견이 86.4%, 기능□고용직은 89.3%, 경찰□소방직은 93.9%로 나타났다. 이러한 결과로 미루어 볼 때, 현재 공무원들이 노조 허용을 얼마나 절실하게 염원하고 있는지를 추측할 수 있다 하겠다.

<표 10> 공무원의 현재 소속직종별 노조 허용직종 인식의 차이

직종 구분 허용 찬성범위	공무원들의 현재 소속직종				합계
	일반직	기능·고용직	경찰·소방직	기타
일반+기능□고용+경찰□소방직	451(86.4)	142(89.3)	290(93.9)	51(87.9)	934(89.1)
일반직만	31(5.9)	6(3.8)	2(0.6)	-	39(3.7)
기능□고용직만	2(0.4)	4(2.5)	-	-	6(0.6)
경찰□소방직만	-	-	3(1.0)	-	3(0.3)
일반+기능□고용직	36(6.9)	7(4.4)	10(3.2)	7(12.1)	60(5.7)
일반+경찰□소방직	2(0.4)	-	2(0.6)	-	4(0.4)
기능□고용+경찰□소방직	-	-	2(0.6)	-	2(0.2)
합계	522(49.8)	159(15.2)	309(29.5)	58(5.5)	1048(100.0)

□2=53.552  자유도=18  유의도= .000

<표 11>는 공무원노조 허용직종에 있어서 허용 찬성 의견에 대하여 시민분류별로 그 차이를 검증한 것이다. 시민집단의 경우 직종에 관계없이 노조를 허용해야 한다고 보는 □모두 찬성□이 87.8%로 가장 많았다. □일반직과 기능□고용직만□ 찬성은 8.8%에 불과하였다. 따라서 공무원 노조 허용을 찬성하는 시민은 대다수가 모든 직종의 공무원에 노조를 허용해야 한다는 견해를 보이고 있었다.

시민을 3개의 집단으로 분류해 차이를 보면, 일반시민의 경우는 □모두 찬성□이 82.8%, 대학(원)생이 86.8%인데 반해 노조관계종사자 집단은 93.0%로 찬성의 정도가 높았다. 집단간의 차이를 검증하고자 교차분석을 실시한 결과, □2=24.640, p<.05이므로 통계적으로 유의적인 차이를 보이고 있었다. 따라서 시민집단 중 노조관계종사자 집단이 다른 집단에 비해 공무원 노조허용찬성의 한계가 넓다는 것을 알 수 있었다.

<표 11> 시민분류별 노조 허용직종 인식의 차이

구분	모두찬성	일반직만 찬성	기능고용직만	일반+기능고용직	기능고용+경찰직	경찰소방직만	일반+경찰소방직	합계
일반시민	140(82.8)	1(0.6)	5(3.0)	16(9.5)	5(3.0)	0(0.0)	2(1.2)	169(35.6)
노조관계종사자	172(93.0)	0(0.0)	0(0.0)	12(6.5)	0(0.0)	1(0.5)	0(0.0)	185(38.9)
대학(원)생	105(86.8)	0(0.0)	2(1.7)	14(11.6)	0(0.0)	0(0.0)	0(0.0)	121(25.5)
합계	417(87.8)	1(0.2)	7(1.5)	42(8.8)	5(1.1)	1(0.2)	2(0.4)	475(100.0)

□2=24.640  자유도=12  유의도= .017

5. 분석결과의 종합

지금까지 공무원 노동조합의 인식에 관하여 공무원 및 시민을 대상으로 설문조사를 실시하고 통계적 방법을 활용하여 분석하였는바 그 결과를 종합하면 다음과 같다.

첫째, 공무원 노조의 필요성에 대해 전체적으로 보면 74.1%가 공무원 노조의 필요성을 긍정하고 있었다. 이러한 것은 공무원은 국민전체의 봉사자로서 공익 우선 위주로 업무를 해야 하겠지만, 일방적인 희생만을 강요당하지 않고, 그들의 업무를 소신 있게 할 수 있도록 공무원 노조의 조속한 허용이 이루어져야 한다는 소망을 표출한 것이라고 볼 수 있다. 여기서 시민집단은 노조의 필요성에 대해 □필요하다□가 59.8%로 다소 낮은 반면, 공무원 집단은 81.5%, 시민집단 중 노조관계종사자는 78.7%, 대학(원)생 집단은 63.0%로 매우 높게 나타났다.

둘째, 공무원 노조의 순기능에 관한 인식차이이다. 분석결과 공무원 노조인정은 공무원의 업무만족도 증진, 서비스향상, 공무원들의 직업윤리 확립에 기여, 부정부패의 감소, 근무조건 및 복지증진 기여, 사기향상, 인사정책의 합리적인 운영에 기여, 대내행정의 민주화에 기여, 정책과정의 민주화기여, 행정업무의 참여계기 제공, 공무원 노조간의 상호보완관계, 사회적인 분위기 성숙 등의 많은 순기능이 발휘되는 것으로 분석되었다. 그러나 공무원의 이러한 인식에 비해 일반시민들은 순기능에 대해 긍정적인 반응을 보이고는 있었지만, 공무원에 비해서는 긍정의 정도가 다소 낮은 것으로 나타났다.

셋째, 공무원 노조의 허용직종에 관한 인식이다. 분석결과 전체적으로 공무원 노조허용을 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었다. 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안된다는 입장은 전체 응답자의 6.6%(공무원집단 2.9%, 시민집단 5.6%)에 불과하였다. 공무원 노조인정에 대하여 일반직과 기능□고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능□고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 입장은 2.6%로 미미했다. 이로써  직종에 관계없이 원칙적으로 모든 직종의 공무원에게 단결권을 인정하여야  한다는 데 대하여 의견이 거의 일치함을 알 수 있었다. 특히 경찰□소방직에게도 공무원노조를 허용하자는 의견이 우세함은 극히 이례적인 것으로 보인다.

Ⅳ. 결 론

최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있는바 전술한 공무원직장협의회 연합체를 중심으로 뜨겁게 달아 오르고 있는 공무원노조 허용요구는 공무원 스스로의 헌법상 기본권에 대한 자각운동임과 동시에 권위주의적이고 부패한 공직사회의 자정운동적 성격이 강한 것으로 평가된다.

지금까지 본 논문은 공무원단결권을 전면적으로 금지하는 현행법구도는 타당하지 않다는 것을 법이론적 고찰을 통하여 확인하였고 대다수의 공무원과 시민들도 공무원단결권 인정에 찬성하고 있음을 경험적 연구를 통하여 확인하였다. 이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권 인정여부를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 우선 우리나라 실정에 적합한 적실성있는 입법방향에 보다 더 많은 연구와 관심이 집중되어야 할 것이다. 근본적으로는 □인간의 존엄과 가치□, □모든 국민의 인간다운 생활의 보장□ 및 □근로자의 노동기본권 보장□ 등을 규정한 헌법과 이들 규정의 근거가 되는 헌법의 기본정신이나 이념 등이 입법 방향의 출발점이 되어야 할 것이다. 특히 헌법상 기본권으로서 노동기본권을 보장하고 있는 헌법의 기본정신이나 이념을 최우선적 가치로 삼아야 할 것이며 ILO의 국제노동기준과 주요외국의 입법례에 따른 국제적으로 보편화된 규범을 존중하여야 할 것이다. 이것은 물론 우리나라의 ILO가입이라는 사실도 당연히 중요한 고려요소가 되어야 할 것이기 때문이다.

한편 본 논문은 시의적절한 연구로 볼 수 있겠으나 조사대상지역이 서울과 대구·경북으로 한정되고 조사대상공무원에 있어서도 국가직 공무원보다 지방직 공무원이 다소 많이 차지한 점 등에서 표본의 대표성에 한계를 지니고 있으므로 보다 광범한 조사를 위한 후속 연구가  필요하다고 하겠다.

향후 공무원 단결권이 법인되어 공무원노조가 본격적으로 활동하게 될 경우에 전술한  공무원 노동조합의 순기능이 발휘되고 공무원 노조가 성공적으로 운영되기 위해서는 우선 그 사회가 공무원 노조활동의 필요성과 순기능을 인정하는 사회적 여건이 조성되어야 한다. 그러기 위해서는 무엇보다도 결사의 자유가 보장되고 헌법상 노동기본권이 존중되는 자유사회(free society)의 기반이 형성되어 있어야 한다. 다음으로 실제적인 운영 면에서 정부와 관리층에서는 공무원노조가 관리활동을 돕고 보완할 수 있다는 것을 이해하고 그것을 정부의 목적달성을 위해 창의적으로 활용할 수 있어야 한다. 관리층에서 공무원노조에 무관심하거나  부정적인 태도를 취하면 공무원노조의 성공적인 활동을 기대할 수 없다. 또한 공무원들도 공무원노조의 필요성을 인식하고 능동적으로 참여하여 자율적으로 활동함으로써 공무원노조에 자생력을 부여할 수 있어야 한다.

그리하여 공무원노조가 정상적으로 활동하게 되면 공무원 노동조합의 순기능이 발휘되어  사용자인 정부와 관리층의 인식도 전환되어 정부와 관리층도 공무원노조의 필요성을 인식하고 국정운영의 파트너로서 적극 활용하려 할 것이고 그렇게 되면 정부(관리층)와 공무원노조 사이에 상호신뢰와 협조적인 관계가 성립될 수 있을 것이다.

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김재기(金在琪) : 서울대학교에서 법학박사학위를 취득하고(논문: 공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구, 2000), 현재 대구대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요관심분야는 인사행정 및 노동정책□법 등이며 특히 공무원노동조합에 주된 관심을 가지고 연구하고 있다. 저서로 「행정학」(1999), 「인사행정론」(1998) 등이 있으며, 최근 발표된 주요 논문으로는 □공무원노동조합법제의 입법방향(단기적 방향을 중심으로)□(2001), □공무원노동조합에 관한 입법론적 연구□(2001), □현행 공무원 제안제도에 관한 연구□(1998) 등이 있다. 현재 대구경북행정학회 부회장, 대구대학교 행정대학 학장 겸 인재양성관장, 대구광역시 수성구청 민원배심위원(판정관)을 맡고 있다.

요약

본 논문은 우리나라에 있어서 공무원인 근로자의 경우 헌법상 기본권인 단결권 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원을 제외한 대부분의 공무원이 단결권의 보호를 받지 못하고 있는 현실에 대하여 비판적 시각을 가지고 착수되었다.

이에 따라 본 연구는 목하 공직사회의 뜨거운 쟁점으로 부상한 공무원의 단결권 보장에 대비하여 현행법구도가 법리적으로 타당하지 못한 점을 고찰하고 우리나라 공무원과 국민의 공무원단결권에 대한 인식수준을 실증적으로 분석함으로써 정부의 공무원단결권에 관한 정책방향을 제시함과 아울러 우리나라 공무원 단결권의 조속한 인정을 촉구하고자 하였다.

본 연구는 공무원노동조합의 필요성과 순기능 그리고 허용직종에 한정하여 공무원과 국민의 인식수준을 연구하였는바 공무원집단과 시민집단에 대하여 설문조사를 실시하고 통계분석기법을 활용하여 분석하였다. 본 논문의 분석대상 공무원에는 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직공무원과 고용직공무원을 포함시켰으며 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 노조관계종사자와 대학(원)생을 포함시켰다.

분석 결과 공무원 노동조합의 필요성과 순기능에 대한 인식수준은 비교적 높았으며 공무원노조  허용직종에 대하여도 긍정적인 태도를 표시하였다.

A Study on the Recognition Analysis of Public Servants' Union  in Korea

<ABSTRACT>

A Study on the Recognition Analysis of Public Servants' Union in Korea

Kim, Jae Kee(Taegu university)