공무원노동조합법제의 입법방향

-단기적 입법방향을 중심으로-

김   재  기*

Ⅰ. 서  론

공무원인 근로자의 경우에도 근로자성(勤勞者性)이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 우리나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있다. 즉 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고서 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률에 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동기본권의 행사를 허용하고 있을 따름이다. 우리나라의 공무원 노동관계를 규율하는 법제는 부분적으로 몇 차례 개정되었으나, 공무원 노동기본권에 대한 기본 구도는 개정되지 못한 채 법제정 당시의 틀을 거의 그대로 유지하여 왔다. 그리하여 우리의 법체계에서는 일반공무원은 노동기본권이 전면 부인되고, 사실상 노무에 종사하는 극소수의 공무원에게는 예외적으로 노동기본권이 허용되는 구도, 즉 사실상 노무에 종사하는지 여부를 기준으로 삼는 구도가 고정되어 현재에 이르고 있다. 50년 이상의 세월이 지났음에도 공무원 노동기본권에 대한 법적 구도는 별다른 변화가 없었다.

그러나 1987년의 6·29선언이후  사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부를 거치면서 우리나라 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔다. 특히 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립, 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해 주는 획기적인 변화가 있었다.

이와 더불어 우리나라 공무원과 국민의 의식은 빠른 속도로 변화되어 공무원의 노동운동에 대하여 긍정적인 인식이 확산되어 가고 있는바 선행연구에 의하면 다수의 국민들이 공무원 노동조합활동의 허용에 찬성하는 것으로 나타나고 있고 공무원 자신들도 대부분 공무원

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* 金在琪 : 대구대학교 행정학과 교수

노동조합 활동에 대하여 적극적인 태도를 표시하면서 공무원 노동조합활동이 허용되면 공무원 노동조합에 가입하겠다고 응답한 비율이 현저하게 증가되고 있다.

) 서원석,「ILO 회원국의 공무원 단체활동 비교연구」,한국행정연구원, 1995, 145면. 백종섭,□한국공무원단체활동의 영향요인에 관한 연구□,서울대학교 대학원 박사학위논문,1991,160면. 김재기,□공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구-비교법과 국민의식조사를 중심으로□,서울대학교 대학원 박사학위논문, 2000 202-220면 참조.

오늘날 각종 제도의 국제화□세계화 움직임에 따라 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있으며 선진 각국은 공무원에게도 단결권을 인정하고 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다. 또한 우리나라의 ILO가입 이후 ILO, OECD 등에서 우리나라의 노사관계제도에 대한 여러 문제점에 관하여 지속적으로 문제 제기 및 권고를 해 오고 있는바 공무원의 노동운동에 대하여 더 이상 제한□통제만을 고수할 수 없는 시점에 이르렀다. 따라서 공무원 노동운동에 대한 입법정책은 더 이상 과거와 같은 제한적 통제위주의 틀 속에서 안주할 수 없게 되었다.

) 우리 나라는 1991년 12월 9일 ILO에 정식 가입하여 152번째 ILO회원국이 되었는바 ILO에 가입한다함은 ILO헌장상의 제의무를 공식적으로 수락한다는 국가의 국제적 의사표시라고 할 수 있다.(최준섭·이수영, ILO와 국제노동기준, 중앙경제사, 1992, 121-131면 참조)

) 우리 나라의 공무원 노동기본권 보장 수준은 ILO의 국제 노동기준에 현저히 미달되고 있는 바 ILO결사의 자유 위원회는 1998년 2월 8일 ‘노사정대타협’ 이후에도 우리 정부에 공무원 노조 설립 및 가입권의 조기 인정에 필요한 조치를 취할 것을 계속적으로 권고하고 있다(ILO, 311th Report of the committee on Freedom of Association, Case No,1865, para.339)

더욱이 최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있으나 이에 관련해서는 전술한 1998년 2월 6일의  □노사정대타협□이후 공무원 노동조합에 대해서는 국민적 여론수렴과 관련법규의 정비를 고려하여 추진하기로 합의하였음에도 불구하고 아직까지도 가시적인 입법추진 움직임이 전혀 보이지 않고 있는바 이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권을 인정해야 할 것인가를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 정부는 조속히 공무원노조를 합법화하여 공무원노동조합이 조기에 출범할 수 있도록 입법을 추진하여야 할 것이다.

이에 따라 본 연구는 당장 현실로 다가온 공무원노동조합 결성권 보장에 대비하여 노동기본권 보장이라는 헌법의 기본이념에 따르되 우리 나라 공무원과 국민의 의식수준과 요구가 반영된 적실성있는 공무원노동조합법제 즉 단기적 입법방향의 제시를 목적으로 하였다.

본 논문의 연구방법으로 공무원노동조합의 주체인 공무원집단과 환경적 변수인 시민집단의 의식수준과 요구가 반영된 적실성있는 입법방향을 모색하고자 공무원집단과 시민집단에 대한 설문조사방법 및 SPSS program을 사용한 통계분석방법 (빈도분석, 교차분석, 분산분석등)을 활용하였다. 본 논문의 공무원에는 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직공무원과  고용직공무원이 포함되어 있다.

)  설문조사의 결과대로 모두 입법화 될 수는 없다고 할지라도 자유의 측면에서 보아 자유를 파괴 내지 축소시키지 않는 혹은 응답내용이 모순되지 않는 범위 내에서는 설문조사의 결과가 입법화될 때에, 보다 실정법의 규범성이 높아져서 실효성 있는 실정법에 이르게 된다고 추론할 수 있을 것이다. 규범성과 실효성에 관해서는 다음의 문헌을 참조할 것.(K. Loewenstein, Verfassungslehre, 3. Aufl., T□bingen, 1975, S. 144 f.)

Ⅱ. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰

공무원 노동기본권에 관해서 이론적으로 고찰하기 위해서는 무엇보다 먼저, 공무원의 근로자성 여부부터 규명해 보아야 하며 다음으로는 공무원의 노동기본권에 관한 현행 법규정을 검토해 보아야 한다. 그런데 전술한 바와 같이 현행법에서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대해 노동기본권을 인정하지 않고 있다. 그러므로 공무원의 노동기본권에 관한 현행법규정의 고찰 다음으로 필요한 작업은 공무원에 대한 노동기본권 제한의 이론적 근거에 대한 타당성 검토이다. 이에 대한 고찰은 현행법규의 타당성을 검토하는 준거가 될 수 있을 뿐만 아니라 동시에 향후 입법작업의 출발점이 될 수 있을 것이다.

1. 공무원의 근로자성(勤勞者性)

전술한 바와 같이 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체 행동권을 가진다□고 규정하여 노동기본권의 향유주체를 근로자로 한정하고 있다. 그러므로 공무원이 노동기본권의 향유주체가 되기 위해서는 우선 헌법 제33조 제1항에서 말하는 근로자에 해당하여야 할 것이지만, 그에 앞서 명확히 해야 할 것은 헌법 제33조의 근로자의 의미를 밝히는 것이다.

그런데 노동관계법에서는 각 법규의 보호대상 또는 규율대상으로서 □근로자□를 정하고 있지만 그 범위는 반드시 동일하지는 않다. 예를 들어 근로기준법(이하 □근기법□이라 한다)에서는 □이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□(제14조)로 정의하고 있고, 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다)에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□(제2조 제1호)로 정의하고 있다. 그렇다면 헌법 제33조 제1항상의 근로자란 어떤 범주의 자인가?

이에 관해서는 명문의 규정이 없다. 그러나 종래 우리 헌법재판소는 □사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판의 결정□에서 이에 관한 의견을 밝힌 바 있다. 먼저 다수의견과 재판관 김양균의 반대의견은 헌법 제33조상의 근로자를 여러 노동법규의 규정들을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다고 하였다. 즉 □우리 헌법은 노동3권의 향유주체를 □근로자□로 명시하고 있는데 다른 기본권이 대부분 □모든 국민□을 그 향유주체로 하고 있는 점과 대비해 볼 때 적어도 그 범위가 모든 국민보다 좁은 것은 명백하지만 적극적으로 그 개념정의를 하고 있지는 않기 때문에 헌법의 위임을 받은 하위법률에 의거하여 그 개념을 파악할 수밖에 없는 것이다. 근기법(제14조)이나 직업훈련기본법(제2조 제2호), 노조법(제4조) 등에서 근로자에 대한 개념정의 규정을 찾아 볼 수 있는데, 근기법은 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□라고 하고 있고, 직업훈련기본법은 □사업주에 고용된 자와 취업할 의사를 가진 자□라고 하고 있고, 노조법은 □직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□라고 하고 있다. 이상의 법률에서의 근로자에 대한 개념정의를 종합해보면, 근로자라 함은 첫째, 직업의 종류를 불문하고, 둘째, 근로를 제공하고, 셋째, 그 대가로 받는 임금, 급료, 기타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 의미한다고 할 것□ 이라고 하였다.

) 헌재 1991.7.22, 89헌가106 결정.

) 동 결정문, 73-74면.

이에 반해 재판관 변정수의 반대의견은 □헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노조법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□를 말한다고 하였다.

) 동 결정문, 107면.

필자는 헌법 제33조상의 근로자 개념은 노조법상의 그것과 같다고 본다. 그것은 노조법이 헌법 제33조상의 노동3권의 보장을 구체화하고 실효화하기 위한 기본법이라는 점에서 분명히 드러난다(노조법 제1조 참조). 또한 노조법상의 정의가 상당히 광범위한 것이어서 헌법 제33조상의 근로자에게 특별한 제한을 부여하고 있지 않으며, 또한 양자를 구별해야 할 특별한 요소가 보이지 않는다는 것도 이유가 될 것이다. 대부분의 헌법학자들 역시 양법상의 근로자 개념이 동일하다고 보고 있고 노동법학자들 역시 헌법 제33조에서 말하는 근로자는 단결권의 주체를 말하는 것이라고 하여 양자가 동일하다는 것을 전제하고 있다. 노동3권의 주체로서 근로자를 노조법 제2조 제1호에서 말하는 근로자라고 할 때, 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가? 노조법 제2조 제1호의 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지이다. 이 두 가지를 공무원에 대입하여 보면 다음과 같다.

) 김철수,「헌법학신론」,박영사,1999, 587면;  권영성,「헌법학원론」, 법문사, 1999, 551면 등. 그리고 경제적으로 약자일지라도 자신의 재산으로 생업을 영위하는 자(예컨대 소농, 영세어민, 소상공인 등)가 헌법 제33조상의 근로자에 해당하는가에 대해서는 모두 이를 부정하고 있다(김철수, 526면; 권영성, 551면; 허영,「한국헌법론」, 박영사, 1999, 484면).

)  백재봉, □근로자의 개념과 조합가입자격□, 법정, 1977.8, 165면 등.

) 강성태, “근로자의 개념”, 서울대학교 박사학위논문, 1994, 161면 이하 참조.

첫째, 직업의 종류를 불문하기 때문에 계약상대방이 사인이든 국가 등 공공기관이든 상관없고 또한 사법적 계약에 기한 것이든 공법적 계약에 기한 것이든 상관없다. 따라서 공무원이라고 하여 노조법상 근로자에서 배제될 이유가 없다.

둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것인데, 공무원도 임금에 의하여 생활하는 자라는 점은 부정할 수 없다.

요컨대 공무원은 노조법 제2조 제1호상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 이렇게 보는 것은 헌법재판소나 판례에 있어서도 마찬가지이다. 예를 들어 헌법재판소는 □공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근기법 제14조 및 제16조, 노조법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다□고 하여 공무원의 근로자성을 인정하고 있다. 판례 역시 공무원은 근로기준법상의 근로자에 해당함을 인정함으로써 노조법상 근로자에도 당연히 해당된다고 보고 있다.

) 국내에서는 공무원의 근로자성을 인정하는 데 학설은 일치하고 있다.

) 헌법재판소 1992. 4. 28. 전원재판부 결정, 90헌바27 등 다수.

) 가령 대법원 제1부 1996.4.23 선고, 94다446 판결은 □공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이어서, 공무원연금법, 공무원보수규정, 공무원수당규정 등에 특별한 규정이 없는 경우에는, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되는 것이므로(대법원 1987.2.24.선고, 86다카1355 판결; 1987.3.24.선고, 86다카1314 판결 등 참조), 국가의 부당한 면직처분으로 인하여 공무원이 그 의사에 반하여 근로를 제공할 수 없는 경우 공무원의 최저생활을 보장할 필요성은 사기업의 근로자와 동일하므로 근로기준법 제38조는 공무원에게도 적용된다□고 하였다.

한편, 공무원의 근로자성은 사실 현행법 규정에서도 당연한 것으로 전제하고 있다. 예를 들어 헌법 제33조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있고, 노조법 제5조 역시 단서에서 □공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□고 하여 공무원의 근로자성을 전제하고 있다.

2. 공무원 노동기본권에 관한 현행법규정

공무원의 노동기본권에 관해서는 헌법을 비롯한 다양한 법령에서 규정을 두고 있다. 헌법은 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 노동3권이 보장된다고 규정하고 있고, 이를 근거로 관련법령에서는 사실상 노무에 종사하는 일부의 공무원과 교육공무원(교원)에 대해서만 노동3권 또는 단결권·단체교섭권을 보장하고 있다. 이에 따라 대부분의 공무원은 국가공무원법 등에 의해 노동3권 전부가 부인되고 있다.

이하에서는 이러한 현행법규정의 내용과 역사적 변천과정을 간략하게 고찰한 후, 최근에 논의되고 있는 공무원의 노동기본권보장과 관련된 입법논의를 살펴보고자 한다.

1) 공무원의 노동기본권에 관하여는 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 「근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다」라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 일반 공무원과 교원인 공무원은 각각 별개의 법률에서 노동기본권에 관하여 규율되고 있다.

2) 먼저 일반 공무원의 노동기본권에 관한 기본적인 규정은 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항이다. 양 규정은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다.

) 이하 일반공무원의 노동기본권 관련규정의 내용은 이철수·강성태, 전게서, 26-27면 참조.

3) 예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항).

한편, 구노동쟁의조정법 제12조 제2항은 사실상 노무에 종사하는 공무원의 쟁의행위를 금지하고 있었다. 즉 동조는 □국가·지방자치단체에 종사하는 근로자□의 쟁의행위를 금지하였다. 그런데 이에 관해서 헌법재판소는 헌법불합치(憲法不合致) 결정을 내림으로써, 실효되었다.

) 헌법재판소 1993.3.11. 결정 88헌마5 노동쟁의조정법에 관한 헌법소원 : □헌법재판소판례집□, 제5권 1집 (1993), 59-91면.

) 노동쟁의조정법 제12조 제2항이 모든 공무원에 대하여 단체행동권을 근본적으로 일률적으로 부인하는 것은 일정범위의 공무원에 대하여 단체행동권을 인정하도록 규정한 헌법 제33조 제2항과 충돌하고 저촉되는 것이지만, 헌법 제33조 제2항의 규정은 일부 공무원에게는 단체행동권을 주지 않는다는 것도 전제하고 있으므로 합헌적인 면도 포함되어 있다. 따라서 위 법률조항은 위헌선언을 하여 무효화시킬 법률이 아니고 앞으로 현행헌법과 충돌됨이 없이 합헌상태가 되도록 고쳐져서 재정비되어야 할 규정이다. 그리고 어느 범위의 공무원에 대하여 쟁의행위를 허용할 것인가는 헌법재판소에서 정할 수 있는 사항이 아니므로 위 법률조항에 대하여 우선 헌법불합치 선언만을 하여 위 법률조항의 효력을 지속시키고 1995년말까지 국회가 법을 개정하여 위헌부분을 제거하도록 촉구한다는 내용을 결정을 한 것이다(이철수·강성태, 전게서, 37면 참조).

4) 교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29. 제정된「교원의노동조합설립및운영등에관한법률」(법률 제5727호: 1997. 7. 1. 시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것이다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

5) 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반 공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반 공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

3. 최근의 논의

□국민의 정부□ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년2월 6일 노·사·정 3자의 대타협이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 정부는 ① 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하고, ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자의 합의가 이루어 졌다.

노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립·운영에관한법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급이하 공무원에 대하여는 공무원직장협의회를 설립·운영하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.

) 그런데 1999년 1월부터 새로이 인정된 공무원직장협의회에 대한 법적성격에 대하여 단결권과 단체교섭권에 근거한 단결체로 보는 견해(이병태,「최신노동법」,현암사,1999, 78∼79면)와 일종의 노사협의회라는 견해(김형배,「노동법」,박영사,1999, 171∼172면)가 대립되어 있다. 단결체로 보는 견해는 동 법률이  임의적인 설립주의를 채택하고 있고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하고 있으며 동법 시행령 제5조에 □자주적이고 민주적인 협의회 운영□을 위하여 협의회 규정을 제정하도록 하고 있는 점으로 미루어 공무원의 권익신장을 위한 단결체를 보장하는 것으로 파악한 반면 일종의 노사협의회라는 견해는 동 법률은 근로자인 공무원의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영에의 참가를 보장하며, 이 법의 제1조 목적과 제5조 협의회 기능에 근무환경 개선이나 업무능률 향상 및 공무원의 고충처리에 관한 규정이 있는 점으로 미루어 노사협의회제도로 파악하고 있다. 생각건대 노사협의회적 성격도 다소 인정되지만 공무원직장협의회의 탄생 과정을 돌이켜 볼 떄 공무원노조의 전단계 즉 .공무원의 권익을 보호하고 노동기본권을 보장하기위한 직전단계로 파악해도 무방하다고 하겠다.

1998년 2월 6일 노사정 대타협의 결과 제정된 공무원직장협의회설립운영에관한법률(법률제516호)에 의거 1999년 1월부터 설치가 허용된 공무원직장협의회는 가입자격을 일반직 6급이하, 기능·고용직 공무원으로 제한하고 근무환경개선, 업무능률향상 및 고충처리를 협의할

목적으로 설립토록 되어 있다. 그런데 현행 공무원직장협의회는 협의사항의 한정 등 기능적한계와 가입범위의 제한, 근무시간 중 활동금지, 전임자제도 불인정, 사무실 미지원, 연합체 구성금지 등의 불합리한 법적 제약으로 활동에 많은 어려움을 겪고 출범하였으나 최근 출범

초에 비하여 조직율과 가입율이 점차 증가 추세에 있고 연합체구성금지라는 정부의 방침에도 불구하고 전국공무원직장협의회총연합과 전국공무원직장협의회발전연구회등 두 개의 연합조직이 결성되어 활동하고 있는바 최근 전국공무원직장협의회총연합은 관료사회의 민주화, 공무원 노동기본권 회복, 사랑 받는 공무원상 정립, 공무원 권익 향상 등 4대 구호를 내걸고 행정자치부의 주동자 징계방침에도 불구하고 공무원노조의 도입을 추진하고 있다.

) 2000.7월말 현재 전체대상기관 2400여 기관중 153개 기관이 조직되어 조직율 6.4%이었으나 2000.12월말 현재 170개 기관이 조직되어 조직율이 7.6%로 다소 증가하였다.

) 대한매일신문 2001.4.10일자 참조

4. 공무원 노동기본권 제한의 근거

(1) 문제의 소재

앞서 본 바와 같이, 현행법상 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자에 비해 매우 제한되고 있다. 특히 □사실상 노무에 종사하는 공무원□과 교원이 아닌 일반 공무원은 노동3권이 전면적으로 부인되고 있다. 그렇다면 일반 공무원은 왜 근로자이면서도 일반 근로자와는 달리 노동3권이 전면적으로 부인되어야 하는지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

) 교원의 노동기본권보장에 대해서도 전혀 문제가 없는 것은 아니다. 이에 관한 상세한 내용은 김소영, □교원의노동조합설립및운영등에관한법률의 쟁점과 과제□, 한국노동법학회, 1999년도 춘계정책토론회, (1999. 5. 29.) 참조.

(2) 기존의 학설

1) 특별권력관계론

이 견해는 국가와 공무원 사이의 관계를 소위 특별권력관계로 파악하여 공무원의 노동기본권이 제한될 수 있다는 견해이다. 즉 공무원은 그 자유의사에 의하여 국가와의 소위 특별권력관계에서 포괄적 지배를 받는 지위에 있으므로 국가와 일반 국민간의 일반권력관계에서 보장되는 기본권은 그 범위내에서 제한될 수 있으므로, 공무원의 노동기본권은 이러한 이유에서 제한된다는 견해이다. 즉 법률에 의한 기본권제한의 일반원칙을 무시하고 기본권을 제한할 수 있는 이론적 근거는 특별권력관계 성립에 대한 □당사자의 동의□와 이 동의속에 내포되어 있는 □기본권의 포기□라고 하는 것이다.

) 허영, 전게서, 283-287면;  권영성, 전게서, 325-327면; 김철수, 전게서, 229-230면.

그러나 이 이론은 19세기의 절대주의적·관료적 입헌주의의 산물로, 제2차대전후 독일에서는 물론 일본이나 우리나라에 있어서도 권위주의적 구시대 법이론이라 하여 많은 비판을 받고 있다. 그러므로 공무원관계를 특별권력관계로 보고 노동기본권을 제한하는 것은 절대주의 법이론의 잔재에 불과하다.

) Hesse는 종래의 특별권력관계라는 개념으로 표시하려던 국가와 국민의 관계는, 일반국민이 부담하는 의무보다 더 큰 의무를 과할 수도 있고 또 반대로 일반국민보다 더 많은 권리를 인정할 수도 있는 일종의 □특수한 신분관계□에 지나지 않는다고 본다. 소위 특별권력관계론에 대한 상세한 비판은 허영, 전게서, 283-287면; K. Hesse, Grundz□ge des Ver--fas-sungs-rechts der Bundesre-pub-lik Deut-sch-land, 20. neubearb. Aufl., 1995, S. 144 ff., RNr. 321 ff.참조; 이에 대한 포괄적인 연구에 대해서는 W. Lo-schel-der, Vom besonderen Gewaltverh□ltnis zur □f-fent-lich-rechtlichen Sonderbindung, 1982, S. 7, FN 8 참조.

2) 국민전체 봉사자론

이 이론은 공무원 노동기본권 제한의 근거를 공무원은 국민 전체의 봉사자라는 이유에서 구한다.즉 공무원 노동기본권제한의 근거로 헌법 제7조 제1항과 제2항 □공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.□고 하는 규정과 □공무원의 신분보장 및 정치적 중립성의 보장□규정에서 찾을 수 있다고 한다. 이 견해는 공무원은 국민전체의 봉사자이므로 공무원노동관계는 사적 근로관계와는 달리 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다고 보는 것이다.

) 신인령,「노동기본권연구」,미래사, 1987, 165면; 中山和久外 5人 공저, 「入門勞□法」(제3판), 有斐閣, 1999, 314면 참조.

그러나 원래 공무원이 국민전체의 봉사자라는 의미는 국민의 신탁에 의해 공무를 담당하기 때문에 국민 전체의 이익을 위해 직무를 행하여야 하고, 일부의 국민과 특정의 계층 내지 당파의 이익을 위해 행동하여서는 안 된다는 것을 의미한다. 이러한 국민전체의 봉사자라는 개념은 공무원의 직무수행상의 기본적 태도, 즉 공무원이 국민과 주민을 접촉하는 경우(말하자면 대외적인 경우)에 취하여야 할 자세를 나타낸 것이고, 공무원의 근로관계 즉 노무제공을 주축으로 하는 내부적인 고용의 경우에 문제로 되는 노동3권과는 직접 관계를 갖지 않는 개념이다.

) 이철수·강성태, 「공공부문의 노사관계법」,한국노동연구원,1998, 13면; 신인령, 전게서, 165면

3) 대상조치론(代償措置論)

이 견해는 노동기본권 보장에 대치할만한 제도적 조치 즉 대상조치를 강구함으로써 이에 상응하는 노동기본권 제한이 가능하다는 견해이다. 즉 근로자의 노동기본권은 그 자체가 목적이 아니라 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위를 향상하기 위한 것이므로, 다른 제도에 의하여 임금 기타 근로조건이 보장되는 대상조치가 이루어지는 경우에는 그 제한이 가능하다는 입장이다. 예컨대 공무원법상 각종의 특별보호, 배려(직업공무원제도, 신분보장, 행정구제제도 등), 근무조건에 관한 행정위원회의 행정조치 또는 공무원 노동관계의 중재제도 등에 의하여 대상조치가 이루어진다면 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다는 것이다.

그러나 이 견해는 기본권을 목적이 아닌 수단으로 본다는 점에서 문제가 있으며, 또한 대상조치는 노동기본권이 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상에 미치는 본래적 기능을 대행할 수가 없다는 점을 고려한다면, 타당치 못하다고 하겠다. 또 대상조치의 □충분성□여부의 판단도 문제로 될 것이다.

) 예컨대 공무원제도의 신분보장에 있어서도 공무원법이나 정원 변경 또는 예산 감축에 의해 강등·면직될 수도 있고, 의무위반 행위로 인하여 징계·면직당할 수도 있다는 점에서 일반 근로자와 다를 바 없으므로 공무원법상의 신분보장이나 위법처분에 대한 행정구제 등도 노동기본권 제한의 충분한 대상조치라고는 할 수 없다.(신인령, 전게서, 169면; 中山和久外 5人 공저, 전게서, 313-314면 참조)

4) 공공복리론

이 견해는 공무원 직무의 공공성 때문에 공공복리의 이념하에 공무원의 노동기본권을 특별 취급하는 것은 당연하다는 입장이다. 즉 국민의 모든 자유와 권리는 공공복리에 반하지 않는 한 입법 기타 행정상 침해할 수 없지만, 정부의 기능을 저해하고 국민생활의 행복과 질서를 해치는 공공부문 근로자의 쟁의행위는 일반근로자와 달리 특별한 취급을 받는 것은 당연하므로, □질서유지와 공공복리□를 위하여 쟁의권을 제한하기 위한 법률을 제정하는 것은 필요하다는 것이다.

) 이 논리에 입각한 판례로 日本國鐵 室蘭管理局 職場離脫事件, 札幌高裁判, 1949. 11. 15이 있다. 이 판결에서는 □공공복리는 기본적 인권보다도 우위에 있다고 보이므로, …… 노동3권과 같은 사회적 기본권은 공공복리를 이유로 제한되며 이는 헌법 자체가 미리 예상하여 있는 바□라고 판시하고 있다. 우리나라 판례로는 서울고법 1991. 5. 30. 90구 587판결 참조.

그러나 공공복리의 개념은 원래 자본소유권을 중심으로 한 시민적 자유를 제한하기 위한 개념으로 노동기본권의 보장 자체가 공공복리에 부합하는 것이기 때문에 인정한 것인데, 공공복리의 개념을 노동기본권의 제한원리로 삼는 것은 모순이라고 하겠다. 공공복리는 생활권적(사회권적) 기본권에서는 그 실천목표가 된다고 할 수 있으므로 공무원 노동기본권을 제한하는 근거로 원용될 수 없다고 하겠다.

) 신인령, 전게서, 167면 참조.

5) 근로조건법정주의론·재정민주주의론

근로조건법정주의론·재정민주주의론은 공무원 급여의 재원은 조세에 의해 마련되고, 근로조건은 노사간 단체교섭에 의해 결정되는 것이 아니라, 원칙적으로 의회가 제정한 법률·예산에 의해 정해지므로 공무원의 쟁의행위는 국회의 의결권을 침해할 우려가 있다는 이론이다.

그러나 의회에 의해 결정되는 공무원의 근로조건이 공정하다는 것은 의제적인 것에 불과하다. 공무원과 사용자인 정부 사이에 노사관계가 현실로 존재한다는 사실을 긍정하여야 하고 그 관계는 노사의 자주적인 해결 원칙에 따라서 근로조건은 단체교섭에 의해 결정하는 것이 바람직하며 법률에 의해 결정하는 것은 오히려 자주적 해결수단으로서의 단체교섭을 좁히는 결과라는 비판을 받는다.

) 中山和久外 5人 공저, 전게서, 311-313면 참조.

6) 기존 학설의 검토

그러나 이상의 견해들은 모두 충분한 법리성과 타당성을 가지지 못하고 있다. 근로자에게 노동기본권을 인정하는 것은, 근로자의 결사자유 및 생활권적 기본권을 보장하기 위한 것이므로, 구체적인 공무원 내지 그 업무를 고려하지 않고 공무원이라는 지위에 있는 자를 일괄하여 노동기본권을 제한하는 것은 타당성이 없다고 하겠다.

다만 공무원에 대하여 노동기본권을 제한할 수 있는 경우가 있다면, 그것은 공무원이라는 신분에 기인하는 논리 필연적인 것이 아니라, 직무성질상 특수성에서 근거하는 경우에 가능하다고 보아야 할 것이다. 또한 공무원이 가지는 □공공적 성격□이라는 직무상 특수성은 각 공무원의 근무의 태양 및 내용에 따라 차이가 있으므로 일률적 규제는 부당하고, 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 최소한에 그치는 □예외적 제한□만이 타당하다고 하겠다.

) 이러한 점에서 볼 때 사실상 노무에 종사하는 자를 제외한 공무원 일반에 대하여 일률적·전면적으로 노동기본권을 배제하는 현행 국가·지방공무원법상 규정된 기준은 타당하지 않다고 본다..(김유성,「 노동법Ⅱ」,법문사,1999, 39-40면;  신인령, 전게서, 34-36면 참조)

Ⅲ. 공무원 노동조합법제의 단기적 입법방향 분석

1. 분석틀 및 분석기준

본 연구에서는 정치·경제·사회·법률·국민 등 환경적 변수에 많은 영향을 받게 되는 공무원 노동조합법제의 입법방향을 분석하는데 상대적으로 유용한 싱(Singh)이 제시한 모형을 근거로 하여 약간 수정·보완한 분석틀을 사용하였다.

)  R. Singh, "Systems Theory in the Study of Industrial Relations: Time for a Reappraisal?," Industrial Relations Journal, Vol. 7, No. 3, 1976, 57∼64면 참조.

즉 첫째, 환경적인 측면에서 일반시민의 노조에 대한 인식과 견해를 첨가하고자 한다. 둘째, 구조적인 측면에서는 노동조합의 조직대상, 노조의 조직 및 구성 문제 등을 포괄적으로 다루며, 셋째, 과정적인 측면에서는 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의 등을 노사관계 체제모형에 첨가하고자 한다.

이에 따라 공무원 노동조합 입법방향을 분석하기 위한 분석틀로서〈그림 3-1〉을 도출하였는바 <그림 3-1>은 노동조합이 결성되어 활동을 하는 경우 노사관계의 동태적 과정을 보여 주고 있다. 이 분석틀은 체제 내부에서는 노동조합과 사용자의 주체를 다루는 구조적 측면과 실제 이들의 활동을 보여 주는 과정적 측면 즉 기능적 측면을 보여 주고 있다.

	환경
국민 법 정치 경제 사회					사용자 (정부)					제3자의분쟁조정
													단체행동
							단체교섭
					공무원 노동조합						실패									환경 및 인사정책에로의 피드백
													단체협약		협약이행
											성공
							노사협의									고충처리
				[구조측면]								기능측면

<그림 3-1> 공무원 노동조합 입법방향의 분석틀

본 논문에서는 〈그림 3-1>과 같은 분석틀을 사용하여 공무원 노동조합 입법모형을 분석하기 위한 다음의 여섯가지 분석기준 즉, 구조적 측면에서 공무원 노동조합 조직대상, 공무원 노동조합의 조직 및 구성, 과정적(기능적) 측면에서 공무원 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의회 등의 분석기준에 의거하여 단기적 입법방향을 산출하기 위한 설문조사 및 분석을 시도하였다.

2. 조사의 개요

공무원 노동조합법제에 대한 설문조사는 2회에 걸쳐 실시되었는바 제1차 조사는 1999년 5월 1일부터 5월 31일까지 한달 동안 실시했으며, 제2차 조사는 1999년 10월 11일부터 10월 24일까지 14일 동안 실시되었다.

설문에 대한 응답은 Likert의 5점 척도(절대 아닐 것이다-1점, 대체로 아닐 것이다-2점, 그저 그럴 것이다-3점, 대체로 그럴 것이다-4점, 정말 그럴 것이다-5점)방식을 이용하였다.

조사대상집단은 크게 공무원집단과 시민집단(시민)으로 구분하였다. 공무원집단 즉 조사대상 공무원은 국가공무원과 지방공무원을 모집단으로 하여 직종별로 표집하되 모집단의 특성과 본 연구의 목적을 염두에 두고 유의추출 하였으며 1999년 7월부터 단결권이 인정된 교육공무원(교원)을 제외한 일반직공무원, 특정직공무원(경찰공무원과 소방공무원에 한정) 그리고 기능직공무원과  고용직공무원이 포함되어 있다.

또한 공무원과 더불어 시민집단을 조사대상으로 하였다. 시민집단은 공무원노조의 이해집단 중 가장 민감한 집단으로 공무원노조활동의 직접적인 이해당사자이기 때문이다. 이들의 관심과 지지에 따라 공무원노조활동 허용의 범위와 대상의 확대에 긍정적이거나 부정적인 영향을 끼칠 것이다. 또한 시민들이 공무원 단체활동에 대하여 어떻게 인식하고 있는지는 이 정책의 도입뿐만 아니라 성공적으로 운영하는데도 중요한 역할을 한다. 시민집단에는 본 조사의 전문성을 감안하여 노조관계자와 대학(원)생을 다수 포함시켰다.

조사대상지역은 서울과 대구·경북지방을 중심으로 한정하였는바 공무원의 경우 서울에 근무하는 중앙정부부처 공무원과 대구·경북지역에 근무하는 국가 및 지방 공무원을 대상으로 조사하였고, 일반시민의 경우 대구□경북지역 주민들을 대상으로 조사하였다.

제1차 조사에 이용된 설문지는 총 1900부가 배부되었고 설문조사는 공무원집단과 시민집단 모두 방문, 조사 후 회수하는 것을 원칙으로 하였으나 경우에 따라 우편물을 이용하였다. 한편 회수된 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 1645부로 회수율은 86.6%였다.

제2차 조사에 이용된 설문지는 총 740부가 배부되었고, 설문조사는 직접방문, 면접, 우편조사 등을 통하여 실시하였는데, 설문지 중 불성실하거나 잘못 표기한 것을 가려내고 통계처리에 이용한 설문지는 총 594부로 회수율은 80.3%였다.

이상 두 차례 설문조사의 결과는 SPSS program을 사용하여 분석·처리하였다. 특히 각 집단별 차이점을 비교·분석하고 각 직종별 특성을 파악하기 위하여 빈도분석(Frequency), 교차분석(Cross tabs), 분산분석(ANOVA) 등의 통계분석기법을 활용하여 분석하였다

3.분석결과의 종합정리

(1) 1차 조사의 결과

1차조사에서는 공무원노동조합법제의 기본방향을 정립하기 위하여 공무원 및 시민을 대상으로 한 설문조사를 실시하고 통계적 방법을 활용하여 분석하였는바 그 결과를 종합하면 다음과 같다.

첫째, 공무원 노조의 필요성에 관한 조사분석이다. 공무원 노조의 필요성에 대해 전체적으로 보면 74.1%가 공무원 노조의 필요성을 염원하고 있었다. 이러한 것은 공무원은 국민전체의 봉사자로서 공익 우선 위주로 업무를 해야 하겠지만, 일방적인 희생만을 강요당하지 않고, 그들의 업무를 소신 있게 할 수 있도록 공무원 노조의 조속한 허용이 이루어져야 한다는 소망을 표출한 것이라고 볼 수 있다.

여기서 시민집단은 노조의 필요성에 대해 □필요하다□가 59.8%로 다소 낮은 반면, 공무원 집단은 81.5%, 시민집단 중 노조관계자는 78.7%, 대학(원)생 집단은 63.0%로 높게 나타났으나 일반시민은 42.6%로 다소 낮았다. 일반시민이 공무원 노조 필요성에 대하여 다소 소극적인 것은 공무원이 시민을 볼모로 그들의 집단이익을 표출하면(특히 단체행동의 경우) 피해자는 시민이 될 것이라는 우려에 기인한 것으로 추정된다.

둘째, 공무원 노조의 조직 대상과 노동기본권 인정범위의 인식에 대한 분석이다. 전체적으로 공무원 노조의 허용을 찬성하는 입장은 84.0%로 대다수를 차지하고 있었다. 어떠한 직종의 경우에도 모두 인정해서는 안된다는 입장은 전체 응답자의 6.6%(공무원집단 2.9%, 시민집단 5.6%)에 불과하였다. 공무원 노조인정에 대하여 일반직과 기능□고용직 그리고 경찰□소방직 모두를 인정하자는 입장이 88.8%로 가장 많았고, 일반직과 기능□고용직 만을 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였고, 일반직만 인정하자는 입장은 2.6%로 미미했다. 이로써 공무원의 직종에 관계없이 원칙적으로 모든 공무원에게 단결권을 인정하여야 노조인정을 한다는 데 대하여 의견이 거의 일치하였다는 것을 알 수 있다.

그 허용범위에 있어서 ① 일반직의 경우, 응답자의 39.0%가 6급 이하의 공무원에게 노조를 인정해야 한다고 응답하였다.

② 공무원 노조를 기능□고용직에 인정할 경우, 이 업무는 단순업무 및 직접 현장에서 근무하는 공무원으로 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 41.9%이었고, 6등급 이하가 26.1%, 8등급 이하가 21.4%로서 결국 모든 등급에 노조를 인정해야 한다는 입장이 우세한 것으로 드러났다. 그런데 기능직 공무원의 등급은 1등급에서 10등급까지이지만 철도, 정보통신을 제외하고는 5등급 이상의 고위직은 거의 없는 실정이다. 따라서 기능직·고용직의 경우는 직급(등급)별 논의는 별 의미가 없으며 모든 직급에 대하여 노조허용을 하는 것이 바람직하다.

③ 경찰□소방직 공무원의 경우, 응답자의 30.8%가 경사(소방장) 이하에 노조허용을 찬성하였으며 29.0%가 경위(소방위) 이하를 찬성하였다. 따라서 경사(소방장) 이하부터 노조를 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다.

④ 공무원 노동기본권 인정범위에 있어서 전체적으로 단체교섭권까지 허용하는데 찬성하였으며 그 중 공무원 집단은 노동3권 중 단결권과 단체교섭권만을 인정하자는 의견이 많았으나, 시민집단(일반시민, 대학생, 노조관련 종사자 등)은 노동3권 모두를 인정하자는 의견이 다수를 차지하였다. 이러한 점으로 미루어 보아 시민집단이 공무원 노동기본권 인정범위에 있어서 보다 적극적임을 알 수 있었다.

특히 주목을 끄는 것은 경찰·소방직의 경우 단결권과 단체교섭권을 인정하자는 의견이 44.0%, 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하자는 의견도 39.6%인 것으로 드러났다.

(2) 2차조사의 결과

공무원노동조합법제의 단기적 입법방향을 구체적으로 산출하기 위한 2차 조사에서 나타난 분석결과를 종합하여 정리하면 다음과 같다.

첫째, 명칭과 관련하여 □공무원 노동조합□이 적당한 것으로 선택했고, 조합결성형태는 중앙직과 지방직이 분리된 노조형태를 찬성하였다. 그러나 지휘·감독직과 특수직 공무원에 대해서는 대체로 노조를 인정해서는 안 된다는 의견이 많았다. 해직자 및 실직자의 조합원 자격인정에 대해서는 기능·고용직 공무원은 찬성이 다소 우세하나 일반직은 반대가 다소 우세하며 경찰·소방직 공무원은 압도적으로 반대하여 전체적으로는 반대가 우세한 것으로 나타났다. 복수노조에 대해서는 부정적인 견해를 보였으며, 노조전임자에 대해서는 다수가 인정하자는 입장이었고, 전임자의 급여는 일차적으로 노동조합에서, 이차적으로 원소속 기관에서 지급하는 것이 좋겠다는 의견이 지배적이었다. 공무원 노조의 조합활동 장소로는 행정관청내 조합사무실을 다수가 선호하였다. 유니온 샵은 인정하지 말자는 견해가 우세하였으며 부당노동행위구제는 별도기구에서 하자는 의견이 지배적이었다.

둘째, 공무원 단체교섭권에 대해 공무원 집단은 대부분 단체교섭창구를 단일화하는 것을 원하고 있었지만, 시민들은 찬성의 정도가 조금 낮았다. 정부측 교섭대표로는 특별기구를 설치하자는 의견이 지배적이었다. 그리고 단체교섭에서 정책결정사항 및 순수 관리권한 사항은 제외시켜야 한다는 의견이 많았다. 또 노조결정시 단체협약체결권은 인정하자는 의견이 대다수를 차지하였다. 공무원노동관계 전담특별기구(가칭 공무원노동관계특별위원회)를 압도적으로 지지하였다.

셋째, 단체행동권의 경우, 공무원 단체행동권까지 인정하자는 것에 대해서는 다소 부정적이었으나 인정한다면 참가범위와 방법에 대해 특별히 규율하자는 의견도 다소 많았다. 그리고 강제중재제도 도입에 대해선 대체로 찬성이 많았다.

넷째, 공무원 노조가 인정될 경우 공무원노동관계에도 기존의 공무원직장협의회와 별도로 노사협의회를 설치하여야 한다는 의견이 지배적이었다. 또한 노사협의회에서 공무원의 고충을 처리하자는 의견이 많았다. 그리고 현재 설치 운영중인 직장협의회에 대해서는 다소 부정적이며 그 기능을 다하지 못하고 있는 것으로 보았다.

2. 단기적 입법방향

설문조사 분석결과를 토대로 삼아 우리 나라 공무원과 시민의 의식 수준 및 요구를 고려한 현실적합성 있는 공무원 노동조합법제의 단기적 입법방향을 다음과 같이 분석해 볼 수 있다.

(1) 공무원 노동조합의 조직대상

공무원 노동조합의 조직대상에 관한 문제는 곧 어떠한 범위(직종과 직급)의 공무원에게 단결권을 보장할 것인가 하는 문제이다. 그런데 단결권은 근로자가 근로조건을 유지·개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성할 수 있도록 보장하는 권리로서 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다. 우리나라 헌법 제33조는 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 결사의 자유와 별도로 단결권을 보장하고 있다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하는 취지이다. 여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가가 분석되어야 할 것이다.

) 管野和夫, □勞動法□ , 弘文堂, 1995., 481면.

어떠한 직종과 직급의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가에 대해서 구체적 기준으로는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이다.

1) 조직대상 공무원의 직종에 있어서는 가급적 단결권 인정범위를 넓혀 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원에 대해서도 단결권을 인정한다. 다만 군인과 전술한 특수직에 종사하는 공무원은 제외하도록 한다.

단결권 인정 대상 공무원의 직종에 대해서는 일반직, 기능·고용직 뿐만 아니라 경찰·소방직 공무원까지 인정하자는 입장이 전체 응답자의 88.8%로 가장 많았고 일반직과 기능·고용직까지만 인정하자는 입장은 6.7%에 불과하였다. 그러므로 그 동안 논의에서 제외되었던 경찰·소방직 공무원의 단결권 불인정에 관하여는 경찰행정의 중립화 및 민주화를 위하여 외국의 입법례를 참조하여 긍정적인 검토를 요한다고 하겠다.

2) 일반직은 6급 이하, 기능·고용직은 전등급에 걸쳐 그리고 경찰·소방직은 경사(소방장) 이하까지 단결권을 인정한다.

단결권 인정 대상 공무원의 직급에 대해서는 그 동안의 논의 내지 합의에서 본 바와 같은 일반직 6급 이하가 가장 많은 지지를 받고 있으므로 별 문제는 없을 것이다. 경찰·소방직 공무원의 단결권이 인정될 경우에는 가장 많은 지지를 하고 있는 경사(소방장) 이하까지 허용하도록 하여야 할 것이다.

(2) 공무원 노동기본권의 인정범위

공무원 노동기본권의 인정범위에 대한 문제는 노동조합 결성이 허용되어 결성된 공무원 노동조합에 대하여 단체 교섭권까지 허용할 것인가 혹은 단체행동권까지도 허용할 것인가 하는 문제인 것이다.

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 따라서 노동조합은 단체교섭을 통하여 사용자와 대등한 지위에서 근로조건 등에 관하여 협상을 하게 된다. 단체교섭권은 근로자의 단결에 따른 조직력을 배경으로 하여 근로자 개인으로서는 획득할 수 없는 유리한 내용의 단체협약을 사용자와의 평화적 교섭에 의해 체결하는 것을 목적으로 하는 것이다. 단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 사용자에 대하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 구체적으로는 쟁의권과 조합활동권을 말한다.

) 단체교섭권은 더욱 세분하여 단체협의권과 협약체결권으로 나눌 수 있다. 독일과 일본에서 일반직 공무원에게는. 협약체결권을 인정하지 않고 협의권만 인정하고 있다.

여기서 노동3권을 개별적인 권리로 보장해서는 별 의미가 없고 일체적 권리로 보장하여야만 권리로서의 가치가 있다고 보고서 군인·경찰·소방직 공무원 등 특수직을 제외한 모든 공무원에게 노동3권을 전면 보장하는 방안이 있을 수 있겠으나 노동3권은 반드시 일체적으로 보장되어야 하는 것은 아니므로 개별적으로 독립된 권리로 보아야 할 것이다. 공무원 등 공공부문에 종사하는 근로자의 노동기본권은 민간부문에 종사하는 근로자의 그것과 동일하게 보장될 수 없고 일정한 제한을 두는 것이 일반적이다.

) 근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐, 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것은 논리 필연적인 결론이 아니라 입법정책의 문제이기 때문이다.(김유성, 전게서, 32∼33면)

분석의 결과 단결권이 인정되는 공무원에 대하여 단체교섭권까지 보장하도록 하되 단체행동권은 금지하도록 한다. 단결권이 인정될 경우 일반직 공무원, 기능·고용직 공무원 뿐만아니라 경찰·소방직 공무원에 대해서도 단체 교섭권까지는 허용하자는 의견이 가장 많은 지지를 받고 있으며 단체 행동권은 어느 직종 공무원에 대해서도 다수가 찬성하지 않고 있다.

특히 이에 관하여는 1998년 2월 6일 노사정위원회에서도 합의가 이루어 진 바 있음을 감안할 때 더욱 그러하다. 즉, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하기로 하면서 단체행동권은 인정하지 않기로 합의하였던 것이다.

(3) 공무원 노동조합의 조직 및 구성

1) 명칭 및 조합결성의 형태

공무원노조의 조합결성형태에 관하여 일반노동조합의 조합결성형태와 달리 특별한 규율이 필요한 것인가 하는 문제이다. 또한 복수노조를 인정할 것인가하는 문제가 있다.복수노조를 인정하는 것은 당사자의 선택의 자유를 보호한 것이다. 그러나 한편으로 복수노조 난립으로 교섭권의 혼란이 초래될 가능성이 있고, 그로 인하여 인적·물적 자원의 낭비와 행정능력의 약화를 가져올 수도 있다는 점도 간과할 수 없을 것이다.

) 복수노조 금지와 허용상 문제점은 김유성, □노동조합법 제3조 단서 5호□, 「노동법학」제2호, 1989, 53면 이하 참조.

가) 공무원 노동조합의 명칭에 대해서는 응답자의 압도적 다수인 87.8%가 공무원 노동조합을 선호하였다. 공무원 노동기본권 보장의 당위성을 인정한다면 공무원단결권 행사의 산물인 단결체의 명칭은 민간부문 근로자의 그것과 다르게 규정해야 할 아무런 논리적 이유가 없다.

나) 국가직 공무원과 지방직 공무원은 각기 분리된 조합구성을 하여 국가직은 소속부처를 초월한 전국 차원의 노동조합을, 지방직은 광역자치단체 단위의 지역 노동조합을 설립하도록 한다. 공무원 노조의 조합결성형태에 대해서는 응답자의 다수인 65.0%(공무원은 68.2%)가 국가직과 지방직이 분리된 노조형태를 지지하였다. 외국의 입법례처럼 자유로운 조직형태를 지지하는 의견은 소수에 불과하였다.

다)  민간부문 노조처럼 복수노조를 인정하자는 의견에 대해서 응답자의 61.4%(공무원의 경우 63.8%)가 반대하고 있다. 원활한 교섭과 노사관계의 안정을 위하여 공무원 노조에 대해서는 복수노조를 인정하지 않도록 한다.

)  그러나 장기적으로는 근로자의 노조선택의 자유를 보장하되 교섭 상대자인 사용자의 권리도 또한 보장해 주는 조치를 동시에 취하는 방안이 모색되어야 한다. 그렇다면 교섭창구 일원화를 전제로 복수노조를 인정해도 무방할 것으로 생각된다.

라) 분석결과에 나타난 국민의식 수준에서 볼 때 공무원 노조는 한국노총이나 민주노총과 같은 연합단체에의 가입을 제한하도록 하는 것이 바람직한 것으로 생각된다. 물론 공무원 노조가 원만히 운영되어 그 기반이 공고히 다져질 때까지 한시적으로 제한해야 할 것이다.

2) 조합원 자격제한

가) 지휘·감독의 직책이나 인사, 예산, 경리, 비서, 안전, 보안 등 특수직에 종사하는 공무원의 조합가입 자격제한에 대해서는 전체적으로 찬성이 우세하므로 조합가입 자격을 제한한다. 다만 시민과 기능·고용직 공무원의 경우에는 반대가 우세한 점과 ILO 및 외국의 입법례를 감안하여 장기적으로는 전술한 바와 같이 제한을 완화하는 방안이 바람직하다.

나) 해고자·실직자 등의 공무원 노조 조합원·임원 자격에 대하여는, 전체적으로 반대가 우세하므로 인정하지 않는다. 다만 기능·고용직 공무원인 경우 찬성이 우세한 점과 ILO 제87호 협약 제2조의 □근로자단체 설립 및 가입 의 자유□ 원칙, 동 협약 제3조의 □대표자 선출의 자유□ 원칙에 충실하고 일본 등 대부분 외국의 입법례를 감안하여, 장기적으로는 전술한 바와 같이 조합이 스스로 결정하도록 한다.

3) 노조전임자

민간부문 노조와 같은 노조전임자를 공무원 노조에도 인정하자는 의견이 압도적 다수를 차지하고 있으므로 공무원 노조에도 전임자제도를 인정한다. 이미 인정된 교원 노조도 동일하게 인정되고 있다. 공무원 노조전임자의 임금지급에 대해서는 노조부담이 상대적으로 가장 많은 지지를 보이고 있으므로 정부가 지급하지 않고 노조에서 부담토록 한다.

) 조합 전임자의 임금지급문제는 노사단체간에 이해가 첨예하게 대립되기 때문에 가장 많은 논난과 우여곡절을 거친 쟁점 가운데 하나이다. 사용자가 노동조합 전임자의 급여를 지원하는 관행은 우리 나라 노사관계의 특수성을 잘 나타내고 있다. 조합원 및 노조임원의 자격을 특정 기업의 소속 근로자로 국한해 온 법제, 기업별 노조를 근간으로 하는 노동조합의  조직체계 등이 복합적으로 작용한 결과이다. 오랜 기간에 걸쳐 형성된 이러한 관행을 법률에 의하여 제한·금지한 입법(1997. 3. 13)은 우리 나라 노동운동 및 노사관계에 많은 영향을 미칠 것으로 보인다.  공무원 노동조합의 경우에는 조합측이 부담함으로써 일단 해결될 수 있을 것으로 생각된다.

일본의 입법례와 교원 노조법을 참조하여 공무원이 재직전임자가 되기 위해서는 소속기관의 장의 허가를 얻도록 한다. 이 허가는 소속기관장이 상당하다고 인정되는 경우에 줄 수 있도록 한다. 또 이 허가에는 유효기간을 붙이도록 하되, 그 기간은 일정한 범위내로 정하도록 한다. 재직전임자의 허가를 받은 공무원 또는 교원은 그 허가가 효력을 갖는 기간에는 휴직자로 되고 어떠한 급여도 지급받지 않는 것으로 규정한다. 이는 휴직자로 됨으로써 공무원으로서의 신분은 보유하지만 직무에 종사하지 않는 지위에 있게 되기 때문이다.

4) 조합활동의 장소

행정관청외의 조합사무실이나 행정관청이 아닌 곳을 지지하는 의견도 상당하지만 행정관청 내에 조합사무실을 이용하도록 허용하는 것이 바람직하다고 하겠다.

5) 유니온 샵(union shop)과 부당노동행위

노동조합의 단결력강화를 위한 조직강제제도 즉, 샵(shop)의 형태로는 조합원만을 채용·계속고용할 것을 요구하는 closed shop과 채용시 조합원일 필요는 없지만 채용후 일정기간내 조합에 가입할 것을 강제하는 union shop을 들 수 있다.

) 그 외 외국에서 보이는 광의의 단결강제의 형태로는 노조가입 여부는 근로자의 임의이지만 일단 가입하면 조합원자격이 계속고용의 조건이 되는 maintenance of membership, 조합원자격을 요구하지는 않지만 조합비상당액을 당해 노조에 납부할 것이 계속고용의 조건이 되는 agency shop, 근로조건 기타 대우에 관하여 조합만을 우대할 것을 요구하는 preferential shop이 있다.(管野和夫, 전게서, 435면; 片岡昇,「勞□法(1)」, 有斐閣, 1993, 95면 참조)

공무원노조의 경우 조직강제를 규졍하도록 할 것인가가 문제이다.

가) 조직강제를 위한 유니온 샵에 대해서는 다수가 반대하고 있으므로 인정하지 않고 가입과 탈퇴가 자유로운 open shop으로 한다. 이것은 실적주의 및 공무원의 신분보장제에도 적합한 것으로서 타당하다고 할 수 있다.

나) 부당노동행위에 관한 규정은 공무원 노사관계에도 적용하되 부당노동행위 구제는 별도의 특별기구에서 다루도록 한다. 특별기구는 미국의 연방노사관계원(FLRA)과 비슷한 기구를 설치하여 부당노동행위 이외에 단체교섭 등 공무원 노동관계에 관한 제반업무를 전담하도록 한다.

(4) 공무원 노동조합의 단체교섭

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 단결권은 단체교섭권이 실현될 때 비로소 그 권리를 보장하는 의의가 있다고 할 것이므로 공무원의 경우에도 단체행동권은 논외로 치더라도 최소한 단체교섭권은 보장되어야 그들의 경제적·사회적 지위향상을 위한 「협상」이 가능하게 된다. 공무원 노동조합의 경우 누가 누구를 상대로 무엇을 대상으로 하여 교섭할 수 있도록 할 것인가가 문제이다. 아울러 이에 관련된 특별기구셜치와 협약체결권 인정 문제를 분석하기로 한다.

1) 교섭구조

일반적으로 민간부문에 있어서 구체적인 단체교섭의 구조를 어떻게 형성할 것인가는 노동관계 당사자가 자율적으로 결정하는 것이 원칙이다. 공무원 노조의 경우 공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 누가 나설 것인가 하는 문제와 공무원 노조가 복수노조일 경우 교섭창구의 단일화 문제가 있다.

가) 복수노조가 인정될 경우에도 단체교섭 창구 단일화에 대하여 다수가 지지하고 있으므로 교섭의 원활 및 노사관계의 안정을 위하여 교섭창구는 단일화하도록 한다. 이미 인정된 교원 노조의 경우에도 동일하다.

나) 공무원 노조의 교섭상대인 정부 교섭대표로는 다수가 특별기구를 지지하고 있는바 전술한 특별기구에서 단체교섭을 전담토록 하는 것이 바람직하다.

2) 교섭사항

공무원노조에 있어서 교섭사항 즉 단체교섭의 대상에 관하여는 민간부문의 소위 □인사·경영권□에 관한 사항이 의무적 교섭대상에서 제외할 것인가가 문제인 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항이 제외될 것인가 하는 문제가 있다.

이와 같이 교섭사항 중 가장 쟁점이 되는 것은 정책결정사항이나 순수한 관리 권한사항도 포함되느냐 하는 것인바 다수가 포함되지 않는다고 하였다. 따라서 정책결정 사항이나 순수한 관리권한 사항은 교섭사항에서 제외한다. 그러나 장기적으로는 전술한 바와 같이 인사권에 관한 사항이라도 승진이나 전보의 기준처럼 근무조건에 관련된 사항은 교섭사항에 포함시키는 것처럼 정책결정사항이나 관리권한사항이라도 결과적으로 근무조건에 영향을 미치는 경우 그 한도 내에서 교섭사항에 포함시키는 것이 바람직하다고 하겠다.

) 정책결정관련 사항이라도 예컨대 교원 노조의 경우 정부는 □교육과정·교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 사항 등□은 교섭 제외대상으로 명문화할 것을 주장하였으나, 노동계의 강한 반발로 실현되지 않았다. 그러나 근로조건과 관련되는 교육정책사항의 범위를 둘러싸고 논란이 계속되고 있을 뿐만 아니라, 정부가 이러한 문제에 관하여 쉽게 교섭에 응할지도 의문이다. 교원 노조의 결성 및 법제화의 중요한 취지는 교원의 근로조건 개선뿐만 아니라 교육현장의 개혁에 있는 것이며, 교섭의 안정을 위해서도 장기적으로는 교섭사항에 교육정책 관련사항이 포함되어야 할 것이다.(김소영, 전게논문, 11면 참조)

3) 협약체결권

공무원 노조의 단체교섭권을 인정할 경우 단체협약 체결권은 인정하지 않고 단지 협의권만을 인정할 것인가 하는 문제가 있다. 그런데 국가 및 지방자치단체의 경우 근무조건의 결정방식이 민간부문의 그것과 동일하지 않다. 급여 등 근무조건의 상당부문이 법정되어 있거나 국가 또는 지방자치단체의 재정지출과 관련되어 있기 때문이다.

공무원 노조의 단체협약체결권 인정에 대해서는 압도적 다수가 지지하고 있으므로 협약체결권을 인정한다. 그런데 국가공무원 및 지방공무원의 단체교섭권 및 단체협약체결권 행사의 결과는 국가 및 지방자치단체의 재정지출과 관련이 있다.

그러므로 체결된 단체협약은 공무원의 급여 등 근무조건 결정의 특수성을 감안하여 관련 법령, 조례 및 예산의 범위 내에서만 그 효력을 인정함이 바람직하다고 본다. 교원 노조의 경우에도 동일하다. 그런데 공무원의 쟁의권이 전면 부인되는 점을 감안하면 교섭이 결렬된 경우에 이를 조정할 수 있는 제도적 장치를 완벽하게 마련할 필요가 있다.

4) 특별기구

공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 특별기구를 두고 있는 국가가 많다. 이 특별기구는 각 국가의 역사적·정치적 상황과 문화적 배경에 따라 약간씩 상이한 성격을 띠고 있다. 특별기구를 설치할 것인지 설치한다면 어떠한 기능과 역할을 담당토록 할 것인지가 문제이다.

공무원 노동관계 업무를 전담할 독립기관 가칭 공무원 노동관계 특별위원회의 설치를 압도적 다수가 지지하고 있다. 특별기구는 대통령 직속의 합의제기관으로 하되 독립성과 중립성이 보장되어야 하며 미국의 연방노사관계원(FLRA)과 유사한 기능을 담당토록 한다.

) 우리 나라 공무원의 노동문제를 전담할 기구논의에 있어서 전술한 미국의 FLRA가 시사하는 바 크다. 우선 FLRA가 초당적인 준사법기관으로서 대통령이 상원의 동의를 얻어 임명하기 때문에 신분 및 독립성에 있어서 강한 보장을 받고 있다는 점에서 또한 외부의 간섭과 통제를 벗어나 공정하고 중립적인 입장에서 공무원 노동관계업무를 수행할 수 있다는 점에서 높이 평가되고 잇다는 것이다. 우리 나라에 이와 같은 제도가 도입되면, 감사원과 같이 준사법□준입법적인 기구로 공정한 입장에서 공무원의 노동 문제를 다룰 수 있으리라 전망되며 이러한 특별기구를 통해서 공무원 노동조합이 공직사회에 가져 오는 충격을  완화할 수 있을 것이다.

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(5) 공무원 노동조합의 단체행동

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 이러한 단체행동권을 공무원노조에 허용할 경우 그 허용범위와 단체행동권이 금지될 경우의 강제 중재제도 도입여부 등이 검토되어야 할 문제이다.

1) 단체행동권의 허용 범위

공무원 노동조합의 단체행동권을 허용한다고 가정할 경우에도 그 허용범위에 대하여는 원천적으로 허용하지 말자는 의견이 상대적으로 가장 우세하며 공무원의 경우가 시민의 경우보다 우세하다. 요컨대 공무원 노조의 단체행동권을 인정하지 않기로 한다. 이에 관하여는 1998. 2. 6. 노사정위원회에서도 합의가 이루어 진 바 있음을 감안할 때 더욱 그러하다. 다만 인정하되 쟁의행위 참가범위와 방법에 대해 특별규율한다는 의견도 상당하므로 전술한 바와 같이 장기적으로는 고려할 사항이라 할 만하다.

2) 강제중재제도

공무원의 쟁의행위 금지를 전제로 할 경우 공무원 노조와 정부와의 단체교섭 결렬에 대비하여 노동쟁의를 신속·공정하게 해결하기 위하여 일반 조정제도와 별도로 직권에 의한 강제중재제도와 같은 제도적 장치가 필요한 것인가 하는 문제가 있다. 강제중재제도는 쟁의행위를 금지할 수밖에 없는 부문에 있어 강제중재를 통하여 당사자간의 단체교섭을 촉진한다는 측면에서 파업을 대체하는 제도로서 활용되고 있다.

분석의 결과 공무원의 단체행동권이 인정되지 않으므로 공무원노조와 정부와의 단체교섭 결렬에 대비하여 직권에 의한 강제중재제도를 도입해야 한다는 의견이 다수의 지지를 받고 있는바 공무원 노조에도 기존의 교원 노조와 마찬가지로 직권에 의한 강제중재제도를 마련하도록 한다.

그러나 현행법상 단체협약체결을 강제하는 효과를 갖는 강제중재는 중재의 개시를 당사자의 의사에 관계없이 직권에 맡김으로써 결국 공무원의 단체교섭권 및 단체협약 체결권을 근원적으로 제약하는 결과를 가져오므로 이는 기본권의 필요 최소한도 제약의 원칙에도 배치되고 공무원의 쟁의권을 전면적으로 금지하는 국가의 법제하에서는 강제중재제도가 오히려 자주적인 노사관계의 발전을 저해할 수도 있다는 문제점이 있다, 특히 우리 나라의 강제중재제도는 공익사업에 쟁의행위권을 인정하면서도 강제중재제도를 채택하여 결과적으로 쟁의행위를 금지하고 있는바 이것은 강제중재제도를 남용하는 것이라는 비판을 면할 수 없다.

(6) 공무원 노동조합과 노사협의회

노사협의제도는 일반적으로 근로자들이 경영에 참가함으로써 근로조건뿐만 아니라 경영 전반에 관해서 사용자와 협의하는 제도 즉, 경영의사 결정에의 근로자참가 제도로서 이해되고 있다. 본래 노사협의제도는 전시나 이에 준하는 시기에 생산력 증강 등의 국가적 요청에 따라 단체교섭의 경직성을 탈피하고 노사협력을 달성하기 위한 제도로서 등장하였으나 그 후에는 주로 사용자의 경영의사결정과정에 근로자들이 참가하는 기능을 담당하는 제도로서 정착해 오고 있다. 이러한 노사협의제도는 근로자의 경영참가를 통한 노사관계의 근대화기능과 함께 생산성 향상을 중심으로 한 노사공동이익의 증진 및 노사간의 갈등을 완화하는 기능을 가지고 있으며 나아가 사용자의 경영방침·근로조건 기타 기업경영상의 문제들에 대한 결정에 있어 근로자의 참가와 발언권을 확보함으로써 기업의 장에서의 민주주의 즉 □산업민주주의□를 달성하려는 데 있다.

) 김형배, 773-777면; 박현태, 「노사협의제의 입법론적 고찰」, 한양대학교 박사학위논문, 1986, 7면 참조.~

) 단체교섭과 노사협의의 차이를 보면, 우선 양 제도는 주체의 면에서 노동조합이라는 배경이 있느냐 없느냐에 따른 차이가 있다. 그런데 많은 국가에서 조합원이 종업원대표로서 노사협의를 담당하고 있어 주체의 면에서 양자는 별로 다르지 않다. 다음으로 양자 모두 사용자의 합의를 강제하는 것은 아니지만, 단체교섭은 쟁의행위를 배경으로 합의를 간접적으로 강제할 수 있는 반면에, 노사협의는 비록 합의에 이르지 못한 경우에는 노사관계에서의 비협조 등을 제외하고는 별다른 압력수단이 존재하지 않는다. 한편 단체교섭과 노사협의를 구분하는 전통적 견해는 단체교섭의 대상사항은 임금·근로시간 기타 근로조건에 관한 사항처럼 노사간 이해가 대립되는 사항임에 대하여, 노사협의의 대상이 되는 사항은 기업의 경영이나 생산에 관한 사항처럼 노사간에 이해가 공통되는 사항이라고 한다.(김유성, 전게서, 431-432면 참조)

) 김유성, 전게서, 429-430면.

여기서 공무원노조의 경우도 민간부문 노조와 마찬가지로 전술한 바와 같은 노사협의회를 설치할 것인지를 검토해 본다.

1) 노사협의회

공무원 노동관계에도 민간부문과 마찬가지로 노사협의회가 기존의 공무원 직장협의회와 별도로 설치되어야 한다는 의견이 압도적이었다. 노사협의회적 성격을 띠고 있는 공무원직장협의회가 아직 그 존재가치를 인정받지 못하고 있는 현실을 시사한다고 볼 수 있다. 요컨대, 노사협의회를 통하여 의무적 교섭대상사항이 아닌 사항(예컨대 교원 노조에 있어서 교과과정 편성)에 대하여도 사용자가 일방적으로 결정하기보다는 공무원들의 의사를 수렴할 수 있는 제도적 장치로 적극 활용하도록 하는 것이 바람직하다. 이러한 점에서 보면 공무원 노동관계에 있어서 노사협의회는 단체교섭 제도와 두 수레바퀴를 이루어 상호보완적인 기능을 수행해 나가면서 이들의 권익보호와 노사관계 안정·발전에 기여하는 방향으로 운영되어야 할 것이다.

2) 고충처리

고충처리의 바람직한 해결기구로는 다수가 노사협의회를 선택하였다. 공무원직장협의회를 선택한 응답자는 극소수이었다. 공무원의 고충처리는 기존의 고충심사위원회나 공무원직장협의회와는 별도로 공무원 노사협의회에서 처리하도록 유도한다.

3) 공무원직장협의회

현행직장협의회법상 전술한 바와 같이 협의회와 문서로 협의한 사항에 대한 문건에 대하여 법적 구속력을 인정하지 않고 다만 기관장의 이행의 노력에만 기대를 걸고 있으며  일체의 처벌조항도 없어서 법의 실효성에 있어 문제가 속출하고 있고 직장협의회의 연합회 설립도 금지되어 있다.(직장협의회법 제6조,제16조)

이러한 공무원직장협의회가 공무원 권익보호에 많은 역할을 할 것이라는 의견에 대하여 응답자의 다수가 반대하였다. 다만 시민들은 찬성이 많았는데 이것은 공무원직장협의회에 대한 정확한 정보가 부족한 것으로 추정된다. 분석결과로 보았을 때 공무원직장협의회는 공무원 노사협의회에 통합되는 것이 바람직한 것으로 보이나 노사협의회가 구성되어 정상운영될 때까지는 존속시키도록 하는 것이 바람직하다.

) 공무원의 노사관계제도에 있어서 공무원노조와 공직협의 병존이 바람직 하다는 견해가 있다. 즉 공무원노조는 공무원의 근로조건 향상을 목적으로 하고 직장협의회는 공무원의 근로자참가를 보장하는 것으로서 기능상 차별성이 있기 때문이라는 것이다.(김상호, □공무원 직장협의회 제도의 문제점과 그 대응방안, 한국노총 월례토론회,2000,8,6. 참조)

Ⅳ. 결 론

1)지금까지의 실증적 분석 결과를 토대로 한 우리나라 공무원 노동조합법제의 단기적 입법방향을 정리해 보면 다음과 같다. 즉, 일반직 6급 이하, 기능□고용직 모든 직급, 경찰□소방직 경사(소방장)이하에 대하여 단결권과 단체교섭권을 허용하도록 하되 단체행동권은 금지하도록 한다. 지휘·감독의 직책이나 인사·예산·경리·비서·안전·보안 등 특수직에 근무하는 공무원과 해고자·실직자 등의 공무원 노조가입 자격을 제한하도록 한다. 공무원 단결체의 명칭은 공무원 노동조합으로 하고 복수노조를 금지하도록 한다. 국가직과 지방직은 각기 분리된 조합구성을 하여 국가직은 소속부처를 초월한 전국 차원의 노동조합을, 지방직은 광역자치단체 단위의 지역 노동조합을 설립하도록 한다. 노조 전임자 제도를 인정하되 전임자의 임금은 노동조합이 부담하도록 한다. 유니온 샵을 인정하지 않고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하도록 한다. 부당노동행위에 관한 규정은 공무원 노동관계에도 적용하되 부당노동행위 구제는 별도의 특별기구에서 다루도록 한다. 공무원 노조의 단체교섭창구는 단일화하도록 하며 정부측 교섭대표로는 대통령직속의 특별기구를 설치하여 담당하도록 한다. 대통령 직속의 특별기구는 가칭 공무원노동관계 특별위원회로 하고 공무원노조와의 정부측 교섭대표, 부당노동행위 구제, 공무원노동관계의 쟁의조정등 공무원노동관계 업무를 전담토록 하며 합의제로 구성하여, 미국의 연방노사관계원(FLRA)에 준하는 준입법적□준사법적 기능을 부여하도록 한다. 정책결정 및 순수한 관리권한 사항은 교섭사항에서 제외하고 단체협약 체결권을 인정하되 단체협약이 법령·조례와 저촉하지 않는 범위에서 효력을 발생하도록 한다. 단체교섭이 결렬되더라도 쟁의 행위는 금지하며 강제중재제도를 도입하도록 한다. 노사협의회를 설치하도록 하여 고충처리도 함께 다루도록 하며 공무원 직장협의회는 한시적으로 운영하도록 한다.

2) 오늘날 공무원 노동조합결성권 인정이라는 당면한 현실을 감안하여 볼 때 우리 나라 공무원노동조합법제의 입법방향은 노사관계 당사자가 처한 노사현실과 노사관행, 국민의식수준이나 노사관계당사자의 의식수준 등을 고려한 현실적합성 있는 입법방향 즉 단기적 입법방향으로 추진하는 것이 바람직하다고 하겠다.

단기적 입법방향을 수립함에는 본 연구의 설문조사 분석결과가 일조 할 수 있을 것으로 사료된다. 물론 조사대상지역이 서울과 대구·경북으로 한정되고 조사대상공무원에 있어서도 국가직공무원보다 지방직공무원이 다소 많이 차지한 점등에서 표본의 대표성에 한계를 지니고 있으므로 보다 광범한 조사를 위한 후속 연구가 절실히 필요하다고 하겠다.

3) 최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있는바 전술한 공무원직장협의회 연합체를 중심으로 뜨겁게 달아 오르고 있는 공무원노조 허용요구는 공무원 스스로의 헌법상 기본권에 대한 자각운동임과 동시에 권위주의적이고 부패한 공직사회의 자정운동걱 성격이 강한 것으로 펑가된다.

이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권을 인정해야 할 것인가를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 우선 우라나라 실정에 적합한 적실성있는 입법방향에 보다 더 많은 연구와 관심이 집중되어야 할 것이다.

) 공무원 노동조합법제의 입법체계(정합성의 문제)에 관하여는 공무원의 □근로자성□이 인정되는 한  교원노조법과 마찬가지로 별도의 법률에서 달리 규율하여야 한다. 교원의 노동조합결성권 보장을 위한 1998년의 입법과정에서 노동관계법에서 규정할 것인가, 교육관계법을 개정하여 규정할 것인가, 또는 별도의 특별법을 제정할 것인가 등 입법체계 문제는 둘러싸고 많은 논란이 제기되었었다.(교원노조법의 쟁점에 관한 상세한 내용은 김소영, “교원의노동조합설립및운영등에관한법률”의 쟁점과 과제, 한국노동법학회 1999년 춘계정책토론회자료집, pp.9∼16 ; 이철수, “교원의 단결권”, 「노동법학」제8호, 한국노동법학회, 1999, pp.535∼562 참조.)   여기서  공무원노동조합법제의 입법체계는 헌법 제33조에 기초하여  국가공무원법과 지방공무원법에 대한 특별법의 성격을 갖는 입법 형식이 될 것이다. 이 경우 교원노조법의 내용이  적지 않게 참조될 수 있을 것이다.

4) 아울러 공무원 노동조합법제의 입법을 추진함에 있어서 근본적으로는 □인간의 존엄과 가치□, □모든 국민의 인간다운 생활의 보장□ 및 □근로자의 노동기본권 보장□ 등을 규정한 헌법과 이들 규정의 근거가 되는 헌법의 기본정신이나 이념 등이 입법 방향의 출발점이 되어야 할 것이다. 특히 헌법상 기본권으로서 노동기본권을 보장하고 있는 헌법의 기본정신이나 이념을 최우선적 가치로 삼아야 할 것이며 ILO의 국제노동기준과 주요외국의 입법례에 따른 국제적으로 보편화된 규범을 존중하여야 할 것이다. 이것은 물론 우리나라의 ILO가입이라는 사실도 당연히 중요한 고려요소가 되어야 할 것이기 때문이다.

그러므로 공무원노조가 어느 정도 정착된 이후 우리나라 공무원노동조합법제는 궁극적으로 헌법의 기본정신□이념을 바탕으로 하여 ILO의 국제노동기준과 선진각국의 입법례를 최대한 수렴하는 방향 즉 장기적 입법방향을 지향하는 것이 되어야 한다.

) 우리나라 공무원노동조합법제의 장기적 입법방향에 관해서는 김재기, 전게논문 □공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구-비교법과 국민의식조사를 중심으로□,서울대학교 대학원 박사학위논문, (2000) 참조.