공무원노동조합에 관한 입법론적 연구*

-장기적 입법방향을 중심으로-

김   재  기**

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□ Ⅰ. 서론                                           □

□ Ⅱ. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰                □

□ Ⅲ. 공무원 노동조합 법제의 장기적 입법방향 분석    □

□ Ⅳ. 분석결과의 종합정리 및 장기적 입법 방향        □

□ Ⅴ. 결론                                           □

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요약문

최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있으나 이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권을 인정해야 할 것인가를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 한 걸음 더 나아가 미래지향적으로 우리가 도달해야 할 선진국의 위상에 걸맞는 장기적인 입법방향에 보다 더 많은 연구와 관심이 집중되어야 할 것인바 본논문은 당장 현실로 다가온 공무원노동조합 결성권 보장에 대비하여 헌법상 노동기본권을 충실하게 보장하고 ILO의 국제노동기준과 선진국의 입법례를 수렴한 입법모델 즉 우리 정부가 지향해야 할 공무원노동조합에 대한 장기적인 입법정책방향의 제시를 목적으로 하였다..

장기적 입법방향을 분석하기 위하여  문헌조사 방법을 사용하되 노사관게모형으로부터 원용한 분석틀을 설정하고 그에 따른 분석기준에 따라 공무원노동조합법제의 입법모델을 규범적으로 분석하였다. 분석기준으로는 구조적인 측면에서 노동조합의 조직대상, 노동조합의 조직 및 구성을 분석기준으로 삼고 과정적인 측면에서는 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의 등을 분석기준으로 삼았다. 분석대상으로는 ILO의 국제노동기준과 주요 선진국인  독일, 영국, 프랑스, 미국, 일본의 입법레로 한정하였다

분석의 결과를 보면 다음과 같다. 즉, 공무원의 직종·직급·직책에 따라 단결권을 차등인정하지 않고, 직무의 성질상 군인을 제외하고는 단결권을 폭넓게 인정하도록 하되 경찰직의 경우도 직급에 따라 단계적으로 인정해 나가도록 한다. 조합결성의 형태는 제한하지 않으며 복수노조도 인정하도록 한다. 교섭창구 단일화문제는 노사자치에 맡기도록 한다. 정부측 교섭대표 기타 공무원노동문제를 전담할 특별기구를 설치하도록 한다. 교섭사항의 범위도 단계적으로 확대하도록 한다. 단체행동권을 제한적인 범위에서라도 인정하는 방향으로 나가도록 한다. 쟁의행위가 제한된 경우 강제중재제도가 불가피한 것이라고 하더라도 가능한 한 강제중재 방식보다는 당사자간의 자주적인 해결을 조장해 나가도록 한다.  공무원노조와 별도로 노사협의회를 설치하고 공무원직장협의회는 이에 통합하도록 한다.

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* 이논문은 2000년도 대구대학교 학술연수지원비에 의해 작성된 것임

** 행정대학 행정학과 교수

Ⅰ. 서  론

공무원인 근로자의 경우에도 勤勞者性이 일반적으로 인정되고 있으므로 헌법상 기본권인 단결권의 주체로서 당연히 보호받아야 함에도 불구하고 우리나라에 있어서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대하여 단결권이 인정되지 않고 있다. 즉 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□라고 규정하여 근로자의 노동기본권 보장을 선언하고서 동조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률에 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□ 고 하여 공무원의 노동기본권을 법률에 위임하였다. 이에 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다) 제5조에서 □근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다.□ 라고 규정하고 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항은 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□고 규정함으로써 극히 일부분의 공무원 즉, 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원에 한해서만 노동기본권의 행사를 허용하고 있을 따름이다. 우리나라는 1987년의 6·29선언이후  사회의 전반적인 민주화 추세와 더불어 민간부문의 노동조합 활동이 활발하게 전개되었으며 그 후 문민정부를 거치면서 노사관계는 엄청난 변화와 발전을 겪어 왔다. 특히 국민의 정부에 들어서면서 1998년 2월 6일 노사정위원회의 □노사정대타협□에 따라 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립, 1999년 7월 1일부터는 교원노동조합의 활동을 법인해주는 획기적인 변화가 있었다.

이와 더불어 우리나라 공무원과 국민의 의식은 빠른 속도로 변화되어 공무원의 노동운동에 대하여 긍정적인 인식이 확산되어 가고 있는바 선행연구에 의하면 다수의 국민들이 공무원 노동조합활동의 허용에 찬성하는 것으로 나타나고 있고 공무원 자신들도 대부분 공무원노동조합 활동에 대하여 적극적인 태도를 표시하고 있다.

) 서원석,「ILO 회원국의 공무원 단체활동 비교연구」,한국행정연구원, 1995, p.145. 백종섭,□한국공무원단체활동의 영향요인에 관한 연구□,서울대학교 대학원 박사학위논문,1991,p.160. 김재기,□공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구-비교법과 국민의식조사를 중심으로□,서울대학교 대학원 박사학위논문, 2000 .pp.202-220 참조. 최근 6급 이하 공무원 조직인 전국공무원직장협의회총연합(이하 전공련이라 한다)은 관료사회의 민주화, 공무원 노동기본권 회복, 사랑 받는 공무원상 정립, 공무원 권익 향상 등 4대 구호를 내걸고 행정자치부의 주동자 징계방침에도 불구하고 공무원노조의 도입을 추진하고 있다.(대한매일신문 2001.4.10일자 참조)

오늘날 각종 제도의 국제화□세계화, 움직임에 따라 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있으며  선진 각국은 공무원에게도  단결권을 인정하고 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정함과 아울러 인사행정에 있어서도 공무원노조의 필요성과 순기능을 긍정하는 추세에 있다. 또한 우리나라의 ILO가입 이후 ILO, OECD 등에서 우리나라의 노사관계제도에 대한 여러 문제점에 관하여 지속적으로 문제 제기 및 권고를 해 오고 있는바 공무원의 노동운동에 대하여 더 이상 제한□통제만을 고수할 수 없는 시점에 이르렀다. 따라서 공무원 노동운동에 대한 정책은 더 이상 과거와 같은 제한적 통제위주의 틀 속에서 안주할 수 없게 되었다.

) 공무원노조의 순기능으로는 공무원의 경제적, 사회적 지위의 향상, 공무원의 업무만족도 향상, 대민서비스 향상, 공무원들의 직업윤리 확립에 기여, 부정부패의 감소, 근로조건 및 복지증진 기여, 쌍방적 의사소통의 통로기능, 사회적 욕구의 충족 및 사기 향상 기능, 실적주의의 강화, 인사정책의 합리적인 운영에 기여, 대내행정의 민주화에 기여, 정책과정의 민주화기여, 행정업무의 참여계기 제공등을 들 수 있다. 특히 공무원 부정부패가 내부감시, 자정운동등으로 확실히 예방될 수 있을 것이며 궁극적으로 공무원들의 근무조건이 개선되고 경제적, 사회적 지위가 향상되어  공무원들의 사기가 앙양됨으로써  행정능률과 서비스가 개선되는 효과가 현저할 것이다.(Felix.A.Nigro & Lloyd G. Nigro, The New Public Personnel Administration .Itasca:F.E. Peacock Publishers, Inc. 1986, pp.140-154 및 O. Glenn, Stahl, Public Personnel Administration,New York: Harper & Row, 1983, pp.427-428 참조)

) 우리 나라는 1991년 12월 9일 ILO에 정식 가입하여 152번째 ILO회원국이 되었는바 ILO에 가입한다함은 ILO헌장상의 제의무를 공식적으로 수락한다는 국가의 국제적 의사표시라고 할 수 있다.(최준섭·이수영, ILO와 국제노동기준, 중앙경제사, 1992, pp.121-131 참조)

) 우리 나라의 공무원 노동기본권 보장 수준은 ILO의 국제 노동기준에 현저히 미달되고 있는 바 ILO결사의 자유 위원회는 1998년 2월 8일 ‘노사정대타협’ 이후에도 우리 정부에 공무원 노조 설립 및 가입권의 조기 인정에 필요한 조치를 취할 것을 계속적으로 권고하고 있다(ILO, 311th Report of the committee on Freedom of Association, Case No,1865, para.339)

더욱이 최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있으나 이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권을 인정해야 할 것인가를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 한 걸음 더 나아가 미래지향적으로 우리가 도달해야 할 선진국의 위상에 걸맞는 장기적인 입법방향에 보다 더 많은 연구와 관심이 집중되어야 할 것이다.

그러므로 본 연구는 당장 현실로 다가온 공무원노동조합 결성권 보장에 대비하여  헌법상 노동기본권을 충실하게 보장하고 ILO의 국제노동기준과 선진국의 입법례를 수렴한 입법모델 즉 우리 정부가 지향해야 할 공무원노동조합에 대한 장기적인 입법정책방향의 제시를 목적으로 하였다..

본 연구를 위한 방법으로서는 선행 연구를 통한 문헌조사 방법을 사용하되 노사관게모형으로부터 원용한 분석틀을 설정하고 그에 따른 분석기준에 따라 공무원노동조합법제의 입법모델을 규범적으로 분석하였다. 분석대상으로는 ILO의 국제노동기준과 주요 선진국인  독일, 영국, 프랑스, 미국, 일본의 입법레로 한정하였다.

) ILO 총회는 국제노동기준으로서 협약과 권고라는 두 가지 국제문서를 채택하여 왔는데, 여기서 협약은 회원국이 준수하여야 할 최저의 기준을 제시하는 것으로서 국내의 근로기준법과 마찬가지로 최저의 수준만을 제시한 것이다. 그러므로 그 이상의 유리한 조건이 다른 협약이나 국내법에서 보장될 때에는 유리한 기준이 우선적으로 적용되어야 한다. 또한 최저기준을 핑계로 근로조건을 개선하지 않는 것은 국제노동기준의 원칙에 위배되는 것이다. 한편 권고는 단지 기준만을 설정한 것으로써 의무를 수반하는 협약과는 다른 것이다. 국가에 따라 사정이 서로 다르기 때문에 협약으로는 기준을 강제하기 어려워서 각국에 적합한 방법으로 기준을 적용할 필요가 있는 경우에 권고라는 방식을 취한다. 협약은 일단 비준하면 구속력을 갖지만, 권고는 수락하더라도 단지 국내조치의 지침이 될 뿐이다.  즉 권고는 법률 내지 단체협약에 대한 유력한 지침으로서의 효과가 있다. 그러나 협약화하기 위한 예비적인 조치로서 권고를 채택하는 경우도 많으며, 또한 최근에는 동시에 같은 주제의 협약과 권고를 채택하면서 원칙적인 사항은 협약으로 규정하고 자세한 항목은 권고로 보충하는 경우가 증가하고 있다. 이러한 의미에서 권고에 규정된 기준은 이상적인 기준과 세계 각국의 평균적인 관행간의 타결점에 가깝다. 그러므로 협약은 국제적인 최저의 노동기준을 설정하는 것으로 비준시 국제적으로 이행하여야 하는 법적의무를 부담하는 의무창설문서(Obligation Creation Instrument)이나, 권고는 의무라기보다 진보를 목적으로 국내조치의 지침이 되는 기준규정문서(Standard Defining Instrument)의 성격을 가진다고 할 수 있다. (국제노동연구소, 「ILO란 무엇인가」, 돌베개, 1991, p.57; 최준섭·이수영, 「ILO와 국제노동기준」, 중앙경제사, 1992, pp.141∼142 참조.)

Ⅱ. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰

공무원 노동기본권에 관해서 이론적으로 고찰하기 위해서는 무엇보다 먼저, 공무원의 근로자성 여부부터 규명해 보아야 하며 다음으로는 공무원의 노동기본권에 관한 현행 법규정을 검토해 보아야 한다. 그런데 전술한 바와 같이 현행법에서는 극히 일부분의 공무원을 제외한 대부분의 공무원에 대해 노동기본권을 인정하지 않고 있다. 그러므로 공무원의 노동기본권에 관한 현행법규정의 고찰 다음으로 필요한 작업은 공무원에 대한 노동기본권 제한의 이론적 근거에 대한 타당성 검토이다. 이에 대한 고찰은 현행법규의 타당성을 검토하는 준거가 될 수 있을 뿐만 아니라 동시에 향후 입법작업의 출발점이 될 수 있을 것이다.

1. 공무원의 근로자성(勤勞者性)

전술한 바와 같이 현행 헌법 제33조 제1항은 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체 행동권을 가진다□고 규정하여 노동기본권의 향유주체를 근로자로 한정하고 있다. 그러므로 공무원이 노동기본권의 향유주체가 되기 위해서는 우선 헌법 제33조 제1항에서 말하는 근로자에 해당하여야 할 것이지만, 그에 앞서 명확히 해야 할 것은 헌법 제33조의 근로자의 의미를 밝히는 것이다.

그런데 노동관계법에서는 각 법규의 보호대상 또는 규율대상으로서 □근로자□를 정하고 있지만 그 범위는 반드시 동일하지는 않다. 예를 들어 근로기준법에서는 □이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□(제14조)로 정의하고 있고, 노동조합및노동관계조정법(이하 □노조법□이라 한다)에서는 □근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□(제2조 제1호)로 정의하고 있다. 그렇다면 헌법 제33조 제1항상의 근로자란 어떤 범주의 자인가?

이에 관해서는 명문의 규정이 없다. 그러나 종래 우리 헌법재판소는 □사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판의 결정□에서 이에 관한 의견을 밝힌 바 있다. 먼저 다수의견과 재판관 김양균의 반대의견은 헌법 제33조상의 근로자를 여러 노동법규의 규정들을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다고 하였다. 즉 □우리 헌법은 노동3권의 향유주체를 □근로자□로 명시하고 있는데 다른 기본권이 대부분 □모든 국민□을 그 향유주체로 하고 있는 점과 대비해 볼 때 적어도 그 범위가 모든 국민보다 좁은 것은 명백하지만 적극적으로 그 개념정의를 하고 있지는 않기 때문에 헌법의 위임을 받은 하위법률에 의거하여 그 개념을 파악할 수밖에 없는 것이다. 근기법(제14조)이나 직업훈련기본법(제2조 제2호), 노조법(제4조) 등에서 근로자에 대한 개념정의 규정을 찾아 볼 수 있는데, 근기법은 □직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자□라고 하고 있고, 직업훈련기본  법은 □사업주에 고용된 자와 취업할 의사를 가진 자□라고 하고 있고, 노조법은 □직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□라고 하고 있다. 이상의 법률에서의 근로자에 대한 개념정의를 종합해보면, 근로자라 함은 첫째, 직업의 종류를 불문하고, 둘째, 근로를 제공하고, 셋째, 그 대가로 받는 임금, 급료, 기타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 의미한다고 할 것□ 이라고 하였다.

) 헌재 1991.7.22, 89헌가106 결정.

) 동 결정문, pp.73-74.

이에 반해 재판관 변정수의 반대의견은 □헌법 제33조 제1항이 규정한 노동3권의 향유주체로서의 근로자란 노조법 제4조가 규정하고 있듯이 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자□를 말한다고 하였다.

) 동 결정문, p.107.

필자는 헌법 제33조상의 근로자 개념은 노조법상의 그것과 같다고 본다. 그것은 노조법이 헌법 제33조상의 노동3권의 보장을 구체화하고 실효화하기 위한 기본법이라는 점에서 분명히 드러난다(노조법 제1조 참조). 또한 노조법상의 정의가 상당히 광범위한 것이어서 헌법 제33조상의 근로자에게 특별한 제한을 부여하고 있지 않으며, 또한 양자를 구별해야 할 특별한 요소가 보이지 않는다는 것도 이유가 될 것이다. 대부분의 헌법학자들 역시 양법상의 근로자 개념이 동일하다고 보고 있고 노동법학자들 역시 헌법 제33조에서 말하는 근로자는 단결권의 주체를 말하는 것이라고 하여 양자가 동일하다는 것을 전제하고 있다. 노동3권의 주체로서 근로자를 노조법 제2조 제1호에서 말하는 근로자라고 할 때, 공무원은 여기에 속한다고 볼 수 있는가? 노조법 제2조 제1호의 근로자 정의규정에서 밝히고 있는 근로자의 요소를 보면, 첫째, 직업의 종류를 불문한다는 것과, 둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것 두 가지이다. 이 두 가지를 공무원에 대입하여 보면 다음과 같다.

) 김철수,「헌법학신론」,박영사,1999,p.587;  권영성,「헌법학원론」, 법문사, 1999, p.551 등. 그리고 경제적으로 약자일지라도 자신의 재산으로 생업을 영위하는 자(예컨대 소농, 영세어민, 소상공인 등)가 헌법 제33조상의 근로자에 해당하는가에 대해서는 모두 이를 부정하고 있다(김철수,p.526; 권영성,p..551; ;허영,「한국헌법론」, 박영사, 1999,, p.484).

)  백재봉, □근로자의 개념과 조합가입자격□, 법정, 1977.8, p.165 등.

) 강성태, “근로자의 개념”, 서울대학교 박사학위논문, 1994, p.161이하 참조.

첫째, 직업의 종류를 불문하기 때문에 계약상대방이 사인이든 국가 등 공공기관이든 상관없고 또한 사법적 계약에 기한 것이든 공법적 계약에 기한 것이든 상관없다. 따라서 공무원이라고 하여 노조법상 근로자에서 배제될 이유가 없다.

둘째, 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활한다는 것인데, 공무원도 임금에 의하여 생활하는 자라는 점은 부정할 수 없다.

요컨대 공무원은 노조법 제2조 제1호상의 근로자에 해당한다고 할 것이다. 이렇게 보는 것은 헌법재판소나 판례에 있어서도 마찬가지이다. 예를 들어 헌법재판소는 □공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 대별되고, 이들은 각각 다시 일반직·특정직·기능직으로 세분되는 경력직공무원과 정무직·별정직·전문직·고용직으로 세분되는 특수경력직공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조, 지방공무원법 제2조 참조). 일반적으로 말하여 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있으므로(근기법 제14조 및 제16조, 노조법 제4조 등 참조) 헌법 제33조 제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 규정하고 있다□고 하여 공무원의 근로자성을 인정하고 있다. 판례 역시 공무원은 근로기준법상의 근로자에 해당함을 인정함으로써 노조법상 근로자에도 당연히 해당된다고 보고 있다.

) 국내에서는 공무원의 근로자성을 인정하는 데 학설은 일치하고 있다.

) 헌법재판소 1992. 4. 28. 전원재판부 결정, 90헌바27 등 다수.

) 가령 대법원 제1부 1996.4.23 선고, 94다446 판결은 □공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이어서, 공무원연금법, 공무원보수규정, 공무원수당규정 등에 특별한 규정이 없는 경우에는, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 아니하는 한 원칙적으로 근로기준법이 적용되는 것이므로(대법원 1987.2.24.선고, 86다카1355 판결; 1987.3.24.선고, 86다카1314 판결 등 참조), 국가의 부당한 면직처분으로 인하여 공무원이 그 의사에 반하여 근로를 제공할 수 없는 경우 공무원의 최저생활을 보장할 필요성은 사기업의 근로자와 동일하므로 근로기준법 제38조는 공무원에게도 적용된다□고 하였다.

한편, 공무원의 근로자성은 사실 현행법 규정에서도 당연한 것으로 전제하고 있다. 예를 들어 헌법 제33조 제2항에서는 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있고, 노조법 제5조 역시 단서에서 □공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다□고 하여 공무원의 근로자성을 전제하고 있다.

2. 공무원 노동기본권에 관한 현행법규정

공무원의 노동기본권에 관해서는 헌법을 비롯한 다양한 법령에서 규정을 두고 있다. 헌법은 제33조 제2항에서 공무원은 법률이 정하는 자에게만 노동3권이 보장된다고 규정하고 있고, 이를 근거로 관련법령에서는 사실상 노무에 종사하는 일부의 공무원과 교육공무원(교원)에 대해서만 노동3권 또는 단결권·단체교섭권을 보장하고 있다. 이에 따라 대부분의 공무원은 국가공무원법 등에 의해 노동3권 전부가 부인되고 있다.

이하에서는 이러한 현행법규정의 내용과 역사적 변천과정을 간략하게 고찰한 후, 최근에 논의되고 있는 공무원의 노동기본권보장과 관련된 입법논의를 살펴보고자 한다.

1) 공무원의 노동기본권에 관하여는 상당수의 관련법률 규정이 존재한다. 우선 노조법 제5조는 「근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에 대해서는 따로 법률로 정한다」라고 하여, 공무원의 노동기본권에 대해서는 별도의 법률에서 정하도록 하고 있다. 이에 따라 일반 공무원과 교원인 공무원은 각각 별개의 법률에서 노동기본권에 관하여 규율되고 있다.

2) 먼저 일반 공무원의 노동기본권에 관한 기본적인 규정은 국가공무원법 제66조 제1항 및 지방공무원법 제58조 제1항이다. 양 규정은 공히 □공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다□라고 규정하고 있다. 여기서 □노동운동□이라 함은 노동기본권 보장활동, 즉 □근로조건의 향상을 목적으로 하는 노동조합 결성행위 및 그 활동□을 의미한다고 해석되고 있으므로, 결과적으로 일반공무원에게는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 전부가 부정된다.

) 이하 일반공무원의 노동기본권 관련규정의 내용은 이철수·강성태, 전게서, pp.26-27 참조.

3) 예외적으로 노동기본권이 허용되는 □사실상 노무에 종사하는 공무원□의 범위에 대하여는 □국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령□에 위임하고 있다(국가공무원법 제66조 제2항).

이에 근거하여 대법원규칙은 □기능직 공무원 및 고용직 공무원□(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령은 □기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자□(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정하고 있다. 반면 국회 공무원의 경우에는 국회규칙에 해당하는 국회공무원 복무규정에서 유사한 규정을 두고 있지 않으며, 헌법재판소 공무원규칙은 대통령령인 공무원복무규정을 준용하고 있다(제2조 참조). 사실상 노무에 종사하는 지방공무원의 범위에 대하여는 조례로 정한다(지방공무원법 제58조 제2항).

4) 교원인 공무원의 노동기본권에 관해서는 1999. 1. 29. 제정된「교원의노동조합설립및운영등에관한법률」(법률 제5727호: 1997. 7. 1. 시행, 이하 □교원노조법□이라 한다)이 규정하고 있다. 교원노조법은 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로서 제정된 것이다.

) 교원노조법 제1조는 □이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

5) 요컨대 우리의 법체계에서 공무원의 노동기본권은 크게 세 가지로 나누어진다. 일반 공무원 중 □사실상 노무에 종사하는 자□에게는 노동3권 전부가 인정되고, 나머지 일반 공무원은 노동3권 전부가 부인되며, 교원인 공무원의 경우에는 교원노조법에 의해 단결권과 단체교섭권이 인정되고 있는 것이다.

3. 최근의 논의

□국민의 정부□ 출범직전 1998년 1월 15일 노사정위원회가 출범하였고 22일이 지난 1998년2월 6일 노·사·정 3자의 대타협이 이루어졌다. 특히, 노사정위원회에서 공무원·교원의 노동기본권 보장과 관련하여 정부는 ① 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 추진하고, ② 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자의 합의가 이루어 졌다.

노사정위원회 대타협의 결과로 공무원에 대하여는 1998년 2월 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회설립·운영에관한법률(이하 □직장협의회법□이라 한다)에 의해 1999년 1월부터 6급이하 공무원에 대하여는 공무원직장협의회를 설립·운영하게 되었으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 교원노조법에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법적으로 출범하게 되었다.

) 1998년 2월 6일 노사정 대타협의 결과 제정된 공무원직장협의회설립운영에관한법률(법률제5516호)에 의거 1999년 1월부터 설치가 허용된 공무원직장협의회는 가입자격을 일반직 6급이하, 기능·고용직 공무원으로 제한하고 근무환경개선, 업무능률향상 및 고충처리를 협의할 목적으로 설립토록 되어 있다. 그런데 현행 공무원직장협의회는 협의사항의 한정 등 기능적 한계와 가입범위의 제한, 근무시간 중 활동금지, 전임자제도 불인정, 사무실 미지원, 연합체 구성금지 등의 불합리한 법적 제약으로 활동에 많은 어려움을 겪고 출범하였으나 최근 출범초에 비하여 조직율과 가입율이 점차 증가 추세에 있고 (2000.7월말 현재 전체대상기관 2400여 기관중 153개 기관이 조직되어 조직율 6.4%이었으나 2000.12월말 현재 170개 기관이 조직되어 조직율이7.6%로 증가하였다) 연합체구성금지라는 정부의 방침에도 불구하고 전술한 전국공무원직장협의회총연합과 전국공무원직장협의회발전연구회등 두 개의 연합조직이 결성되어 활동하고 있다.

그런데 1999년 1월부터 새로이 인정된 공무원직장협의회에 대한 법적성격에 대하여 단결권과 단체교섭권에 근거한 단결체로 보는 견해와 일종의 노사협의회라는 견해가 대립되어 있다

) 이병태,「최신노동법」,현암사,1999, pp.78∼79

) 김형배,「노동법」,박영사,1999, pp.171∼172)

단결체로 보는 견해는 동 법률이  임의적인 설립주의를 채택하고 있고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하고 있으며 동법 시행령 제5조에 □자주적이고 민주적인 협의회 운영□을 위하여 협의회 규정을 제정하도록 하고 있는 점으로 미루어 공무원의 권익신장을 위한 단결체를 보장하는 것으로 파악한 반면 일종의 노사협의회라는 견해는 동 법률은 근로자인 공무원의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영에의 참가를 보장하며, 이 법의 제1조 목적과 제5조 협의회 기능에 근무환경 개선이나 업무능률 향상 및 공무원의 고충처리에 관한 규정이 있는 점으로 미루어 노사협의회제도로 파악하고 있다. 생각건대 노사협의회적 성격도 다소 인정되지만 공무원직장협의회의 탄생 과정을 돌이켜 볼 떄 공무원노조의 전단계 즉 .공무원의 권익을 보호하고 노동기본권을 보장하기위한 직전단계로 파악해도 무방하다고 하겠다.

4. 공무원 노동기본권 제한의 근거

(1) 문제의 소재

앞서 본 바와 같이, 현행법상 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자에 비해 매우 제한되고 있다. 특히 □사실상 노무에 종사하는 공무원□과 교원이 아닌 일반 공무원은 노동3권이 전면적으로 부인되고 있다. 그렇다면 일반 공무원은 왜 근로자이면서도 일반 근로자와는 달리 노동3권이 전면적으로 부인되어야 하는지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

) 교원의 노동기본권보장에 대해서도 전혀 문제가 없는 것은 아니다. 이에 관한 상세한 내용은 김소영, □교원의노동조합설립및운영등에관한법률의 쟁점과 과제□, 한국노동법학회, 1999년도 춘계정책토론회, (1999. 5. 29.) 참조.

(2) 기존의 학설

1) 특별권력관계론

이 견해는 국가와 공무원 사이의 관계를 소위 특별권력관계로 파악하여 공무원의 노동기본권이 제한될 수 있다는 견해이다. 즉 공무원은 그 자유의사에 의하여 국가와의 소위 특별권력관계에서 포괄적 지배를 받는 지위에 있으므로 국가와 일반 국민간의 일반권력관계에서 보장되는 기본권은 그 범위내에서 제한될 수 있으므로, 공무원의 노동기본권은 이러한 이유에서 제한된다는 견해이다. 즉 법률에 의한 기본권제한의 일반원칙을 무시하고 기본권을 제한할 수 있는 이론적 근거는 특별권력관계 성립에 대한 □당사자의 동의□와 이 동의속에 내포되어 있는 □기본권의 포기□라고 하는 것이다.

) 허영, 전게서, pp.283-287;  권영성, 전게서, pp.325-327; 김철수, 전게서, pp.229-230.

그러나 이 이론은 19세기의 절대주의적·관료적 입헌주의의 산물로, 제2차대전후 독일에서는 물론 일본이나 우리나라에 있어서도 권위주의적 구시대 법이론이라 하여 많은 비판을 받고 있다. 그러므로 공무원관계를 특별권력관계로 보고 노동기본권을 제한하는 것은 절대주의 법이론의 잔재에 불과하다.

) Hesse는 종래의 특별권력관계라는 개념으로 표시하려던 국가와 국민의 관계는, 일반국민이 부담하는 의무보다 더 큰 의무를 과할 수도 있고 또 반대로 일반국민보다 더 많은 권리를 인정할 수도 있는 일종의 □특수한 신분관계□에 지나지 않는다고 본다. 소위 특별권력관계론에 대한 상세한 비판은 허영, 전게서, pp.283-287; K. Hesse, Grundz□ge des Ver--fas-sungs-rechts der Bundesre-pub-lik Deut-sch-land, 20. neubearb. Aufl., 1995, S. 144 ff., RNr. 321 ff.참조; 이에 대한 포괄적인 연구에 대해서는 W. Lo-schel-der, Vom besonderen Gewaltverh□ltnis zur □f-fent-lich-rechtlichen Sonderbindung, 1982, S. 7, FN 8 참조.

2) 국민전체 봉사자론

이 이론은 공무원 노동기본권 제한의 근거를 공무원은 국민 전체의 봉사자라는 이유에서 구한다.즉 공무원 노동기본권제한의 근거로 헌법 제7조 제1항과 제2항 □공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.□고 하는 규정과 □공무원의 신분보장 및 정치적 중립성의 보장□규정에서 찾을 수 있다고 한다. 이 견해는 공무원은 국민전체의 봉사자이므로 공무원노동관계는 사적 근로관계와는 달리 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다고 보는 것이다.

) 신인령,「노동기본권연구」,미래사, 1987, p.165; 中山和久外 5人 공저, 「入門勞□法」(제3판), 有斐閣, 1999, p.314 참조.

그러나 원래 공무원이 국민전체의 봉사자라는 의미는 국민의 신탁에 의해 공무를 담당하기 때문에 국민 전체의 이익을 위해 직무를 행하여야 하고, 일부의 국민과 특정의 계층 내지 당파의 이익을 위해 행동하여서는 안 된다는 것을 의미한다. 이러한 국민전체의 봉사자라는 개념은 공무원의 직무수행상의 기본적 태도, 즉 공무원이 국민과 주민을 접촉하는 경우(말하자면 대외적인 경우)에 취하여야 할 자세를 나타낸 것이고, 공무원의 근로관계 즉 노무제공을 주축으로 하는 내부적인 고용의 경우에 문제로 되는 노동3권과는 직접 관계를 갖지 않는 개념이다.

) 이철수·강성태, 「공공부문의 노사관계법」,한국노동연구원,1998, p.13; 신인령, 전게서, p.165

3) 대상조치론(代償措置論)

이 견해는 노동기본권 보장에 대치할만한 제도적 조치 즉 대상조치를 강구함으로써 이에 상응하는 노동기본권 제한이 가능하다는 견해이다. 즉 근로자의 노동기본권은 그 자체가 목적이 아니라 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위를 향상하기 위한 것이므로, 다른 제도에 의하여 임금 기타 근로조건이 보장되는 대상조치가 이루어지는 경우에는 그 제한이 가능하다는 입장이다. 예컨대 공무원법상 각종의 특별보호, 배려(직업공무원제도, 신분보장, 행정구제제도 등), 근무조건에 관한 행정위원회의 행정조치 또는 공무원 노동관계의 중재제도 등에 의하여 대상조치가 이루어진다면 공무원의 노동기본권을 제한할 수 있다는 것이다.

그러나 이 견해는 기본권을 목적이 아닌 수단으로 본다는 점에서 문제가 있으며, 또한 대상조치는 노동기본권이 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상에 미치는 본래적 기능을 대행할 수가 없다는 점을 고려한다면, 타당치 못하다고 하겠다. 또 대상조치의 □충분성□여부의 판단도 문제로 될 것이다.

) 예컨대 공무원제도의 신분보장에 있어서도 공무원법이나 정원 변경 또는 예산 감축에 의해 강등·면직될 수도 있고, 의무위반 행위로 인하여 징계·면직당할 수도 있다는 점에서 일반 근로자와 다를 바 없으므로 공무원법상의 신분보장이나 위법처분에 대한 행정구제 등도 노동기본권 제한의 충분한 대상조치라고는 할 수 없다.(신인령, 전게서, p.169; 中山和久外 5人 공저, 전게서, pp.313-314 참조)

4) 근로조건법정주의론·재정민주주의론

근로조건법정주의론·재정민주주의론은 공무원 급여의 재원은 조세에 의해 마련되고,  근로조건은 노사간 단체교섭에 의해 결정되는 것이 아니라, 원칙적으로 의회가 제정한 법률·예산에 의해 정해지므로 공무원의 쟁의행위는 국회의 의결권을 침해할 우려가 있다는 이론이다.

그러나 의회에 의해 결정되는 공무원의 근로조건이 공정하다는 것은 의제적인 것에 불과하다. 공무원과 사용자인 정부 사이에 노사관계가 현실로 존재한다는 사실을 긍정하여야 하고 그 관계는 노사의 자주적인 해결 원칙에 따라서 근로조건은 단체교섭에 의해 결정하는 것이 바람직하며 법률에 의해 결정하는 것은 오히려 자주적 해결수단으로서의 단체교섭을 좁히는 결과라는 비판을 받는다.

) 中山和久外 5人 공저, 전게서, pp.311-313 참조.

5) 기존 학설의 검토

그러나 이상의 견해들은 모두 충분한 법리성과 타당성을 가지지 못하고 있다. 근로자에게 노동기본권을 인정하는 것은, 근로자의 결사자유 및 생활권적 기본권을 보장하기 위한 것이므로, 구체적인 공무원 내지 그 업무를 고려하지 않고 공무원이라는 지위에 있는 자를 일괄하여 노동기본권을 제한하는 것은 타당성이 없다고 하겠다.

다만 공무원에 대하여 노동기본권을 제한할 수 있는 경우가 있다면, 그것은 공무원이라는 신분에 기인하는 논리 필연적인 것이 아니라, 직무성질상 특수성에서 근거하는 경우에 가능하다고 보아야 할 것이다. 또한 공무원이 가지는 □공공적 성격□이라는 직무상 특수성은 각 공무원의 근무의 태양 및 내용에 따라 차이가 있으므로 일률적 규제는 부당하고, 각 직무의 성질을 검토하여 필요한 최소한에 그치는 □예외적 제한□만이 타당하다고 하겠다.

) 이러한 점에서 볼 때 사실상 노무에 종사하는 자를 제외한 공무원 일반에 대하여 일률적·전면적으로 노동기본권을 배제하는 현행 국가·지방공무원법상 규정된 기준은 타당하지 않다고 본다..(김유성,「 노동법Ⅱ」,법문사,1999, pp.39-40;  신인령, 전게서, pp.34-36 참조)

Ⅲ. 공무원 노동조합법제의 장기적 입법방향 분석

1. 분석틀 및 분석기준

본 연구에서는 공무원노동조합법제의 장기적인 입법정책방향을 분석하기 위하여 싱(Singh)의 노사관계모형을 원용한 〈그림 3-1〉과 같은 분석틀을 사용하였다.

)  R. Singh, "Systems Theory in the Study of Industrial Relations: Time for a Reappraisal?," Industrial Relations Journal, Vol. 7, No. 3, 1976, pp.57∼64 참조.

즉 구조적인 측면에서는 노동조합의 조직대상, 노동조합의 조직 및 구성 문제를 분석기준으로 삼고 과정적인 측면에서는 노동기본권의 인정범위, 단체교섭, 단체행동, 노사협의 등을 분석기준으로 삼아  분석하였다.

분석대상으로는 ILO의 국제노동기준과 주요 선진국인 독일, 영국, 프랑스, 미국, 일본의 입법레로 한정하였다. 이들 국가로 한정한 것은 우리나라가 장기적으로 지향해야 할 입법방향을 분석하기 위해서는 다른 국가에 비하여 공무원 노동기본권을 충실히 보장하고 있는 선진국의 것을 분석하기 위함이다.

) ILO 총회는 국제노동기준으로서 협약과 권고라는 두 가지 국제문서를 채택하여 왔는데, 여기서 협약은 회원국이 준수하여야 할 최저의 기준을 제시하는 것으로서 국내의 근로기준법과 마찬가지로 최저의 수준만을 제시한 것이다. 그러므로 그 이상의 유리한 조건이 다른 협약이나 국내법에서 보장될 때에는 유리한 기준이 우선적으로 적용되어야 한다. 또한 최저기준을 핑계로 근로조건을 개선하지 않는 것은 국제노동기준의 원칙에 위배되는 것이다. 한편 권고는 단지 기준만을 설정한 것으로써 의무를 수반하는 협약과는 다른 것이다. 국가에 따라 사정이 서로 다르기 때문에 협약으로는 기준을 강제하기 어려워서 각국에 적합한 방법으로 기준을 적용할 필요가 있는 경우에 권고라는 방식을 취한다. 협약은 일단 비준하면 구속력을 갖지만, 권고는 수락하더라도 단지 국내조치의 지침이 될 뿐이다.  즉 권고는 법률 내지 단체협약에 대한 유력한 지침으로서의 효과가 있다. 그러나 협약화하기 위한 예비적인 조치로서 권고를 채택하는 경우도 많으며, 또한 최근에는 동시에 같은 주제의 협약과 권고를 채택하면서 원칙적인 사항은 협약으로 규정하고 자세한 항목은 권고로 보충하는 경우가 증가하고 있다. 이러한 의미에서 권고에 규정된 기준은 이상적인 기준과 세계 각국의 평균적인 관행간의 타결점에 가깝다. 그러므로 협약은 국제적인 최저의 노동기준을 설정하는 것으로 비준시 국제적으로 이행하여야 하는 법적의무를 부담하는 의무창설문서(Obligation Creation Instrument)이나, 권고는 의무라기보다 진보를 목적으로 국내조치의 지침이 되는 기준규정문서(Standard Defining Instrument)의 성격을 가진다고 할 수 있다. (국제노동연구소, 「ILO란 무엇인가」, 돌베개, 1991, p.57; 최준섭·이수영, 「ILO와 국제노동기준」, 중앙경제사, 1992, pp.141∼142 참조.)

	환경
국민 법 정치 경제 사회					사용자 (정부)					제3자의분쟁조정
													단체행동
							단체교섭
					공무원 노동조합						실패									환경 및 인사정책에로의 피드백
													단체협약		협약이행
											성공
							노사협의									고충처리
				[구조측면]								기능측면

<그림 3-1> 공무원 노동조합 입법방향의 분석틀

2. 공무원노동조합의 조직대상

공무원 노동조합의 조직대상에 관한 문제는 곧 어떠한 범위(직종과 직급)의 공무원에게 단결권을 보장할 것인가 하는 문제이다. 그런데 단결권은 근로자가 근로조건을 유지·개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성할 수 있도록 보장하는 권리로서 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다. 우리나라  헌법 제33조는 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 결사의 자유와 별도로 단결권을 보장하고 있다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하는 취지이다.  여기서 구체적으로 어느 범위의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가가 분석되어야 할 것이다.

) 管野和夫, □勞動法□ , 弘文堂, 1995., p.481.

어떠한 직종과 직급의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가에 대해서 구체적 기준으로는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이다.

ILO 제87호 협약(결사의자유및단결권보호에관한협약)및 권고에 의하면, 모든 공무원의 단결권이 보장되어야 하며 따라서 소방직 공무원, 교정직 공무원, 교사, 일반의 관리직·감독직·기밀직 공무원에 대하여도 공공근로자임을 이유로 단결권 및 단체교섭권을 제한할 수 없다고 보고 있다. 다만 군인, 경찰, 중요한 정책 결정이나 관리를 담당하는 고위직 공무원, 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원에 대하여는 국내 법령에 의해 단결권 및 단체교섭권이 제한될 수 있음을 인정하고 있다.

) ILO가 가장 중시하고 있는 기본원칙은 결사의 자유 즉 단결권이다. ILO에서 다루고 있는 단결권(결사의 자유)의 개념은 원칙적으로 전술한 광의의 단결권 즉 단결활동권으로 파악하여야 할 것이다. 왜냐하면 단결활동권을 전제로 하지 않는 단결권은 무의미하기 때문이다.

독일에서는 경찰관, 군인, 소방대원을 포함하여 모든 직종의 공무원에게 예외 없이 단결권을 보장하고 있다. 즉 독일의 기본법에서는 모든 국민에게 단결의 자유를 보장하고 있다. 즉 기본법 제9조 제3항은 □근로조건 및 경제조건을 유지·개선하기 위하여 단결체를 결성할 권리는 누구에게나 그리고 어떠한 직업에도 보장된다. 이 권리를 제한하거나 방해하려는 약정은 무효이며, 이를 목적으로 하는 조치는 위법이다□라고 규정하고 있다. 따라서 공공부문 근로자인 사무직 근로자(Angestellte) 및 노무직 근로자(Arbeiter)는 물론 공무원(Beamte)에게도 단결권은 보장되고 있다. 직급이나 직책에 따른 조합가입자격에 제한을 두고 있지 않으므로 장관도 조합원인 경우가 있을 정도로 고급공무원도 노동조합에 많이 가입해 있다.

) 이철수·강성태, 전게서, p.191 참조

영국에 있어서 공무원은 노동조합을 결성할 권리를 인정받고 있으며, 공무원 단체의 가입여부는 각자의 자유이다. 다만 경찰관은 경찰법에 의해서 단 하나의 단체에만 가입할 수 있다.

프랑스에 있어서 공무원은 공무원법에 의해 단결권이 보장되고 있으며 공무원노동조합은 일반 사기업체 노조와 같이 일반 노동관계법의 적용을 받고 있다. 단결의 자유가 인정되는 공무원의 범위는 거의 제한이 없다. 군인은 특별한 복무규율 규정에 의해 단결의 자유가 배제되고 있으나, 공안대직원 및 경찰관에게도 단결의 자유가 인정되고 있다. 또한 도지사나 부지사를 제외하고는 상급 관리직원인 공무원에 대하여도 단결을 제한하지 않는다. 따라서 오늘날 공무원노조는 민간기업의 노동조합과 원칙적으로 동일한 지위에 있다. 경찰직원과 국가보안대 직원도 일반공무원과 동일한 권리를 인정받으며, 다만 군인에 대하여서는 그 복무규율에 의하여 정부가 그 권능으로 단결의 자유를 배제하고 있다.

미국에서는 연방제도로 인하여, 연방 차원에서의 공공부문 근로자의 노동관계에 대하여는 연방정부(입법부 및 행정부)가 규율하는 권한을 가지며, 주 차원에서의 공공부문 근로자의 노동관계에 대하여는 주정부가 규율하는 권한을 갖는다. 1978년에 제정된 연방공무원제도개혁법(the Civil Service Reform Act of 1978: CSRA)에 의해  연방공공부문 근로자에 대하여 단결권 및 단체교섭권이 인정되고 있다. 즉 연방공공부문 근로자는 아무런 벌칙이나 보복의 두려움 없이 자유로이 노동단체를 결성·가입 또는 원조할 수 있는 권한을 가지며, 또한 그러한 행위를 하지 않을 소극적인 권한도 갖는다. 그러한 권한에는 대표자를 통하여 근로조건에 관하여 단체교섭을 할 수 있는 권한이 포함된다.(5 U.S.C. §7102)

) Richard C. Kearney, Labor Relations in the Public Sector. 1992, pp.51-58; William H. Holley & Kenneth M. Jennings, Labor Relations Process, 1994, pp.513-514.

일본에 있어서 국가 또는 지방공공단체의 공무원은 자신의 근로조건의 유지·개선을 도모할 목적으로 단체를 조직하거나 또는 그러한 단체에 가입할 수 있다. 공무원이 조직·가입하는 이러한 단체 또는 그 연합체를 □직원단체□라고 한다.(국가공무원법 제108조의 2 제1항, 지방공무원법 제52조 제1항) 그러나 경찰직원, 소방직원, 해상보안청직원, 감옥직원, 방위청직원 등은 직원단체를 결성하거나 가입할 수 없다. 직원단체는 헌법상 보장되는 단결권을 실현하는 단결체이다. 공무원 중에서도 관리직에 종사하는 공무원은 관리직 이외의 직에 종사하는 일반공무원과는 별개의 직원단체를 조직하도록 되어 있다.

ILO의 입장과 주요국의 입법례를 분석해 볼 때 군인을 제외하고는 모든 직종 및 모든 직급 공무원에게 단결권을 인정하는 것이 바람직하며 경찰직의 경우는 외국의 입법례와 같이 인정하되 직급에 따라 단계적으로 인정해 나가도록 함이 바람직하다고 하겠다.

3. 공무원 노동기본권의 인정범위

공무원 노동기본권의 인정범위에 대한 문제는  노동조합 결성이 허용되어 결성된 공무원 노동조합에 대하여 단체 교섭권까지 허용할 것인가 혹은  단체행동권까지도  허용할 것인가 하는 문제인 것이다.

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 따라서 노동조합은 단체교섭을 통하여 사용자와 대등한 지위에서 근로조건 등에 관하여 협상을 하게 된다. 단체교섭권은 근로자의 단결에 따른 조직력을 배경으로 하여 근로자 개인으로서는 획득할 수 없는 유리한 내용의 단체협약을 사용자와의 평화적 교섭에 의해 체결하는 것을 목적으로 하는 것이다. 단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 사용자에 대하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 구체적으로는 쟁의권과 조합활동권을 말한다.

) 단체교섭권은 더욱 세분하여 단체협의권과 협약체결권으로 나눌 수 있다. 독일과 일본에서 일반직 공무원에게는. 협약체결권을 인정하지 않고 협의권만 인정하고 있다.

여기서 노동3권을 개별적인 권리로 보장해서는 별 의미가 없고 일체적 권리로 보장하여야만 권리로서의 가치가 있다고 보고서 군인·경찰·소방직 공무원 등 특수직을 제외한 모든 공무원에게 노동3권을 전면 보장하는 방안이 있을 수 있겠으나 노동3권은 반드시 일체적으로 보장되어야 하는 것은 아니므로 개별적으로 독립된 권리로 보아야 할 것이다.  공무원 등 공공부문에 종사하는 근로자의 노동기본권은 민간부문에 종사하는 근로자의 그것과 동일하게 보장될 수 없고 일정한 제한을 두는 것이 일반적이다.

) 근로자의 노동기본권을 하나의 권리로 구성하느냐, 둘 내지 셋의 권리로 구성하느냐 하는 것은 논리 필연적인 결론이 아니라 입법정책의 문제이기 때문이다.(김유성, 전게서, pp.32∼33)

ILO 제98호 협약 및 제151호 협약에 의해서, 공공부문 근로자 중에서 군인, 경찰, 중요한 정책결정이나 관리를 담당하는 고위직공무원, 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원에 대하여는 국내 법령에 의해 단체교섭권이 제한될 수 있으나 그 밖의 모든 공무원 즉 소방직 공무원, 교정직 공무원, 교사, 일반의 관리직·감독직·기밀직 공무원, 국유기업의 종사자 등에 대하여 공공근로자임을 이유로 단체교섭권을 제한할 수 없다. 공공부문에 있어서의 파업권 등 단체행동권의 보장에 대하여는 전술한 ILO단결권(결사의 자유)의 개념 즉 단결활동권에 입각해서 볼 때 당연히 보장된다고 볼 수 있으며 그 제한을 규정하고 있는 ILO 협약은 아직 없다. 다만, 결사의 자유위원회는 파업권에 대하여 □공공 당국의 대리인인 공무원'이거나 □엄격한 의미에서의 필수적 사업에 종사하는 자에 대하여만 파업권의 제한이 허용될 수 있다고 보고 있다.

) 이철수·강성태, 전게서, pp.73∼74 참조.

독일에 있어서 공무원(Beamte) 노동조합에 대해서는  단체협약체결권을 부정하는 명문규정이 없다. 공무원노동조합에게는 연방공무원법 제94조에 의거 공무원 근로조건을 결정하는 법령의 입법단계에서 일정 정도 이에 관여할 수 있는 □관여권□이 인정되지만, 그 반대해석으로 당연히 단체교섭권이 부정되는 것도 아니다. 교섭의 결과인 합의에 법적 구속력으로서의 효력을 부여하지 않는 경우도 많으나, 최종적 결정권한자가 교섭 결과를 사실상 존중하고 따르는 관행에 의해 교섭의 기능을 유지해 오고 있다. 그리고 기본법상의 단결권 보장에는 파업권까지 포함되는 것은 아니므로 공무원에 대해서는 쟁의행위가 금지된다고 해석하는 견해가 통설이다

)독일 단체협약법(Tarifvertragsgesetz) 제2조 제1항에서는 □단체협약의 당사자는 노동조합, 개별사용자 및 사용단체이다.□라고 규정하여 단체협약의 기본적 당사자로 노동조합이라는 개념을 도입하고 있는데, 이 때의 □노동조합□의 개념은 □단체협약체결능력(Tariff□higkeit)'이 있는 단결체로 해석되고 있다. 따라서 이 □단체협약체결능력□이라는 개념이 우리 나라 식의 단체교섭권 개념을 대신한다.(이철수, □단체교섭의 근로자측 주체에 관한 비교법적 연구□, 서울대학교 박사학위논문, 1992, pp.5∼12 참조.)

) 다만, 해석론상 공무원에 대해서는 단체협약체결권을 부정하는 견해가 통설이며, 판례도 이를 지지하고 있다.(가령, 1945년 11월 18일의 연방헌법재판소 판결) 단체협약체결권이 부정된다는 해석의 이유는 기본법 제33조 제4항이 공무원의 관계를 국가에 대한 공법상의 성실근무관계(Treudienstverh□ltnis)로 규정하고 있는 것에 근거하여 공법상의 근무관계 및 성실의무관계에 있는 공무원의 성격에 반하는 형태의 단체협약의 체결은, 공무원의 노동조합에는 인정되지 않는 것으로 보기 때문이다. 이에 따라 공무원의 노동관계에 대해 단체협약이 체결된 사례는 보이지 않고 있다.(이철수·강성태, 전게서, p.196 참조.)

영국에서의 단체교섭권은 법상의 권리로서 적극적으로 보장되는 것이 아니라, 오랜 관행으로서 인정되어 오고 있다. 또한 교섭의 결과 합의된 내용에 관해서는 법적인 구속력(司法上의 집행가능성)이 없는 경우가 많다.

프랑스에 있어서  단체교섭권은  헌법상 보장되고 있으나 공무원의 임금 등의 근로조건은 사실 법정되어 있다. 따라서 노동조합과 중앙정부와의 단체교섭은 교섭의 결과에 대하여 단체협약을 체결하지만, 그 단체협약은 법적인 구속력을 갖지 않는다는 점에서 본래의 의미에서의 단체교섭이 아니라 정부의 결정의 전 단계에서의 사전교섭에 불과하다. 그러나 정부는 단체협약에서의 합의한 내용대로 근로조건에 관한 법규정을 개정하고 있으므로 단체협약은 사실상 준수하고 있다. 프랑스의 경우에는 공무원까지 포함하여 공공부문 근로자에게는 원칙적으로 단체행동권이 인정된다.

미국에 있어서 연방공무원제도개혁법에 의해  연방공공부문 근로자에 대하여 단체교섭권을 인정하고 있다. 즉 연방공공부문 근로자는 대표자를 통하여 근로조건에 관하여 단체교섭을 할 수 있는 권한이 인정된다.(5 U.S.C.§7102)그러나 연방과 대부분의 주 노동법은 공무원의 파업을 금지하고 있다.

일본에 있어서 직원단체는 국가 또는 지방공공단체와 근로조건 등에 관하여 교섭을 한다. 그러나 직원단체에는 단체협약체결권이 배제된 교섭권이 인정될 뿐이며, 또한 단체행동권도 부인된다.(국공법 제98조 제3항, 지공법 제37조 제2항)

ILO의 입장과 각국의 입법례를 종합해 볼 때 원칙적으로 단결권과 단체교섭권은 인정하되 담당업무의 특성 또는 필수성 등의 구체적 사정들을 고려하여 단체행동권에 대해서만 일정한 범위에서 합리적으로 제한·조정하여야 할 것이다

4. 공무원노동조합의 조직 및 구성

공무원 노동조합의 구조적 측면에서 중요한 변수인 조직에 관하여는 조합결성의 형태, 복수노조, 조직강제 및 부당노동행위 등에 관한 문제가 있다.

(1) 조합결성의 형태

공무원노조의 조합결성형태에 관하여 일반노동조합의 조합결성형태와 달리 특별한 규율이 필요한 것인가 하는 문제이다.

독일에서는 민간부문 및 공공부문 노동조합 결성의 형태에 관한 법적인 제약은 없다. 독일의 노동조합은 주로 산업별 또는 직업별 전국 조직으로 되어 있으며, 다시 전국중앙연맹을 결성하고 있다. 공공부문 근로자들은 그들만의 노동조합을 결성하거나, 또는 일정 산업별 또는 직업별로 민간부문의 근로자들과 함께 구별 없이 노동조합을 결성하고 있다. 하나의 행정기관 또는 하나의 공기업에 근무하는 근로자일지라도 특정한 노동조합에 통일적으로 조직되어 있지 않고, 전국중앙연맹 소속의 복수의 노동조합에 분산, 조직되어 있다.

영국에 있어서 공무원들의 조합결성형태는 제한 받지 않는다. 그리하여 자신들만의 노동조합을 결성하는 경우는 물론, 또한 민간부문 근로자들과 동일한 노동조합에 가입하는 경우도 있다. 국가 공무원들은 주로 직무의 종류(class) 및 등급(grade)에 따라 여러 가지 형태의 노동조합을 구성하거나 가입하고 있다.

) 가령, CPSA는 서기직 및 비서직을 중심으로 조직되어 있고, SCPS는 하위직 및 중간관리직을 중심으로, IPCS는 전문직 및 특수직을 중심으로, IRSF는 서기직, 비서직, 중간관리직을 중심으로 CSU는 보조직(타자, 사환 등)을 중심으로, POA는 교도관을 중심으로, NIPSA는 북아일랜드 공무원을 중심으로, FDA는 고위관리직을 중심으로 조직되어 있다.( Simon Deakin & Gillian S. Morris, Labour Law, Butterworths; London, 1995, pp.169∼174 참조.)

프랑스에 있어서 공무원노조는 민간기업의 노동조합과 원칙적으로 동일한 규율을 받아 공공부문 근로자들은 여러 형태의 복수의 노동조합 중에 자유롭게 선택하여 가입하며, 이러한 노동조합은 상급 조직에서도 복수의 노동조합으로 조직되어 있다.

) 가령, CGT는 광업, 철도, 금융, 섬유, 운수, 공무원일반, 기술자일반 등의 부문에, CGT-FO는 일반행정, 철도, 금속, 우편·전신·전화·복지·공공서비스 등의 부문에 CFDT는 전기·가스, 금속, 광업, 우편·전신·전화, 국가교원, 섬유 등의 부문에 가맹되어 있다(이철수·강성태, 전게서, pp.223∼225 참조.)

미국의 경우 공무원 노동조합의 조합결성형태는 매우 복잡하게 구성되어 있다. 민간부문의 노동조합의 형태를 가진 조직이 있고, 그 구조·목적·정책에 있어서 차이가 있는 협회의 형태를 가진 조직이 있다. 또한 조합원의 범위에 따라 연방정부조직, 주정부조직, 지방정부조직 및 2-3개의 조합의 의한 조직으로 나누어진다. 순수한 공무원들로만 구성된 조직, 민간부문의 근로자와 같이 참여하는 조직, 다양한 직종이 포함된 조직, 특정직업·전문직종에 국한된 조직도 있다. 더욱이 전국적인 연합체에 가입한 조직, 지역단위에서 독립적으로 활동하는 조직도 있다.

) 다른 선진국가와는 달리 미국의 공무원 노사관계는 다양하고 분권화 되어 있다. 그 이유는 노사관계가 자발주의(voluntarism)와 다양성(diversity)의 발전과정에서 나왔고, 이데올로기보다는 경제적 이익을 추구하는 데 중점을 두면서 전개되었기 때문이다.(서원석, 전게서, p.84 참조.)

일본에서는 국가공무원과 지방공무원은 별개의 직원단체를 조직하도록 하고 있다. 관리직에 종사하는 공무원은 관리직 이외의 직에 종사하는 일반공무원과는 별개의 직원단체를 조직하도록 되어 있다.

) 별개의 직원단체를 조직하여야 하는 관리직 공무원의 범위로는,① 중요한 행정상의 결정을 행하는 직원② 중요한 행정상의 결정에 계획·참여하는 관리적 지위에 있는 직원③ 직원의 임면에 관하여 직접적인 권한을 갖는 감독적 지위에 있는 직원④ 직원의 임면, 징계 또는 복무, 직원의 급여 기타 근무조건 또는 직원단체와의 관계에 대하여 당국의 계획 및 방침에 관해 비밀사항에 접하고, 그 때문에 그 직무상의 의무와 책임이 직원단체의 구성원으로서의 성의와 책임에 직접적으로 저촉한다고 인정되는 감독적 지위에 있는 직원⑤ 기타 직원단체와의 관계에서 당국의 입장에 따라야 하는 직무를 담당하는 직원등이 이에 해당된다.(국가공무원법법 제108조의 2 제3항 단서 및 지방공무원법 제52조 제3항 단서)

주요국가의 공무원 조합결성형태에 대하여는 법률상 특별한 제한은 없고 자유로이 조직할 수 있어서 직종별로 다양한 조직구조를 갖고 있는 것이 특징이다. 공공부문에서의 조직유형은 민간부문보다 훨씬 더 직종별로 되어 있느바 이는 공공근로자의 전문가적 지위인식, 차별화에 대한 관심, 공공부문 노조의 다양성 및 직종별 노조의 전문성 정도를 반영하는 것이라 하겠다.

(2) 복수노동조합

복수노조란 한 기업내에서 두 개 이상의 노조를 인정하는 제도이다. 복수노조를 인정하는 것은 당사자의 단결선택의 자유를 보호함과 아울러 노조의 어용화를 방지하기 위한  것이다. 그러나 한편으로 복수노조 난립으로 교섭권의 혼란이 초래될 가능성이 있고, 그로 인하여 인적·물적 자원의 낭비와 행정능력의 약화를 가져올 수도 있다는 지적도 있다.

) 일부에서는 복수노조를 전면 허용한다면 노동조합간의 단체교섭 창구 확보를 둘러싼 갈등과 분쟁 및 이에 따른 사회적 혼란 등 현실적으로 많은 문제를 야기할 것으로 우려하기도 한다.복수노조 금지와 허용상 문제점은 김유성, □노동조합법 제3조 단서 5호□, 「노동법학」제2호, 1989, pp.53 이하 참조.

그러나 ILO는 복수노조 금지에 관하여 국제규범 및 관행에 일치하지 않는다는 입장을 견지하고 있다. ILO는 이러한 판단의 근거를 결사의 자유에 관한 ILO 협약 제87호와 단결 및 단체교섭권에 관한 협약 제98호에 두고 있다. 이러한 견해는 일반근로자는 물론 공무원이 결성하는 노동조합의 경우에도 똑같이 적용된다.

) ILO는 일찍부터 일관되게 복수노조를 입법적으로 금지하는 것은 협약의 정신과 상치된다고 해석하고 있다.(박영범·이철수·Sinichi Ago,「노동기준과 국제무역」,한국노동연구원,1994. pp.61∼62 참조.)

또한 유럽의 경우도 전술한 바와 같이 모두 복수노조를 허용하고 있으며 모든 단체교섭제도의 특징은 복수노동조합주의에 있다고 할 수 있다.

요컨대 공무원노조의 경우에도 복수노조에 대한 특별한 제한을 두지 않는 것이 바람직하다고 하겠다.

(3) 조직강제 및 부당노동행위

노동조합의 단결력강화를 위한 조직강제제도 즉, 샵(shop)의 형태로는 조합원만을 채용·계속고용할 것을 요구하는 closed shop과 채용시 조합원일 필요는 없지만 채용후 일정기간내 조합에 가입할 것을 강제하는 union shop을 들 수 있다.

) 그 외 외국에서 보이는 광의의 단결강제의 형태로는 노조가입 여부는 근로자의 임의이지만 일단 가입하면 조합원자격이 계속고용의 조건이 되는 maintenance of membership, 조합원자격을 요구하지는 않지만 조합비상당액을 당해 노조에 납부할 것이 계속고용의 조건이 되는 agency shop, 근로조건 기타 대우에 관하여 조합만을 우대할 것을 요구하는 preferential shop이 있다.(管野和夫, 전게서, p.435; 片岡昇,「勞□法(1)」, 有斐閣, 1993, p.95 참조)

공무원노조의 경우 조직강제를 규졍하고 있는 국가는 없다. 일본의 경우는 open shop제만이 볍정되어 있다(국공법 제108조의 2 제3항, 지공법 제52조 제3항) 그것은 공무원에게는 공무원제도에 의해 실적주의 및 신분보장의 원칙이 적용되는 당연한 결과라 하겠다.

한편 공무원노조의 경우도 단결권의 침해행위로부터 공무원을 보호하기 위하여 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 할 것인가 하는 문제가 있다.

ILO 제98호 협약(단결권및단체교섭권원칙의적용에관한협약)에 따르면 근로자는 고용과 관련된 반조합적 차별행위에 대하여 적정한 보호를 받아야 하며, 이러한 보호는 노조에 가입하지 아니하거나 또는 노조로부터 탈퇴할 것을 고용조건으로 하는 행위·노조활동을 이유로 불이익한 취급을 하는 행위에 대하여 보다 특별히 적용되어야 한다고 한다.(제1조)

) 제 87호 단결권협약이 성립한 지 1년 뒤인 1949년 ILO 정기총회에서 성립된 제98호 협약은, 단결권협약에 의해 결사의 자유가 행정권으로부터 충분히 보장된다고 하더라도 근로자의 경우는 사용자나 사용자단체의 행위에 의해 단결권이 침해될 수 있다는 사실에 주목하여 채택되었다. 이 협약은 고용과 관련된 반조합적 차별행위에 대한 보호(제1조), 사용자의 지배에 대한 보호(제2조), 자주적인 교섭절차의 장려(제4조) 등을 규정하고 있다. 그러나 동 협약은 국가행정에 종사하는 공무원의 신분에 대하여는 다루지 않는다고 되어 있다(제6조). 여기서 □국가의 행정에 종사하는 공무원□이란 □그 직무가 국가의 행정에 직접 종사하는 자, 곧 정부의 부처나 그와 유사한 기관에 고용되어 있는 관리, 기타 그러한 관리를 보좌하는 자□라고 보았다.(전문가 위원회 보고서 176항)

특히 제98호 협약은 부당노동행위를 금지하고 있는데, 이는 노동조합의 임원을 반차별행위로부터 보호하기 위하여 해고시 노동감독관의 사전인가가 필요하다든가, 사용자가 근로자를 해고한 동기가 노동조합의 활동에 관련된 것이 아님을 입증할 책임을 부여하고 있다(전문가 위원회 보고서 271-272항)

미국의 경우에 사용자인 정부기관이 노동조합의 조직, 단체교섭 등 제42편에 의한 공공부문 근로자의 권리의 행사에 있어서 공공부문 근로자를 간섭, 방해 또는 강제하는 행위를 하거나, 또는 고용·고용보장, 승진 또는 기타의 근로조건에 관하여 차별함으로써 노동단체의 구성원으로 되는 것을 장려하거나 방해하는 행위를 하면, 그러한 행위는 민간부문과 마찬가지로 부당노동행위에 해당하게 된다. 부당노동행위에 대하여는 특별기구인 연방노사관계원(Federal Labor Rela-tions Authority: FLRA)에 구제를 신청할 수 있다.

)  FLRA에서 담당하는 부당노동행위 구제절차는 민간부문에서 NLRA((the National Labor Relations Act of 1935 ; Wagner Act)상의 National Labor Relations Board(NLRB)가 담당하는 부당노동행위 구제절차와 유사하다. 즉 FLRA에 노동조합이나 정부기관의 부당노동행위의 구제신청이 이루어지면 연방공무원제도개혁법에서는 NLRA (1947년 태프트-하틀리법)와 유사하게 노동조합의 부당노동행위도 인정된다.(5 U.S.C. §7116(b),(c)) 사무총장이 그 신청에 대하여 조사하여 부당노동행위가 인정되는 경우에 FLRA에 제소한다. FLRA는 부당노동행위의 제소를 판정하여 부당노동행위가 인정되는 경우에 구제명령을 내린다.(5 U.S.C. §7118)

일본의 경우 공무원이 직원단체의 구성원이거나, 직원단체를 결성하려 하거나, 직원단체에 가입하려고 하거나, 또는 직원단체의 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 공무원에게 불이익 취급하는 것은 금지된다.(국공법 제108조의 7, 지공법 제56조)

각국의 입법례와 공무원제도의 특수성을 감안하여 볼 때 공무원노조의 경우 오픈 샵이 바람직하며 또한 공무원노조의 경우도 외국의 예와 같이 단결권 침해의 경우 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 해야 할 것이다.

5. 공무원노동조합의 단체교섭

노동조합은 단체교섭을 통하여 조합원의 근로조건 및 경제적·사회적 지위를 유지·향상시켜 나가기 위하여 자주적으로 결성한 단체이다. 단결권은 단체교섭권이 실현될 때 비로소 그 권리를 보장하는 의의가 있다고 할 것이므로 공무원의 경우에도 단체행동권은 논외로 치더라도 최소한 단체교섭권은 보장되어야 그들의 경제적·사회적 지위향상을 위한 「협상」이 가능하게 된다. 공무원 노동조합의 경우 누가 누구를 상대로 무엇을 대상으로 하여  교섭할 수 있도록 할 것인가가 문제이다. 아울러 이에 관련된 특별기구셜치와 협약체결권 인정 문제를 분석하기로 한다.

(1) 교섭구조

일반적으로 민간부문에 있어서 구체적인 단체교섭의 구조를 어떻게 형성할 것인가는 노동관계 당사자가 자율적으로 결정하는 것이 원칙이다. 공무원 노조의 경우 공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 누가 나설 것인가 하는 문제와 공무원 노조가 복수노조일 경우 교섭창구의 단일화 문제가 있다.

미국의 경우는 연방공공부문 근로자의 단체교섭권은 적정한 교섭단위 내에서 연방공공부문 근로자를 대표하는 배타적 교섭대표로 인정을 받은 경우에, 그 배타적 교섭대표와 정부기관간의 단체교섭에 의해 실현된다.  그것은 NLRA상의 단체교섭의 구조 즉□배타적 교섭대표제□(exclusive representation) 와 유사하다.

) 배타적교섭대표제의 절차를 보면 첫째로, 연방노사관계원(FLRA)은 연방공공부문 근로자의 단체교섭을 위하여 적정한 교섭단위를 결정한다.(5 U.S.C. 7112) 연방노사관계원은 각 사안에 있어서 연방공공부문 근로자가 연방공무개혁법에 의해 보장되는 권리를 최대한으로 자유로이 행사할 수 있도록 정부기관별□공장별□사업장별□기능별 또는 기타의 다른 여러 기준에 의거하여 적정한 교섭단위를 결정한다.둘째로, 그 교섭단위 내의 모든 공공부문 근로자들이 선거에 의해 과반수의 찬성으로 배타적 교섭대표를 선출한다.(5 U.S.C. 7111) 연방공공부문 근로자가 가입한 노동조합은 배타적 교섭대표로서 선출되어야 단체교섭권이 인정된다. 선거는 FLRA의 감독 하에서 이루어진다.셋째로, 그 교섭단위의 사용자인 연방의 정부기관(agency)은 위의 배타적 교섭대표와 성실한 단체교섭을 하여야 한다.(5 U.S.C. 7114)

프랑스의 경우 중앙정부의 공무원에 대한 사용자대표의 역할은 수상이 담당한다. 1945년 10월 9일 법령에 따라 수상 직속의 「공무원위원회」(la commission de la fonction publique)가 설치되었다. 이 위원회는 중앙정부 공무원을 위한 전반적인 정책을 마련하고, 공공부분 노조에 적용되는 법적 원칙을 조정하는 권한을 갖는다. 지방공무원의 경우에도 그 근로조건은 지방공무원에 관한 일반규정에 의해 법정되어 노동조합과의 교섭은 행해지지 않는다. 또한 그 일반 규정은 지방정부의 직원의 급여는 국가공무원의 급여액을 초과하지 않도록 규정하고 있으므로 결국 실제로는 중앙정부와의 사이에서 지방공무원이 국가공무원과 합동하여 교섭을 행하고 있다.

) 이철수·강성태, 전게서, pp.223∼225 참조.

일본에서는 국가공무원법과 지방공무원법에 의한 현행 교섭제도의 기본 구조를 보면, 교섭당사자로는 공무원측은 등록된 직원단체이고, 사용자측은 교섭사항을 적법하게 관리하거나 결정할 수 있는 당국이다. 당국은 교섭에 응하여야 할 의무가 있으나, 단체협약을 체결할 권한은 없다. 교섭담당자는 당국측은 당국이 지명한 자이며, 직원측은 직원단체의 임원이며, 특별한 사정이 있는 경우에는 임원 이외의 자를 지명할 수 있다.

) 강순희, 「일본의 공공부문 노사관계」, 한국노동연구원, 1996, pp.30-34.

공무원노조의 교섭상대방, 즉 정부 측 교섭대표로 누가 나설 것인가 하는 문제는 단체교섭권의 보장이라는 측면에서 노사 자율에 일임하도록 하는 것이 바람직하

공무원노조가 복수노조일 경우 교섭창구의 단일화 문제에 있어서는 결사의 자유와 미국에서와 같이 반드시 교섭창구가 단일화되는 것이 노사관계 안정과 발전에 꼭 바람직한 방법인가하는 문제는  헌법에 보장된 단체교섭권 행사와 관련하여 신중하게 검토할 필요가 있다

(2) 교섭사항

공무원노조에 있어서 교섭사항 즉 단체교섭의 대상에 관하여는 민간부문의 소위 □인사·경영권□에 관한 사항이 의무적 교섭대상에서 제외할 것인가가 문제인 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항이 제외될 것인가 하는 문제가 있다.

영국에서는 사용자의 일방적인 의사결정 영역이 축소됨과 동시에 단체교섭의 인정범위가 상당부분 확대되었다. 즉, 전통적으로 「휘틀리협의회(Whitley Council)」내에서 단체교섭을 하도록 하였다. 그러나 단체교섭의 범위가 확대되어 작업조직, 기본적인 근로자 권리, 경력배치 기준, 공공부문의 내부조직 등을 포함하는 모든 경제적 조건 및 노동조건에 대한 교섭을 인정하였다. 그러나 공공부문 운영기준의 결정권, 예산과 관련된 노동인력의 규모 그리고 직무분류 및 고용에 대한 일반기준 등은 법에 의하여 결정되고 있다.

) 휘틀리협의회는 1916년 영국정부가 설치한 □노사관계에 관한 재건위원회(Reconstruction Committee on Relations Between Employers and Employees)"보고서에 의거하여 설립된 것으로, 노사 동수의 대표자로 구성되는 산업합동협의회(Joint Industrial Council)이다. 원래 이 제도는 민간 사기업 영역에서만 채택되어 시행되고 정부부문에의 도입은 처음에는 반대가 있었으나 정부가 민간사기업에 모범을 보여야 한다는 명분에 따라 현업 부문에서 먼저 채택하고, 그후 비현업 공무원조합의 압력에 의해서 비현업 부문에도 확대 적용된 제도이다

미국의 연방공무원은 1978년에 제정된 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act : CSRA)에 의해 국회의 전권사항인 제정지출을 요구하지 않는 문제에 국한되어 단체교섭을 할 수 있다. 그러나 CSRA에 의하면 연방공무원은  다음과 같은 사항에 대해서 단체교섭을 할 수 없다 .첫째, 기관의 임무와 예산, 조직, 고용인수와 내부 안전사항에 관한 것 둘째, 고용, 배치, 지휘, 일시해고(정직, 해고, 강등, 감봉 및 징계 등) 등 관리자의 권리에 관한 사항 셋째, 업무분담, 계약에 의한 결정, 임무수행에 필요한 인원의 선발에 관한사항 넷째, 직위에 임명하는 것 다섯째, 긴급시 필요한 임무수행에 관한 사항 등이다.

일본의 경우 교섭대상은 급여, 근무조건과 휴가·배치·승진·면직·휴직 등의 인사기준, 안전위생 및 재해보상 등에 관한 사항이다. 그러나 국가공무원법 제108조 5의 제3항에 따라 국가의 관리 및 운영에 관한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없도록 하고 있다.

사용자의 일방적인 의사결정 영역이 축소됨과 동시에 단체교섭의 인정범위가 상당부분 확대되는 선진국의 추세에 따라 공무원노조 교섭사항의 범위도 단계적으로 확대하는 것이 바람직하다고 하겠다..

(3) 협약체결권

공무원 노조의 단체교섭권을 인정할 경우 단체협약 체결권은 인정하지 않고 단지 협의권만을 인정할 것인가 하는 문제가 있다. 그런데 국가 및 지방자치단체의 경우 근무조건의 결정방식이 민간부문의 그것과 동일하지 않다.  급여 등 근무조건의 상당부문이 법정되어 있거나 국가 또는 지방자치단체의 재정지출과 관련되어 있기 때문이다.

미국에서는 연방공무원제도개혁법에 의하여 단체교섭권이 보장되어 있으며 여기에는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 구속력 있는 단체협약으로 체결할 수 있는 권한까지 포함되어 있다. FLRA는 연방공공부문 근로자의 단체교섭을 위하여 적정한 교섭단위를 결정한다. 대부분의 연방공무원의 급여수준은 법령에 의하여 정하여 지기 때문에 급여에 영향을 미치는 교섭은 허용되지 아니한다.

영국의 경우 군과 경찰 등 을 제외한 대부분의 공공부문은 단체교섭 및 단체협약 체결권이 인정되어 왔다.「휘틀리협의회□의 권고에 따라 역대 정부는 공공부문에서의 노조 조직을 적극 지원하여 왔으며, 따라서 단체교섭 또한 활발하게 이루어져 왔다.

프랑스는 헌법상 단체교섭권을 보장하고 있으며, 공무원인 근로자에게도 원칙적으로 적용되며, 공무원법에서도 임금이나 근로조건에 관한 문제들을 정부나 기타 행정기관과 교섭할 수 있는 권한이 인정됨을 규정하고 있다. 그러나 공무원의 임금 등의 근로조건은 사실상 법정되어 있기 때문에 노동조합과 중앙정부와의 단체교섭을 통해 그 결과에 대하여 단체협약을 체결하지만 그 단체협약은 법적 구속력을 갖지 않는다는 점에서 본래 의미에서의 단체교섭이 아니라 정부가 결정하기 전단계의 사전교섭(lesn□gociations pr□alables)에 불과하다. 그렇지만 정부는 단체협약에서 합의한 내용대로 근로조건에 관한 법규정을 개정하고 있으므로 단체협약은 사실상 준수되고 있다.

) 간혹 프랑스 정부가 그 협정의 내용을 지키지 못하는 경우도 발생할 수 있다. 예를 들어 1982년 6월 정부는 노조 대표자와의 협정내용을 처음으로 지키지 못하였는데, 그 이유는 당시 유럽통화제도(ESM)의 재조정에 의해 프랑스의 화폐가 평가절하되면서 정부가 인플레의 발생을 방지하기 위해 그 해 10월말까지 각종 제품의 가격 및 모든 근로자의 임금을 동결하였기 때문이다. 자세한 내용은 이철수·강성태, 전게서, pp.223∼226 참조.

독일의 경우 공무원 노동조합에 대해서는 위와 같은 단체협약체결권을 부정하는 명문규정은 없다. 공무원 노동조합에게는 연방공무원법 제94조에 의거 공무원 근로조건을 결정하는 법령의 입법단계에서 일정한 정도 이에 관여할 수 있는 □관여권□이 인정되지만, 그 반대해석으로 당연히 단체교섭권이 부정되는 것도 아니다.

) 다만, 해석론상 공무원에 대해서는 단체협약체결권을 부정하는 견해가 통설이며, 판례도 이를 지지하고 있다.(가령, 1945년 11월 18일의 연방헌법재판소 판결) 단체협약체결권이 부정된다는 해석의 이유는 기본법 제33조 제4항이 공무원의 관계를 국가에 대한 공법상의 성실근무관계(Treudienstverh□ltnis)로 규정하고 있는 것에 근거하여 공법상의 근무관계 및 성실의무관계에 있는 공무원의 성격에 반하는 형태의 단체협약의 체결은, 공무원의 노동조합에는 인정되지 않는 것으로 보기 때문이다. 이에 따라 공무원의 노동관계에 대해 단체협약이 체결된 사례는 보이지 않고 있다.(이철수·강성태, 전게서, p.196 참조.)

일본의 경우 국가공무원법에서 각각 □당국은 교섭에 응하여야 할 의무가 있으나 직원단체와 당국의 교섭은 단체협약을 체결할 권리를 포함하지 않는다□라고 규정하고 있다. 공무원의 직원단체에 인정되는 □교섭□은 당사자간의 구속력을 갖는 단체협약의 체결을 전제로 하지도 않으며, 교섭의 결과에 대하여 구속력이 인정되지 않는다.

요컨대 기본적으로 모든 나라에 있어서 공무원의 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 양자가 의견을 교환하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성 내지 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되어 있다고 하겠다. 근로조건의 자주적 결정·대등 결정·공동결정의 원칙은 공무원 노동관계에 있어서도 기본적으로 존중되어야 할 것이다

요컨대 기본적으로 협의권은 인정하나 체걸권은 인정하지 않는 독일,일본을 포함하여 선진각국에 있어서 공무원의 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 쌍방이 협의하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성 내지 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되어 있다고 하겠다. 근로조건의 자주적 결정·대등 결정·공동결정의 원칙은 공무원의 노동관계 분야에서도 기본원칙으로 존중되어야 할 것이다. 다만 재정민주주의의 원칙과 조화할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.

(4) 특별기구

공무원 노조의 교섭상대방 즉, 정부측 교섭대표로 특별기구를 두고 있는 국가가 많다. 이 특별기구는 각 국가의 역사적·정치적 상황과 문화적 배경에 따라 약간씩 상이한 성격을 띠고 있다. 특별기구를 설치할 것인지 설치한다면 어떠한 기능과 역할을 담당토록 할 것인지가 문제이다.

미국은 연방공무원들의 노사관계를 다루기 위한 특별기구로서 전술한 연방노사관계원(FLRA)을 갖추고 있다.FLRA는 연방공무원제도개혁법(CSRA,1978)상의 규정에 의하여  독립된 기관으로서 초당적으로 임명되는 전임의 위원 3인으로 구성되는 준사법기관이며, 위원의 임기는 5년이다. 위원의 임명은 대통령이 상원의 동의를 받아서 임명한다. 위원은 업무상의 비효율성, 태만, 부정행위만을 이유로 통지 및 청문 절차를 거쳐서만 해임될 수 있으므로, 신분 및 독립성에 있어서 강한 보장을 받고 있다. 또한 위원의 2명을 초과하여 동일한 정당에서 임명될 수 없게 하고 있다.(5 U.S.C. §7104(a),(b)) 연방노사관계원(FLRA)의 임무는 능률적이고 효과적인 정부를 구현하기 위해 안정적이고 적극적인 노사관계를 증진시키기 위한 것이다. FLRA는 연방정부의 노사관계 정책의 관리, 감독 그리고 공무원노조 교섭단위의 승인 등 단체교섭의 감독·관리, 부당노동행위의 구제, 연방공무원 쟁의조정위원회(Federal Service Impasses Panel : FSIP)를 통한 분쟁의 해결 기타 공무원 노조와의 노사관계문제를 전담하는 기능을 수행한다.

) FLRA의 조직으로는 위원들 이외에 그 위원회의 소속으로 사무총장(General Counsel)이 있다. 사무총장은 대통령이 상원의 동의를 얻어 5년 임기로 임명한다.

영국은 각 성과 하부단위별로 전술한 Whitley협의회라고 하는 노사협의기관을 구성하여 이 기관을 통해서 모든 사항을 처리하고 있다. 전국 휘틀리 협의회는ⅰ) 근무조건 즉, 임용, 근무시간, 승진, 복무규율, 임기, 보수, 퇴직연금 등에 관한 기본원칙의 토의, ⅱ) 공무원의 재교육에 관한 문제의 토의, ⅲ) 조직의 개선을 위한 의견 교환, ⅳ) 공무원의 지위에 관련된 법안의 검토 등의 기능을 수행한다. 여기서 결정된 협정은 다수결에 의해서 결정되는 것이 아니라, 당사자의 합의에 의한다. 양측이 합의하였다고 하더라도 내각이 승인을 하지 않으면 효력이 없다. 또 의회의 승인을 요하는 사항은 내각이 의회의 승인을 얻어 내야할 책임을 지고 있다. 부처별 휘틀리 협의회는 각 부처(성) 단위로 전국협의회에 준하여 설치되어서 당해 부처에 관계되는 사항에 대한 협의를 한다. 정부측 대표는 장관이 임명하고, 직원측 대표는 그 부처의 공무원노조에서 임명한다.

) 「전국휘틀리협의회」가 모든 부처의 인사정책 및 근로자에 관한 일반적인 원칙문제를 다루는데 비하여, 「부처별 휘틀리협의회」는 해당 부처에 관계되는 문제만을 다룬다는 데에서 기능의 차이를 보여주고 있다.

프랑스는 영국의 Whitley협의회를 모방하여 3개의 공무원관계 동수조직으로서 상급 공무원제도협의회, 행정관리협의회, 인사관리협의회가 있으나, 자문기관에 불과하여 행정당국을 법적으로 구속하지 못한다.

일본의 경우 단체교섭권의 제한과 쟁의권 박탈에 대한 대상조치로서 공무원의 근무조건을 개선하기 위해 인사원(NPA)이 설치·운영되고 있다. 인사원은 내각의 소관하에 있는 기관으로서 인사관 3인(그 중 1인은 총재)으로 구성된 합의제 기관이다. 인사관은 인사행정에 관하여 식견이 있는 자 중에서 양의원의 동의를 얻어 내각이 임명하며, 천황이 인증한다. 인사관의 임기는 4년이며, 탄핵 등 파면 사유가 제한되어 있어 임기 동안의 신분보장을 받는다.(국공법 제3조 내지 제8조) 인사원은 국가공무원의 인사행정에 관하여 인사행정의 공정성을 확보하고 국가공무원의 이익을 보호하려는 여러 업무를 담당하는데, 그 중에는 국가공무원의 급여 기타 근무 조건의 개선 및 인사행정에 관한 개선을 공고하는 업무도 있다.(국공법 제3조 2항 참조) 특히 인사원은 매년 적어도 1회 이상, 봉급표가 적당한가 등에 관하여 국회 및 내각에게 동시에 보고하여야 하는데, 급여를 결정하는 제조건이 변화하여서 봉급표에 정하는 급여의 5% 이상 증감하여야 할 필요가 있다고 인정할 때에는, 그 보고서에 국회 및 내각에게 적당한 권고 내용을 포함하도록 하고 있다.(국공법 제28조 제2항) 공무원의 급여(등의 근무조건)는 사회 일반의 정세에 적응하도록 국회는 수시로 변경할 수 있으며, 그 변경에는 인사원의 권고를 고려하여야 한다.(국공법 제28조 제1항)

) 실제로 인사원은 매년 봄 민간부문의 50인 이상 사업장 또는 100인 이상의 사업장에 근무하는 해당 근로자의 임금을 광범위하게 조사하며, 이 조사시에는 공공부문 노동조합의 대표들과 관행적으로 협의를 한다. 그리하여 일반공무원의 임금의 변동률이 5% 이내일 경우에도 인사원은 매년 일정 변동률을 권고하여 왔다. 1960년대까지는 정부는 대체로 이 권고된 비율보다 낮추어 인상하여 왔다. 그러나 1970년대초 중반의 10∼31%까지의 고율의 인상률도 권고율대로 수용되는 등         1970년대 이후로는 대체로 권고율 대로 인상되고 있다(박영범·카멜로 노리엘 편, 공공부문 노사관계의 국제적 추세와 한국의 과제, 한국노동연구원, 1994,  pp.76∼77참조.)

각국은 공무원 노조의 교섭상대방, 즉 정부측 교섭대표로 특별기구를 두고 있음을 보았다. .우리나라의 경우 권위주의적이고  페쇄적인 공직사회의 현실을 감안해 볼 때 미국의 연방노사관계원(FLRA)과 같은 중립적 준사법적인 특별기구가 적절하다고 본다.

6. 공무원노동조합의 단체행동

단체행동권이라 함은 근로자가 근로조건 등에 관한 자신의 요구를 관찰하기 위하여 동맹하여 행동하는 것을 보장하는 권리이다. 이러한  단체행동권을 공무원노조에 허용할 경우 그 허용범위와 단체행동권이 금지될 경우의 강제 중재제도 도입여부 등이 검토되어야 할 문제이다.

(1) 단체행동권의 허용범위

공공부문에 있어서의 파업권 등 단체행동권의 보장에 대하여는 전술한 ILO의 단결권(결사의 자유) 개념 즉 단결활동권에 입각해서 볼 때 당연히 보장된다고 볼 수 있으며 그 제한을 규정하고 있는 ILO 협약은 아직 없다. 다만, 결사의 자유위원회는 파업권에 대하여 □공공 당국의 대리인인 공무원'이거나 □엄격한 의미에서의 필수적 사업에 종사하는 자에 대하여만 파업권의 제한이 허용될 수 있다고 보고 있다.

) ILO 결사의 자유위원회는 □파업권은 근로자와 근로자단체의 기본적 권리의 하나이며, 그들이 자신의 직업적 이해를 증진·옹호할 수 있는 필수적인 수단 중의 하나라는 입장을 항상 견지해 왔음을 재차 강조한다.… 본 위원회는 파업권은 공공서비스(공권력을 대표하는 지위에 있는 공무원)나 엄격한 의미에서의 필수적 사업(즉 그 업무의 정지로 인하여 생명, 신체의 안전 또는 국민 전체 혹은 일부의 건강을 위태롭게 할 수 있는 사업)에 한하여 제한 또는 심지어 금지할 수 있다는 점을 상기한다. 그러나 본 위원회는 교육근로자는 필수적 사업 또는 공공당국의 권한을 행사하는 공공서비스의 정의에 해당되지 않는다고 생각한다.□(1990년 결사의 자유위원회 제272차 보고서, 사건 제1503호(페루), 제116항 및 제117항; 1991년 결사의 자유위원회 제277차 보고서, 사건 제1528호(독일), 제258항; 1991년 결사의 자유위원회 제278차 보고서, 사건 제1570호(필리핀), 제165항; 1993년 결사의 자유위원회 제286차 보고서, 사건 제1629호(한국), 제563항 등) 결사의 자유위원회는 필수적 사업의 개념을 그 사업의 중단이 생명, 신체의 안전 또는 국민 전체 혹은 일부의 건강을 위태롭게 할 수 있는 부문에 한정하여 매우 엄격하게 해석하고 있다.

독일은 공무원에게는 쟁의권이 부인되나 공무원으로서의 신분이 없는 공공부문 근로자( Angestellte와 Arbeiter)에게는 쟁의행위가 금지되지 않으며, 영국이나 프랑스의 경우에는  공무원까지 포함하여 공공부문 근로자에게 원칙적으로 쟁의행위권이 인정된다.

) 독일에서 공무원에 대해서는 쟁의행위가 금지된다고 해석하는 견해가 통설이다. 즉 일반적으로 공무원의 쟁의행위는 국가에 대한 공법상의 근무관계 및 충성관계와 양립하지 않는다는 점, 공무원의 근로조건은 법률에 의해 정해진다는 점, 직장폐쇄와 같은 대항수단의 행사가 불가능하다는 점, 국가기관의 정폐(停廢)는 공공 복리에 반한다는 점, 공무원의 파업은 국가와 국민에게 압력을 가하게 된다는 점등을 이유로 하여 해석론상 쟁의행위 금지를 이끌어내고 있다(이철수·강성태, 전게서, p.197 참조.)

프랑스의 경우에는 쟁의행위권을 전면적으로 인정함으로써 발생할 수도 있는 공공역무의 계속성 침해에 대해  필수적인 부분만큼은 유지할 수 있는 조치들이 취해진다.

영국에서는 공공부문을 이유로 하는 파업권 제한이 없는 대신에, 공공부문과 민간부문의 구별 없이 특정사업부문 예컨대, 가스·수도·전기 공급사업의 경우 및 우편사업의 경우 등에 대하여는 파업에 대한 별도의 법률규정들이 있다.경찰에 대해서는 1919년의 경찰법에 의해 파업에 대해 형벌을 과해 왔으며, 1964년의 개정에서는 경찰관 직무 불이행시에도 형벌을 과하도록 하여 쟁의행위에 대한 금지가 강화되어 있다.

) 영국은 근래에 들어 노동관계법의 제·개정이 있었는바  특히 쟁의행위 결정에 있어서 우편투표제도를 도입하여 각 개인의 가정에서 자유로운 투표분위기 속에 투표를 할 수 있게 한 것과 쟁위행위와 관련하여 발생할 수 있는 불법적인 위압행위의 유형을 구체적으로 규정함으로써 쟁의행위가 평화적으로 이루어지도록 담보한 것 등은 특히 주목할 만한 제도라 할 수 있다. (장재구,「최신 영국노사관계법의 특징과 시사점」, 한국노동연구원, 1997,pp.5∼6 참조)

공무원 단체행동권의 인정 여부에 관한 각국의 입장은 일지하지 않고 있는바  미국과 일본은 기존의 금지체계를 대체로 유지하여 오고 있으나 다만, 미국의 일부 주들에서 쟁의행위를 제한적으로 인정하는 방식으로 전환하였다. 독일은 공공부문에 공무원으로서의 신분이 없는 근로자(사무직 근로자 및 노무직 근로자)에게는 쟁의행위가 금지되지 않으며, 전술한 바와 같이 영국이나 프랑스의 경우에는  공공부문 근로자에게 원칙적으로 쟁의행위권이 인정된다. 다만 쟁의행위권을 전면적으로 인정함으로써 발생할 수도 있는 공공역무의 계속성 침해에 대해 프랑스는 필수적인 부분만큼은 유지할 수 있는 조치들이 취해지며, 영국에서는 특정사업부문을 제외하고는 전통적인 임의주의에 입각하고 있다.

ILO의 입장을 고러해 볼 때 우리나라의 경우 장기적으로는 단체행동권을 전면적으로 부인하기 보다는 제한적인 범위에서라도 인정하는 방향으로 나가야 할 것이다.

(2) 강제중재제도

공무원의 쟁의행위 금지를 전제로 할 경우 공무원 노조와 정부와의 단체교섭 결렬에 대비하여 노동쟁의를 신속·공정하게 해결하기 위하여 일반 조정제도와 별도로 직권에 의한 강제중재제도와 같은 제도적 장치가 필요한 것인가 하는 문제가 있다. 강제중재제도는 쟁의행위를 금지할 수밖에 없는 부문에 있어 강제중재를 통하여  당사자간의  단체교섭을 촉진한다는 측면에서 파업을 대체하는 제도로서 활용되고 있다.

). 단체협약체결을 강제하는 효과를 갖는 강제중재는 중재의 개시를 당사자의 의사에 관계없이 직권에 맡김으로써 결국 공무원의 단체교섭권 및 단체협약 체결권을 근원적으로 제약하는 결과를 가져오므로 이는 기본권의 필요 최소한도 제약의 원칙에도 배치되고 공무원의 쟁의권을 전면적으로 금지하는 국가의 법제하에서는 강제중재제도가 오히려 자주적인 노사관계의 발전을 저해할 수도 있다는 문제점이 있다, 특히 우리 나라의 강제중재제도는 공익사업에 쟁의행위권을 인정하면서도 강제중재제도를 채택하여 결과적으로 쟁의행위를 금지하고 있는바 이것은 강제중재제도를 남용하는 것이라는 비판을 면할 수 없다.

ILO는 원칙적으로 강제중재를 허용하지 않는 입장인바  ILO 제151호 협약(공공부문의단결권보호및근로조건의결정을위한절차에관한협약)은 분쟁해결의 절차에 관하여 (공공부문의 노동관계에서) 근로조건의 결정과 관련하여 발생하는 분쟁은 당사자간의 교섭을 통하거나 또는 관련 당사자의 신뢰를 보장할 수 있는 공정한 방법으로 수립된 독립기구나 중립기구의 알선·조정·중재 등을 통하여 해결되어야 한다□고 규정하고 있다.(제8조)

각국의 입법레를 보건대  미국, 일본, 독일, 영국 및 프랑스 모두 공통적으로 사업의 공익성을 이유로 하는 강제중재를 허용하지 않는다.

요컨대 쟁의행위가 제한된 경우 강제중재제도가 불가피한 것이라고 하더라도 가능한 한 강제중재 방식보다는 당사자간의 자주적인 해결을 조장해 나가야 할 것이며 특히 공무원 노동관계의 민주성과 합리성이 담보될 수 있도록 정부측에서 보다 적극적으로 단체교섭에의 참여를 유도할 수 있는 방안을 강구하여야 할 것이다

7. 공무원노동조합의 노사협의

노사협의제도는 일반적으로 근로자들이 경영에 참가함으로써 근로조건뿐만 아니라 경영 전반에 관해서 사용자와 협의하는 제도 즉, 경영의사 결정에의 근로자참가 제도로서 이해되고 있다. 본래 노사협의제도는 전시나 이에 준하는 시기에 생산력 증강 등의 국가적 요청에 따라 단체교섭의 경직성을 탈피하고 노사협력을 달성하기 위한 제도로서 등장하였으나 그 후에는 주로 사용자의 경영의사결정과정에 근로자들이 참가하는 기능을 담당하는 제도로서 정착해 오고 있다. 이러한 노사협의제도는 근로자의 경영참가를 통한 노사관계의 근대화기능과 함께 생산성 향상을 중심으로 한 노사공동이익의 증진 및 노사간의 갈등을 완화하는 기능을 가지고 있으며 나아가 사용자의 경영방침·근로조건 기타 기업경영상의 문제들에 대한 결정에 있어 근로자의 참가와 발언권을 확보함으로써 기업의 장에서의 민주주의 즉 □산업민주주의□를 달성하려는 데 있다.

) 김형배, pp.773-777; 박현태, 「노사협의제의 입법론적 고찰」, 한양대학교 박사학위논문, 1986, p.7 참조.~

) 단체교섭과 노사협의의 차이를 보면, 우선 양 제도는 주체의 면에서 노동조합이라는 배경이 있느냐 없느냐에 따른 차이가 있다. 그런데 많은 국가에서 조합원이 종업원대표로서 노사협의를 담당하고 있어 주체의 면에서 양자는 별로 다르지 않다. 다음으로 양자 모두 사용자의 합의를 강제하는 것은 아니지만, 단체교섭은 쟁의행위를 배경으로 합의를 간접적으로 강제할 수 있는 반면에, 노사협의는 비록 합의에 이르지 못한 경우에는 노사관계에서의 비협조 등을 제외하고는 별다른 압력수단이 존재하지 않는다. 한편 단체교섭과 노사협의를 구분하는 전통적 견해는 단체교섭의 대상사항은 임금·근로시간 기타 근로조건에 관한 사항처럼 노사간 이해가 대립되는 사항임에 대하여, 노사협의의 대상이 되는 사항은 기업의 경영이나 생산에 관한 사항처럼 노사간에 이해가 공통되는 사항이라고 한다.(김유성, 전게서, pp.431-432 참조)

) 김유성, 전게서, pp.429-430.

여기서 공무원노조의 경우도  민간부문 노조와 마찬가지로 전술한 바와 같은 노사협의회를 설치할 것인지를 가장 앞서 있는 독일의 제도를 통하여 검토해 본다..

독일에서 노동관계법상 중요한 지위를 차지하는 경영참가에 있어서는 민간부문의 경영협의회제도에 상응하는 직원협의회제도가 있어, 공공부문과 민간부문의 차이는 적다. 직원협의회는 직원대표법에 의거하여 공무원 및 사무직근로자·노무직근로자가 함께 구성하므로 Beamte와 Arbeitnehmer로 구분되는 2원적 구조는 의미가 줄어든다.

) M. L□wisch, Arbeitsrecht, 3. Aufl., 1991, Rnr. 803 ff 참조

직원협의회는 근무기관마다 설치된다. 즉 연방, 주, 지방정부, 기타 공공단체의 개별 관청, 행정기관 및 사업소, 공적시설, 공법상의 단체마다 설치된다(직원대표법 제6조 1항). 이는 민간부문에서 경영협의회가 각 사업장 단위로 설치되는 것에 비교할 수 있다. 근무기관이 여러 단계로 구성되어 있을 경우, 그 단계에 상응하는 직원협의회가 계층별로 설치된다. 즉 하부행정기관에는 직원협의회를, 중간행정기관에는 지구직원협의회 (Bezirk- spersonalrat)를, 중앙의 최고행정기관에는 중앙직원협의회(Hauptpersonalrt)를 설치한다. 직원협의회에는 직원의 이익의 옹호를 위해 행정기관의 대표와 사회적사항·인사적사항에 관해 관여 또는 공동결정하고 근무협정을 체결하는 권한이 인정된다. 직원협의회의 권한은 1974년 직원대표법의 개정으로 민간부문의 경영협의회와 큰 차이가 없게 되었다. 다만 민간부문의 경영협의회에서 인정되는 경제적사항에 대한 참가는 직원협의회에 인정되지 않는다.

) 독일의 민간부문 경영참가제도에 대한 상세한 내용은 이철수·강성태, 전게서, pp.199∼201; 신홍, □근로자참여 및 협력증진에 관한 법률의 시행과 과제-그 문제점과 개선방안□, 「서울시립대학교 논문집」(제31집), 1997, pp.138∼140 참조.

노사협의회를 통하여 의무적 교섭대상사항이 아닌 사항(예컨대 교원 노조에 있어서 교과과정 편성)에 대하여도 사용자가 일방적으로 결정하기보다는 공무원들의 의사를 수렴할 수 있는 제도적 장치로 공무원노조와 별도로 독일의 직원협의회에 준하는 노사협의회를 설치하 하는 것이 바람직하다.  .

Ⅳ.분석결과의 종합정리 및 장기적 입법방향

1. 분석결과의 종합정리-기본방향

ILO는 경찰이나 군대를 제외한 모든 공공부문 근로자에게 단결의 자유 및 단체교섭권을 인정할 것을 요구하고 있고, 쟁의행위에 있어서도 공공기관의 대리인인 공무원이나 또는 엄격한 의미에서의 필수적 사업에 종사하는 자에 대해서만 제한적인 예외를 두고 있다.

미국과 일본은 물론  독일, 영국 및 프랑스에서도 모두 공무원 근로자에게 단결권은 인정하고 있다. 다만, 일본의 경우에는 조직형태에 있어서 약간의 제한이 있을 따름이다.

또한 공무원 단체교섭권의 인정 여부를 살펴보면, 독일, 영국, 프랑스뿐만 아니라 미국과 일본도 대체로 인정하는 경향에 있다. 다만, 교섭의 결과인 합의에 법적 구속력으로서의 효력을 부여하지 않는 경우도 많으나, 최종적 결정권한자가 교섭 결과를 사실상 존중하고 따르는 관행에 의해 교섭의 기능을 유지해 오고 있다. 아무튼 기본적으로 모든 나라에 있어서 공공부문의 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 양자가 의견을 교환하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성 내지 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되어 있다.

다음으로 공무원 근로자에게 쟁의행위권의 인정 여부를 살펴보면, 미국과 일본은 기존의 금지체계를 대체로 유지하여 오고 있다. 다만, 미국의 일부 주들에서 쟁의행위를 제한적으로 인정하는 방식으로 전환하였다는 점도 유의하여야 한다. 한편, 유럽의 경우에는 독일은 공공부문에 공무원으로서의 신분이 없는 근로자(사무직 근로자 및 노무직 근로자)에게는 쟁의행위가 금지되지 않으며, 영국이나 프랑스의 경우에는  공공부문 근로자에게 원칙적으로 쟁의행위권이 인정된다.

2.. 장기적 입법방향

외국의 입법례나 ILO의 국제노동기준 등을 분석한 결과 우리나라 공무원 노동조합법제는 장기적으로 다음과 같은 방향으로 입법하는 것이 바람직하다고 하겠다. 공무원이 국민 전체의 봉사자라는 점만을 이유로 이들에 대해서 노동3권을 일률적으로 부인하기보다는 원칙적으로 단결권과 단체협약권은 인정하되 담당업무의 특성 또는 필수성 등의 구체적 사정들을 고려하여 단체행동권에 대해서만 일정한 범위에서 합리적으로 제한·조정하여야 할 것이다.

) 주요 외국의 공무원 노동기본권 보장법제는 ILO의 국제노동기준을 충족내지 상회한 것으로 평가되나 우리나라의 경우는 크게 미달하는 것으로 평가된다.(이흥재, 「ILO의 노동기준과 국내노동관계법의 비교연구」, 한국노동연구원, 1990, pp.13∼14.)

(1) 공무원 노동조합의 조직대상

현역군인을 제외하고는 모든 직종 및 모든 직급의 공무원에게 단결권을 폭넓게 인정하는 것이 바람직하며 여기서 경찰직의 경우도 외국의 입법례와 같이 인정하되 직급에 따라 단계적으로 상향 인정해 나가도록 한다

공무원 노동조합의 조직대상에 있어서는 직종·직급·직책에 따른 공무원노조가입 자격문제가 중심이 되어 왔는바 어떠한 직종의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가의 구체적 기준에 있어서는 직무의 공공성이 현저하여 그 수행이 정지될 경우에 공공의 이익 내지 국민생활에 중대한 위협이 될 것으로 판단되는 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 제한하되 그 외의 공무원에게는 단결권을 허용하는 것이 일반적이었다. 여기서 경찰직 공무원과 현역군인과 같이 국가의 질서유지와 국가안보와 관련되는 직무 등과 같은 특수직에 종사하는 공무원의 경우 단결권을 허용하지 않는 국가도 있음을 보았다. 반면 영국· 독일·프랑스의 경우는 경찰직 공무원에게도 단결권을 허용하고 있음을 보았다. 전술한 바와 같이 ILO 협약 제87호 제9조 제1항, 제98호 제5조 제1항은 □본 협약에 규정된 보장내용이 군대 및 경찰에 적용되는 범위는 국내의 법령으로 정한다□라고 규정하고 있다. 즉, 모든 공무원에 대하여 단결권을 인정하되, □군대 및 경찰□에 대하여는 국내법에 위임하고 있다. 그러나 ILO의 기준은 전술한 바와 최저기준이므로 경찰의 단결권을 인정 못할 이유가 되지 못한다.

어느 직급의 공무원까지 단결권을 인정할 것인가에 대해서 ILO 제151호 협약 제1조 제2항에서는 정책결정 또는 관리에 관계하고 있다고 통상적으로 생각되는 직무를 가진 고위직에 있는 근로자 또는 고도의 기밀적인 성질의 임무를 가진 근로자에 관하여 단결권 보장을 국내법령에 맡기고 있다.

주요 국가는 대부분 제한이 없으며 일본의 경우는 전술한 바와 같이 관리직에 종사하는 공무원에 대하여 단결권을 인정하되 관리직 이외의 직에 종사하는 일반공무원과는 별개의 직원단체를 조직하도록 하고 있다. 그러므로 군인을 제외하고는 모든 직종 및 모든 직급 공무원에게 단결권을 인정하는 것이 바람직하며 경찰직의 경우는 외국의 입법례와 같이 인정하되 직급에 따라 단계적으로 인정해 나가도록 함이 바람직하다고 하겠다.

(2)공무원 노동기본권의 인정범위

공무원이 국민 전체의 봉사자라는 점만을 이유로 이들에 대해서 노동3권을 일률적으로 부인하기보다는 원칙적으로 단결권과 단체교섭권은 인정하되 담당업무의 특성 또는 필수성 등의 구체적 사정들을 고려하여 단체행동권에 대해서만 일정한 범위에서 합리적으로 제한·조정하여야 할 것이다.

) 주요 외국의 공무원 노동기본권 보장법제는 ILO의 국제노동기준을 충족내지 상회한 것으로 평가되나 우리나라의 경우는 크게 미달하는 것으로 평가된다.(이흥재, 「ILO의 노동기준과 국내노동관계법의 비교연구」, 한국노동연구원, 1990, pp.13∼14.)

(3) 공무원노동조합의 조직 및 구성

1) 조합결성의 형태

공무원노조의 조합결성 형태를 제한하지 않고 자유로이 결성하도록 한다.

주요국가의 공무원 조합결성형태에 대하여는 법률상 특별한 제한은 없고 자유로이 조직할 수 있어서 직종별로 다양한 조직구조를 갖고 있는 것이 특징이다. 공공부문에서의 조직유형은 민간부문보다 훨씬 더 직종별로 되어 있는바 이는 공공근로자의 전문가적 지위인식, 차별화에 대한 관심, 공공부문 노조의 다양성 및 직종별 노조의 전문성 정도를 반영하는 것이라고 하겠다.

2) 복수노동조합

공무원노조의 경우도 복수노조를 허용하도록 한다.

ILO는 복수노조 금지는 국제규범 및 관행에 일치하지 않는다는 입장을 견지하고 있다. ILO는 이러한 판단의 근거를 결사의 자유에 관한 ILO 협약 제87호와 단결 및 단체교섭권에 관한 협약 제98호에 두고 있다. 이러한 견해는 일반근로자는 물론 공무원이 결성하는 노동조합의 경우에도 똑같이 적용된다. 또한 유럽의 모든 단체교섭제도의 특징은 복수노동조합주의에 있으며 일본에서도 복수노조는 허용되며 사용자는 모든 노동조합의 교섭권을 인정하도록 하고 있다.

3) 조직강제 및 부당노동행위

공무원노조의 경우 조직강제제도를 인정하지 않으며 오픈 샵으로 한다. 공무원제도의 특수성을 감안하여 볼 때 공무원노조의 경우 오픈 샵이 바람직하다.

또한 공무원노조의 경우도 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 한다.

전술한 바와 같이 ILO 제98호 협약에 따르면 근로자는 고용과 관련된 반조합적 차별행위에 대하여 적정한 보호를 받아야 하며, 이러한 보호는 노조에 가입하지 아니하거나 또는 노조로부터 탈퇴할 것을 고용조건으로 하는 행위·노조활동을 이유로 불이익한 취급을 하는 행위에 대하여 보다 특별히 적용되어야 한다고 하고 있다.(제1조) 이러한 부당노동행위제도는 미국, 일본에서 본 바와 같이 공무원노조에도 당연히 적용되어야 할 것이다.

(4) 공무원노동조합의 단체교섭

1) 교섭구조

공무원노조의 경우 교섭구조는 노사자율에 맡기도록 한다. 공무원노조의 교섭상대방, 즉 정부 측 교섭대표로 누가 나설 것인가 하는 문제와 공무원노조가 복수노조일 경우 교섭창구의 단일화 문제에 있어서는 결사의 자유와 단체교섭권의 보장이라는 측면에서 노사 자율에 일임하도록 하는 것이 바람직하며 복수노조의 경우, 미국에서와 같이 반드시 교섭창구가 단일화되는 것이 노사관계 안정과 발전에 꼭 바람직한 방법인가 하는 문제는 헌법에 보장된 단체교섭권 행사와 관련하여 면밀하게 검토할 필요가 있다고 본다.

2) 교섭사항

공무원노조 교섭사항의 범위를 단계적으로 확대하도록 한다.

공무원노조 교섭사항의 범위에 있어서 앞에서 살펴 본 바와 같이 영국에서는 사용자의 일방적인 의사결정 영역이 축소됨과 동시에 단체교섭의 인정범위가 상당부분 확대되었다. 즉, 전통적으로 「휘틀리협의회」내에서 단체교섭을 하도록 하였다. 그러나 단체교섭의 범위가 확대되어 작업조직, 기본적인 근로자 권리, 경력배치 기준, 공공부문의 내부조직 등을 포함하는 모든 경제적 조건 및 근로조건에 대한 교섭을 인정하였다. 그러나 공공부문 운영기준의 결정권, 예산과 관련된 노동인력의 규모 그리고 직무분류 및 고용에 대한 일반기준 등은 법에 의하여 결정되었다. 미국의 연방공무원은 1978년에 제정된 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act : CSRA)에 의해 국회의 전권사항인 제정지출을 요구하지 않는 문제에 국한되어 단체교섭을 할 수 있다.  일본의 경우 교섭대상은 급여, 근무조건과 휴가·배치·승진·면직·휴직 등의 인사기준, 안전위생 및 재해보상 등에 관한 사항으로 되어 잇으나 국가공무원법 제108조 5의 제3항에 따라 국가의 관리 및 운영에 관한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없도록 하고 있다.

3) 협약체결권

공무원노조의 단체협약 체결권을 인정하도록 한다.

미국에서는 연방공무원제도개혁법에 의하여 단체교섭권이 보장되어 있으며 여기에는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 구속력 있는 단체협약으로 체결할 수 있는 권한까지 포함되어 있다. FLRA는 연방공공부문 근로자의 단체교섭을 위하여 적정한 교섭단위를 결정한다. 대부분의 연방공무원의 급여수준은 법령에 의하여 정하여 지기 때문에 급여에 영향을 미치는 교섭은 허용되지 아니한다.

영국의 경우 군과 경찰 등을 제외한 대부분의 공공부문은 단체교섭 및 단체협약 체결권이 인정되어 왔다.「휘틀리협의회□의 권고에 따라 역대 정부는 공공부문에서의 노조 조직을 적극 지원하여 왔으며, 따라서 단체교섭 또한 활발하게 이루어져 왔다.

프랑스는 헌법상 단체교섭권을 보장하고 있으며, 공무원인 근로자에게도 원칙적으로 적용되며, 공무원법에서도 임금이나 근로조건에 관한 문제들을 정부나 기타 행정기관과 교섭할 수 있는 권한이 인정됨을 규정하고 있다. 그러나 공무원의 임금 등의 근로조건은 사실상 법정되어 있기 때문에 노동조합과 중앙정부와의 단체교섭을 통해 그 결과에 대하여 단체협약을 체결하지만 그 단체협약은 법적 구속력을 갖지 않는다는 점에서 본래 의미에서의 단체교섭이 아니라 정부가 결정하기 전단계의 사전교섭(lesn□gociations pr□alables)에 불과하다. 그렇지만 정부는 단체협약에서 합의한 내용대로 근로조건에 관한 법규정을 개정하고 있으므로 단체협약은 사실상 준수되고 있다.

) 간혹 프랑스 정부가 그 협정의 내용을 지키지 못하는 경우도 발생할 수 있다. 예를 들어 1982년 6월 정부는 노조 대표자와의 협정내용을 처음으로 지키지 못하였는데, 그 이유는 당시 유럽통화제도(ESM)의 재조정에 의해 프랑스의 화폐가 평가절하되면서 정부가 인플레의 발생을 방지하기 위해 그 해 10월말까지 각종 제품의 가격 및 모든 근로자의 임금을 동결하였기 때문이다. 자세한 내용은 이철수·강성태, 전게서, pp.223∼226 참조.

요컨대 기본적으로 협의권은 인정하나 체걸권은 인정하지 않는 독일,일본을 포함하여 선진각국에 있어서 공무원의 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 쌍방이 협의하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성 내지 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되어 있다고 하겠다. 근로조건의 자주적 결정·대등 결정·공동결정의 원칙은 공무원의 노동관계 분야에서도 기본원칙으로 존중되어야 할 것이다.. 따라서 공무원노동조합에 대하여 단체협약체결권을 보장하되 재정민주주의의 원칙과 조정할 수 있는 방향으로 나가야 할 것이다.

4)특별기구

공무원노조의 경우 미국의 연방노사관계에 준하는 특별기구를 설치하도록 한다.

각국은 공무원 노조의 교섭상대방, 즉 정부측 교섭대표로 특별기구를 두고 있음을 보았다. 이 특별기구는 각 국가의 역사적·정치적 상황과 문화적 배경에 따라 약간씩 상이한 성격을 띠고 있다. 미국은 연방공무원들의 노사관계를 다루기 위한 특별기구로서 전술한 연방노사관계원(Federal Labor Relation Authority)을  갖추고 있다. 영국은 각 성과 하부단위별로 Whitley협의회라고 하는 노사협의기관을 구성하여 이 기관을 통해서 모든 사항을 처리하고 있다.  프랑스는 영국의 Whitley협의회를 모방하여 3개의 공무원관계 동수조직으로서 상급 공무원제도협의회, 행정관리협의회, 인사관리협의회가 있으나, 자문기관에 불과하여 행정당국을 법적으로 구속하지 못한다. 일본의 경우 단체교섭권의 제한과 쟁의권 박탈에 대한 대상조치로서 직원의 근무조건을 개선하기 위해 인사원(NPA)이 설치·운영되고 있다.

우리나라의 경우 권위주의적이고 페쇄적인 공직사회의 현실을 감안해 볼 때 미국의 연방노사관계원(FLRA)과 같은 특별기구가 반드시 필요하다고 하겠다.

) 우리 나라 공무원의 노동문제를 전담할 기구논의에 있어서 전술한 미국의 FLRA가 시사하는 바가 크다. 우선 FLRA가 초당적인 준사법기관으로서 대통령이 상원의 동의를 얻어 임명하기 때문에 신분 및 독립성에 있어서 강한 보장을 받고 있다는 점에서 또한 외부의 간섭과 통제를 벗어나 공정하고 중립적인 입장에서 공무원 노동관계업무를 수행할 수 있다는 점에서 높이 평가되고 잇다는 것이다. 우리 나라에 이와 같은 제도가 도입되면, 감사원과 같이 준사법□준입법적인 기구로 공정한 입장에서 공무원의 노동 문제를 다룰 수 있으리라 전망되며 이러한 특별기구를 통해서 공무원 노동조합이 공직사회에 가져 오는 충격을  완화할 수 있을 것이다.

(5) 공무원노동조합의 단체행동

1) 단체행동권의 허용범위

단체행동권을 제한적인 범위에서라도 인정하는 방향으로 나가도록 한다.

공공부문에 있어서의 파업권 등 단체행동권의 보장에 대하여는 전술한 ILO의 단결권(결사의 자유) 개념 즉 단결활동권에 입각해서 볼 때 당연히 보장된다고 할 수 있는바 다만, 결사의 자유위원회는 파업권에 대하여 □공공 당국의 대리인인 공무원'이거나 □엄격한 의미에서의 필수적 사업(즉, 그 중단이 국민 전체 또는 일부의 생명, 개인적 안전 또는 건강을 위태롭게 하는 서비스)에 종사하는 자에 대하여만 파업권의 제한이 허용될 수 있다고 보고 있다.

공무원 단체행동권의 인정 여부에 관한 각국의 입장은 일지하지 않고 있는바  미국과 일본은 기존의 금지체계를 대체로 유지하여 오고 있으나 다만, 미국의 일부 주들에서 쟁의행위를 제한적으로 인정하는 방식으로 전환하였다. 독일은 공공부문에 공무원으로서의 신분이 없는 근로자(사무직 근로자 및 노무직 근로자)에게는 쟁의행위가 금지되지 않으며, 전술한 바와 같이 영국이나 프랑스의 경우에는  공공부문 근로자에게 원칙적으로 쟁의행위권이 인정된다. 다만 쟁의행위권을 전면적으로 인정함으로써 발생할 수도 있는 공공역무의 계속성 침해에 대해 프랑스는 필수적인 부분만큼은 유지할 수 있는 조치들이 취해지며, 영국에서는 특정사업부문을 제외하고는 전통적인 임의주의에 입각해 이를 관행에 맡기고 있다.

ILO의 입장을 고러해 볼 때 우리나라의 경우 장기적으로는 단체행동권을 전면적으로 부인하기 보다는 제한적인 범위에서라도 인정하는 방향으로 나가도록 해야 할 것이다.

2) 강제중재제도

쟁의행위가 제한된 경우 강제중재제도가 불가피한 것이라고 하더라도 가능한 한 강제중재 방식보다는 당사자간의 자주적인 해결을 조장해 나가도록 한다.

사업의 공익성을 이유로 하는 강제중재를 허용하지 않는다는 점에 있어서는 ILO기준, 미국, 일본, 독일, 영국 및 프랑스 모두에 공통된다.

요컨대 가능한 한 강제중재 방식보다는 당사자간의 자주적인 해결을 조장해 나가는 방식이 바람직하다고 하겠다. 특히 쟁의행위를 제한할 경우에는 단지 분란의 소지를 미연에 차단한다는 소극적 차원에서가 아니라 공무원 노동관계의 민주성과 합리성이 담보될 수 있도록 정부측에서 보다 적극적으로 단체교섭에의 참여를 유도할 수 있는 적극적 차원에서의 대상조치를 강구하여야 할 것이다.

) 이철수·강성태, 전게서, .pp.238-240.

(6) 공무원노동조합의 노사협의

공무원노조와 별도로 노사협의회를 설치하되 독일의 직원협의회에 준하는 구성과 운영을 하도록 하며 기존의 공무원직장협의회는 이에 통합하도록 한다.

)공무원을 대상으로 설문조사를 실시한 선행연구에 의하면 공무원 노동관계에도 민간부문과 마찬가지로 노사협의회가 공무원노조와 별도로 설치되어야 한다는 의견이 압도적이었으며  기존의 공무원직장협의회의 존재가치에 대해서는 다수가 부정적인 태도를 표시하였다.(김재기.전게논문,pp.259-262 참조) 현행직장협의회법에는 법적 구속력이나 일체의 처벌조항이 없어서 법의 실효성에 있어서 문제점이 속출하고 있고 직장협의회의 연합회 설립도 금지를 고수할 뿐만 아니라 또한 협의회와 문서로 협의한 사항에 대한 문건에 대하여 법적 구속력을 인정하지 않고 다만 기관장의 이행의 노력에만 기대를 걸고 있는 현실에 비추어 볼 때 정부의 의지에  의문을 갖지 않을 수 없다.한편 공무원의 노사관계제도에 있어서 공무원노조와 공직협의 병존이 바람직 하다는 견해도 있다. 즉 공무원노조는 공무원의 근로조건 향상을 목적으로 하고 직장협의회는 공무원의 근로자참가를 보장하는 것으로서 기능상 차별성이 있기 때문이라는 것이다.(김상호, □공무원 직장협의회 제도의 문제점과 그 대응방안, 한국노총 월례토론회,2000,8,6. 참조)

노사협의회를 통하여 의무적 교섭대상사항이 아닌 사항(예컨대 교원 노조에 있어서 교과과정 편성)에 대하여도 사용자가 일방적으로 결정하기보다는 공무원들의 의사를 수렴할 수 있는 제도적 장치로 적극 활용하도록 하는 것이 바람직하다. 이러한 점에서 보면 공무원 노동관계에 있어서 노사협의회는 단체교섭 제도와 더불어 상호보완적인 기능을 수행해 나가면서 공무원의 권익보호와 노사관계 안정·발전에 기여하는 방향으로 운영되어야 할 것이다. .

Ⅴ. 결   론

1) 공무원 노동조합법제의 입법을 추진함에 있어서 근본적으로는 □인간의 존엄과 가치□, □모든 국민의 인간다운 생활의 보장□ 및 □근로자의 노동기본권 보장□ 등을 규정한 헌법과 이들 규정의 근거가 되는 헌법의 기본정신이나 이념 등이 입법 방향의 출발점이 되어야 할 것이다. 특히 헌법상 기본권으로서 노동기본권을 보장하고 있는 헌법의 기본정신이나 이념을 최우선적 가치로 삼아야 할 것이며 ILO의 국제노동기준과 주요외국의 입법례에 따른 국제적으로 보편화된 규범을 존중하여야 할 것이다. 이것은 물론 우리나라의 ILO가입이라는 사실도 당연히 중요한 고려요소가 되어야 할 것이기 때문이다.

향후 우리나라 공무원노동조합법제는 헌법의 기본정신□이념을 바탕으로 하여 ILO의 국제노동기준과 선진각국의 입법례를 최대한 수렴하는 방향 즉 장기적 입법방향으로 추진해 나가야 할 것이다.

2) 최근 새로운 세기를 맞이하여 공무원노동조합 허용여부가 우리나라에서 새로운 쟁점으로 부각되고 있는바 전술한 공무원직장협의회 연합체를 중심으로 뜨겁게 달아 오르고 있는 공무원노조 허용요구는 공무원 스스로의 헌법상 기본권에 대한  자각운동임과 동시에 권위주의적이고 부패한 공직사회의 자정운동걱 성격이 강한 것으로 펑가된다.

이제는 너무나 당연한 명제인 공무원 단결권을 인정해야 할 것인가를 놓고 소모적인 논쟁을 벌일 시기가 지난 것으로 판단되며 한 걸음 더 나아가 미래지향적으로 우리가 도달해야 할 선진국의 위상에 걸맞는 장기적인 입법방향에 보다 더 많은 연구와 관심이 집중되어야

할 것이다.

본 논문은 이러한 시기에 시의적절한 연구로 볼 수 있겠으나 우리나라 현실을 전혀 고려치 않고 규범적으로 공무원노동조합에 관한 장기적 입법방향을 연구한 것이므로 그 한계를 가질 수 밖에 없는바 이에 관한 경험적 방법을 사용한 후속연구가 이루어져야 할 것이다.

3) 향후 공무원노조가 본격 활동하게 되면 전술한  공무원 노동조합의 순기능이 발휘되고 공무원 노조가 성공적으로 운영되는 경우에 사용자인 정부와 관리층의 인식도 전환돠어 정부와 관리층도 공무원노조의 필요성을 인식하고 국정운영의 파트너로서 적극 활용하려 할 것이고 그렇게 되면 정부(관리층)와 공무원노조 사이에 상호신뢰와 협조적인 관계가 성립될 수 있을 것이다. .그러한 .분위기의 형성은 분명히 공무원노조에 관한 장기적 입법방향으로 더욱 발전해 나갈 수 있는 계기를 만들어 줄 것이다.

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