2020년 도시 행정론 중간고사

행정학과 21804349 최영은

1. 서울 및 수도권으로 인구가 집중되어 국토 균형 발전이 심각하게 위협받고 있다. 이를 해결할 방법을 구체적으로 설명하라(예: 교육 등).

새로운 대한민국의 필수 조건으로 회자하면서도 쉽게 이루지 못했던 지역 불균형의 가장 큰 문제는 인재, 자본, 기술이 서울 및 수도권으로 밀집돼 과밀화와 교통 체증 등으로 몸살을 앓고 지방은 텅텅 비어 우리 사회의 발전을 가로막는 것이다. 수도권으로 인구가 집중되어 국토 균형 발전이 적절하게 이루어지지 않는 현상은 이전부터 발생해왔기 때문에 과거에는 어떤 정책과 규제로 인구 집중화 현상을 억제하려 했는지를 먼저 살펴보고 앞으로 해결할 방안을 제시하겠다. 우리나라에 있어 수도권은 산업화의 시발점인 60년대부터 문제의식을 느끼게 되었으나, 당시 대도시인구집중방지책 등의 계획은 인구 집중 문제의 해결을 위한 방안으로서는 미흡했다. 대부분 학자는 수도권정책을 본격적으로 추진한 시점을 70년대 이후로 보고 있다. 1970년 직간접적인 규제와 정비가 이루어졌고 규제의 강도가 서서히 높아졌다고 보는 의견들이 많다. 하지만 국가 경제의 전반적 부흥기로서 서울과 수도권으로의 인구 및 산업의 집중을 막기에는 역부족이었다는 지적이다. 80년대에는 수도권 억제정책이 체계화되고 후반에 들어서 규제의 강도가 가장 높았으며, 수도권과 지방간 격차 폭이 줄어드는 추세를 보였다.

그러나 90년대 들어서면서 강도 높은 물리적 규제방식은 위축되기 시작하였으며, 수도권정책의 실효성에 대한 문제가 제기되는 반면 국가경쟁력 강화를 명분으로 한 규제 완화 요구가 거세게 일기 시작했다. 이에 따라 정부는 인구 집중 유발시설에 대한 물리적인 규제방식을 과밀부담금 제도라는 간접적이고 경제적인 제재방식으로 전환했다. 이처럼 우리나라는 산업화와 개발연대는 거치는 과정에서 수도원의 인구 및 산업집중 억제를 위한 크고 작은 시책들이 반복됐다. 그런데도 수도권 억제정책이 지방분산으로 이어지기는커녕 집중의 악순환은 지속되었다. 결국 수도원은 과밀의 폐해를 겪고 있고 지방은 동력을 상실한 채 침체의 늪에서 벗어나지 못하는 상황이 되었다. 최근 수도권정책의 결과로 나타난 과밀의 실태와 폐해를 분석하고 최근의 수도권정책과 균형 발전 시책을 검토하여, 이를 토대로 수도권과 지방이 상생할 수 있는 국토 균형 발전 방안을 제시하고자 한다.

이를 해결하기 위해 하나는 역할 분담이고 다른 하나는 지방육성책이란 두 가지 관점에서 접근되는 것이 바람직할 것이다. 구체적으로 수도권과 지방의 역할 분담을 통해 상생발전을 모색해야 하는데 수도권과 지방 모두가 같은 목표를 가지고 같은 기능과 임무를 수행한다면, 오늘날의 수도권과 지방의 문제는 영원히 해결할 수 없을 것이다. 즉, 차별화를 통하여 발전방안을 모색하는 일이 무엇보다 중요하다. 수도권은 양적팽창을 지양하고 국제기능 수용을 통하여 안정화, 적정화를 모색하는 것이 바람직할 것이며, 지방은 양적 성장보다 역점을 두고 인구 유발기능을 흡수하여 자립형 지방화를 실현하는 데 역점을 두는 것이 바람직할 것이다. 그리고 수도권 억제정책과 지방육성정책을 병행하여 추진하되 지방육성책을 우선순위에 두어야 할 것이다. 따라서 정부가 추진하고 있는 공공기관, 행정수도 등 핵심 기능을 지방으로 분산, 배치하고 생활 및 생산환경을 개선하는 일이 시급하다.

비수도권 지방의 발전전략은 인구 집중 유발기능을 흡수하여 자생력을 확보하는 일이 시급하다. 이를 위해 지방에 대해 투자를 집중시킴으로써 그 지방이 수도권에 대응하여 인구 및 경제활동을 흡수할 수 있는 여건을 갖추는 것이 중요하다. 권한이 여전히 수도권에 집중되어 있다면 지방분산의 효과는 한계가 있을 수밖에 없다. 신행정수도 건설과 아울러 산하 공공기관을 지역 특성에 맞게 지방에 배치하고 정보네트워크를 구축할 필요가 있다.

또한 지역혁신체계 구축을 통해 내생적 발전전략을 모색하고 이를 바탕으로 자립형 지방화를 실현하는 것이 우선순위이다. 지역혁신체계란 지방정부, 지방대학, 기업, 연구소 등 지역 내의 다양한 혁신 주체들이 지역의 연구개발, 기술혁신, 신산업 창출, 기존산업의 개선 등 다양한 분야에서 역동적으로 상호작용하고 협력함으로써 지역혁신을 창출하고 지역발전을 도모하는 세계적 차원의 새로운 시도를 말하는 데 지역의 강점을 살릴 수 있는 지역 주도의 전략산업을 육성하는 것이다. 지역 특성과 비교우위를 고려하여 지역 합의로 전략산업을 선정하고 기존산업의 고도화와 함께 차세대 성장동력산업의 조화로운 발전체계를 갖추는 일이 중요하다.

또한 광역권, 도시권, 생활권으로 이어지는 중층적인 공간구조를 국토 균형 발전을 위한 공간구조로 정해 각 층위에서의 균형 발전을 도모하는 것이 필요하다. 자립적 지역경제 기반 강화를 통한 국토 균형 발전을 위한 공간 단위로 광역 또는 광역 연계로 구성된 광역권을 설정하고 광역권에는 경제적 측면의 경쟁력뿐만 아니라 삶의 질, 포용 등의 경쟁력 기반 마련도 중요하므로 기반시설의 구축과 함께 복지, 문화, 교육, 과학기술 등의 기능도 구축해야 한다. 광역권 계획체계 구축을 위하여 현행 국토계획체계에서의 광역도시계획의 성격 및 역할을 전환하는 방안과 새로운 광역권 계획을 신설하는 방안을 검토하고 단기적인 대안으로 현재의 법체계를 유지하면서 광역협의회를 구성하고 장기적으로 계획과 집행이 통합된 행정기구 형태의 광역기구를 도입하는 것도 좋은 방안이 될 것이다.

2. 강의 노트의 영어로 된 Urbanization 부분을 요약하세요.

도시화는 1960년대 이후의 경제적 고도성장 과정으로 산업화를 수반하여 산업구조는 물론 지역구조도 변화시켰다. 대도시로의 자본과 인구를 집중시켜 도심에 중추 관리기능을 집적시키고 상주인구를 감소케 하였으며 교외 지역의 확대를 진전시켰다.

세계적으로 일어난 도시화는 1800년대 이후의 산업사회의 전환에 따라 인구의 도시집중과 과학기술의 발달로 평균수명의 연장과 출산율의 증가로 인구는 증가했다. 인구의 도시 집중화 현상은 19세기 중반 유럽을 시작으로 최근 동남아와 라틴아메리카에 두드러진 현상으로 나타나고 있다. 인구의 도시집중에 대한 적절한 대책을 마련하지 않아 끊임없이 도시 문제는 발생하고 있는데 그중 심각한 부작용들은 다음과 같다. 대기 및 수질오염의 발생과 인구의 밀집으로 인해 가용토지는 부족하게 되어 시설의 입지가 어려운 주택문제와 교통 문제를 일으키며 소음공해와 같은 각종 공해를 일으켰다. 이산화탄소, 온실가스와 같은 오염물질과 화학물질이 하천과 바다의 수질을 저하해 생태계를 파괴했고 사람들의 무자비한 발전 욕구는 생태계에도 영향을 미쳤다. 도시화는 건강에도 관련이 있는데 신체적으로도 질병을 유발해 감염병이나 암으로 사망률을 증가시키지만, 정서적으로도 문제가 생기게끔 한다. 도시의 거대화에 따라 시민의식이 희박하게 되고 시민 상호 간의 인간관계는 해체하게 되며 도시의 사회 병리 현상을 발생시켰다. 공동체 의식의 결여는 도시를 유지하기 위해 더 많은 규제와 행정비용을 수반하게 되었고 대도시일수록 자기소외와 지역사회 해체를 유발하게 되었다. 즉, 지역 간 성장이 격차 되고 주택과 교통 문제, 도시빈민, 자동차의 증가로 매연으로 인한 오염, 생태계 파괴와 환경문제 등이 빠른 도시화로 인한 문제로 볼 수 있다. 도시화를 부추기는 요인으로 공업화도 연관되는데 산업기술 발달로 노동력의 수요를 증대시키고 노동력의 수요는 인구 이동을 유발한다. 노동자를 쉽게 구할 수 있는 지역에 자리를 잡고 이는 공장의 입지가 상대적인 우위를 가져와 생산능력을 향상한다. 구체적으로 도시의 인구흡입 요인으로 높은 고용기회, 상대적으로 높은 보수, 안정되고 지속적인 고용 형태, 도시의 생활 및 문화 수준 등이 있고 농촌의 인구 배출 요인으로는 토지의 소작제도, 농경지의 영세화, 농촌의 빈곤한 생활 조건 등이 있다. 이런 요인들의 상호작용에 따라 인구 이동 및 도시가 발달하게 된다. 정보화는 전달 방법이 인터넷을 이용할 때 거리의 개념이 거의 없어지기 때문에 공급의 범위에 대한 제약이 없다. 따라서 시장의 규모가 무한대로 바뀌고 인터넷이 연결된 거의 전 지역이 시장으로 전환될 수 있기에 진정한 의미의 세계화가 된다. 무선인터넷이 보편화된다면 장소 제약은 거의 없어지고 가상공간에서 인터넷으로 정보가 제공되는 형태가 일반적으로 될 것이다.

3. 다차원이론(지역구조이론)을 설명하고, 다핵심이론과의 차이점을 기술하세요.

시몬스가 주장한 다차원이론은 동심원이론, 선형이론, 다핵심이론 등의 이론은 토지이용의 공간적 분포를 설명하기에 부족하다고 보아, 이들 각 이론을 종합하여 3개의 차원인 사회계층 차원, 도시화 차원, 인종별 분포 차원에서 파악해야 한다는 이론을 제시한 이론이다. 다차원이론이란 도시 내에는 여러 개의 독립된 차원들이 있으며, 이들을 결합할 때 비로소 도시의 사회적 패턴을 기술할 수 있다는 것이다. 다시 말하면 토지이용을 직접 다루는 토지이용 차원과 토지이용을 지배하고 있는 인구특성에 대한 사회적 차원을 구분하여 다차원적으로 적용해야 한다는 것이다. 도시 내부의 사회적 패턴에도 다수의 독립된 차원이 존재하므로 3차원으로 정의했다.

첫째 차원(사회계층, Social Rank)은 인구의 경제적‧교육적‧직업적 수준을 나타내고 선형이론과 같이 고소득 주거지역과 저소득 주거지역이 생성된다. 둘째 차원(도시화, Urbanization)은 가족구성, 세대의 유형, 여성의 노동 참여 등을 반영하고 생활양식에 따른 분포를 지도상에 뿌리면 동심원이론의 통근지대처럼 노동자 주택지대에서 교외에 이르는 동심원 지대로 구성된다. 셋째 차원(인종적 분리 현상, Segregation)은 인종‧민족적 구조와 관련, 다핵심이론과 마찬가지로 무작위적으로 불규칙하게 분포 경향이다.

도시는 경제적 지위(선형이론), 도시화 요소(동심원이론), 인종 분리 요소(다핵심이론)가 중첩된 공간적 샌드위치를 형성하고 있다고 주장한다.

다차원이론의 특징은 사회적 인자의 공간적 분포패턴에 의미를 두고 있으나, 동심원‧선형‧다핵심이론 보다 직접적인 토지이용의 공간분포패턴에 역점을 두고 있어 근본적으로 다르다는 주장이다. 그러나 전통적 토지이용 모델들이 하나의 틀 속에 통합될 수 있으며, 통합될 때 더 충실하게 도시의 물리적 공간구조를 설명할 수 있다는 사실을 시사하고 있다.

결론적으로 도시 토지이용은 경제적 요인과 사회적 요인의 상호작용으로 영향을 미치며 도시 토지시장의 수요와 공급 작용으로 도시 토지이용 결정 용도지역 계획에 의해 토지이용이 결정된다는 것이다.

그에 반해 다핵심이론은 도시가 성장하면 핵심의 수가 증가하고 도시는 복수의 핵심 주변에서 발단한다는 것으로 도시는 하나의 중심지가 아니라 몇 개의 중심지들로 구성된다고 본다. 따라서 대도시의 설명에 적합한 이론이다.

도시 토지이용의 패턴은 하나의 핵으로 구성된 것이 아니라 같은 토지 내에 여러 개의 이산되는 핵으로 구성되어 있는데 여기서 핵 또는 핵심이란 그 주위에서 도시의 성장이 발생하는 어떤 견인적 요소(주거, 업무, 공업, 기타)를 의미한다. 도시 성장은 분산된 핵을 따라 행하여졌으며 핵의 형성은 입지 조건에 따라 다르다. 하나의 핵을 이루고 있는 도시의 공간 이용을 보면 주거지역과 지역 간 교통망 등이 모인 소핵을 이룬 토지이용 군이 형성되고 도시 지역 내에서 유사 토지이용 군은 서로 흡인력을 가지고 집단을 형성한다는 것이다.