Chapter 12

Hong Kong, Shanghai and Singapore: A Battle for Regional Dominance

- Mega-Projects and State-Led Visions

행정학과 21107868

최은빛

10장에서 우리는 아시아 태평양 지역에 있는 도시 정책과 도시 우선사항에 영향을 미치는 개발의 핵심에 대해 말했다. 이 장에서 우리는 지역의 다른 주요 도시에서와 같은 문제를 검사한다. 중국의 미래는 이 지역 전체의 미래를 위해 매우 중요 할 것이며, 국가 정책이 지역 전체의 미래를 위해 중요하기 때문에, 그리고 국가 정책은 홍콩과 상하이 모두 측면에서 중요하기 때문에, 우리는 첫 번째로 폭넓은 중국의 세계화와 도시 정치에 대한 접근을 탐구한다.

세계화, 그 도시와 중국 도시들

중국의 주요도시들과 경제적인 부흥은 모든 지역에 영향을 끼칠 것이다. 1978년도부터의 개방정책과 최근의 WTO가입은 중국이 세계 경제와 연결됨을 보여주며 그러므로 중국은 더욱더 세계화의 영향을 받아가고 있다. 최근 몇 년간의 경제적 성장은 중국의 경제적 지위가 변하고 있음을 말해주며 중국의 엄청난 인구는 중대한 잠재시장과 외국인 투자 유치의 동기를 제공함을 말해준다. 이러한 경제체제의 변화들은 차례로 도시들의 역할에 영향을 주었다. 도시의 인구는 1978년 12.9퍼센트에서 1996년 24.6퍼센트로 매우 빠르게 증가했다. 더욱 개방적인 도시들에서는 주택과 사무실의 비생산적인 부문의 엄청난 증가와 함께 도시형 발전의 극적인 변화가 있었다.

중국으로의 홍콩 반환은 결과적으로 홍콩이라는 도시의 대외적인 관계의 활발한 변화와 새로운 연결고리가 되었다. 그 동안 중국에서 가장 큰 도시인 상하이는 극적인 물리적 변화를 겪으며 깨달은 새로운 역할에 부응하고 있었다. 이 두 도시를 더 자세히 알아보기 전에 국가적인 전 후 사정을 준비할 필요가 있다. 정부와 시장프로세스의 공존과 새로운 형태의 지방통치의 두 가지 측면이 눈에 띌 것이다. 1978년 이후의 경제적 재편은 기존의 사회주의적 뼈대는 유지하면서 동시에 통제되고 공간적으로 구체적인 방법으로 시장시스템을 집어넣은 사회주의적 시장 시스템을 만들어 냈다. 하지만 기존 사회주의는 상의하달식의 중앙집권적인 접근법 이였으나 새로운 형태는 갈수록 상향식의 지방분권적인 것으로 평해져 왔다. 새로운 경제체제는 정부가 주도적인 역할을 하는 동안은 세계화의 힘에 완전히 노출된 것은 아니다. 이런 상황은 중국 공산당 독재체재 안에서 운영되는 부분 시장 지향적 경제라고 불려왔다. 그렇다면 이런 정부와 시장 그리고  중앙집권과 권력분산의 조합이 실제로는 어떻게 작동할까? 새로운 경제 시스템은 점차적으로 공산당의 중앙위원회를 통해 중앙 정부에 의해 도입, 주의 깊게 방법의 각 단계를 감시 하고 있다. 개방 정책은 먼저 광동과 Fujian 지방에서 밖으로 테스트 되었으며 네 개의 경제 특구는 이곳에 설립되었다. 동시에 이 점진적인 경제 개혁 을 조율하는 국가는 분권화의 정책에 착수했다. 정부의 지방 수준은 큰 힘을 얻었다 .지역의 통제아래 수입의 비율은 증가하고 지방 정부는 투자를 준비하고 지역의 성장을 촉진하기 위해 재량권을 얻고 있었다.

한편 국유 기업은 중앙 정부의 계층적 관리에서 해방되었다. 어떤 증가된 자치권은 지역정부와 지역기업을 누린 지역 행위자의 더 종합적인 범위에 포함하는 지역통치의 새로운 시스템을 생산한다. 이는 주도적인 역할을 하는 지방 정부 기관과의 연립을 통한 중국식이라고 일컬어지는 새로운 통치방식을 만들어 냈다. 그들의 지역 경제를 강화하기 위한 내부 투자를 유치하기 위해 노력으로 지방 정부는 외부 지향적으로 되어가고 있다.

홍콩: 중국을 향한 관문

1997년 영국에서 중국으로 반환된 홍콩은 세계적인 도시로 발달하는 데에 있어서 장점을 가진다. 그 이유는 국제적인 연결이 이미 진행 중이고 홍콩은 중국과 새로운 국제 경제를 연결하는 중요한 관문의 기능을 하기 때문이다. 뿐만 아니라 이러한 외부 글로벌 연결 기준으로, 도시는 주변의 진주 강 삼각주와 연계를 개발하고 경제 특구와 광저우(Guangzhou) 등 다른 기능으로 센터를 포함하는 지역을 형성하고 있다.

일부는 이 지역이 런던과 뉴욕이나 연계의 네트워크 기반에 따라 큰 도시의 새로운 종류의 예와 비교할 만 한 중국 최초의 세계 도시 지역이 될 것이라고 주장한다.

상하이: 국가주도 세계 도시

약 1990년에 상하이는 세계적인 도시가 되기 위한 시도에서 깜짝 놀랄 개발의 폭발적인 성장을 경험했다. 따라서 이러한 발전은 국가에 의해 조율된, 세계 도시 국가를 만들 수 있는 국가주도 시도의 대표적인 사례로 볼 수 있다.

1993 년부터 규정은 외국 투자자가 국내 주택 사업을 개발 할 수 있다고 소개되었다. 그 아이디어는 이 투자를 부진한 도시지역을 재개발하는데 사용하는 것이다. 1986 년 상하이 주택의 60 퍼센트 이상은 화장실이 없었다(Yatsko, 2001). 점점 더 많은 재산 거래는, 자금조달의 사회기반 시설을 포함하고 지역주거 조직을 개발 할, 외국투자를 유치하고 문제를 해결하기 위한 토지와 부동산 사용을 위해 지역 정부의 갈망으로부터 기인되어졌다. 이것이 과잉 공급과 높은 공실률을 이끌었다. 1997년에 이것은 말했다 전체로서 도시의 40%의 공실률이 있었고 그리고 푸동은 70%까지로 치 닫았다. 그러나 서구와는 달리 이러한 수치는 새로운 프로젝트의 둔화로 이어지진 않았다.

Haila (1999b)는 이에 대한 많은 이유를 제시 한다: 성장하는 시장을 예상하는 외국투자자의 열정, 투자 동기는 반드시 화교들이 투자하는 이유와 같은 경제적인 계산에만 기초할 필요는 없고 도시와 지역에 의해 땅을 빌리거나 제한물품을 파는 것으로 부터 얻을 수 있는 재정적 이익과 사업이 잘못되어도 지역정부로부터 구제받을 수 있다는 지식도 투자의 동기가 될 수 있다. Wu (1999)는 또한 서부의 산업장려 지구인 푸동 이나 중심 도시 같은 시가지들 사이에서의 투자 경쟁의 결과를 전체적인 전략적 우선순위 없이 말했다. 과잉공급은 결정사항이 시장 이론/추리/에 근거하지 않았다는 것, 또한 전체적인 국가의 조정력이 없었음을 보여준다. 다수의 요인들과 주 독립체간의 경쟁이 다각적이고 독립적인 의사 결정 패턴으로 이어졌다. 이러한 것들은 공급을 전략적으로 제한하는 것을 어렵게 만든다. 이론적으로는, 계획시스템이 이런 전략의 틀을 잡아줄 수 있고, 본 바와 같이 중국에선 새로운 형태의 계획을 개발했으나 시행시킬 충분한 능력이 없었다. 시장이 들어선 이후로 도시는 사회적 양극화와 고급화를 경험하고 있다.

중앙 정부는 제어하고 전반적인 변화를 유도 하였다. 그러나 이러한 것을 구현하기 위하여 지방 분권의 정책을 추구하고 지역 차원에서 자원의 잠재력을 실현하고 도시 토지 관리를 제어하는 지방 정부의 자율성을 허용했다. 그러나 지방 정부는 여전히 높은 중앙 정부 에 의해 제한되었다 (Yeung and Yun-wing, 1996). 예를 들어, 핵심 지방 공무원은 중앙 정부에 의해 임명되고 관리 시스템은 여전히 중앙의 관료제에 의해 세워졌다. 지역의 국영기업은 투자자에게 매력적인 도시를 만들고, 그리고 또한 주민들에게 보상을 지불하기 위해서 사회기반시설을 세우는 것이 필요하다. 일부 자원은 정부와 같은 세계은행 (World Bank) 과 같은 국제기구에서 올 수 있다. 그러나 이보다 더 필요하고, 또한 새로운 개발 프로젝트를 실현하기 위해 자본의 투입이 필요하다.

Wu (2000) 의 설명에 따르면 , 그들은 그 잠재력 개발을 위한 새로운 땅을 열어 사회기반시설 프로젝트를 위한 자금을 마련하기 위해 토지 임대를 판매하고 있다. 외국인 투자자가 토지를 구입하고 새 프로젝트를 구축하는 데 필요한 단기 자금의 큰 금액을 제공 할 수 있다. 그들은 빠르게 성장하는 도시 경제에서 제공하는 잠재적인 이익과 토지 개혁의 시작에서 제공하는 뜻밖의 이익에 매료된다(Wu, 2000).

싱가포르: 도시 국가와 전형적인 세계 도시

도시 국가로서 싱가포르는 국가와 도시 수준 사이의 정부 간 관계의 복잡성으로부터 자유가 되었다. 독립한 직후에 정치인들은 싱가포르는 반드시 ‘세계도시’ 가 되어야 한다는 생각을 공식화했다. 이 예지력 이 국가에 많은 도움을 준 것으로 보인다. 1980년에서 95년 시기에 1인당 소득이 세배 넘게 뛰었고 아시아 태평양 지역에서 일본 다음으로 두 번째로 소득이 높은 지역이 되었다(van Grunsven, 2000). 1980년대 즈음엔 인력규모 제한과 제한된 땅으로 인해 정부는 노동집약산업이 점차 경쟁력이 없다는 것을 깨달았다. 제 2차 산업혁명은 제조업을 고부가가치의 활동으로 변환 시키려 했고 임금은 노동집약산업을 제거하기 위해서 두 배가 되었다. 독립 이후 싱가포르의 경제적 역할은 매우 의식적으로 계획되어왔다 앞으로 세계 경제 변화의 한 단계를 유지하기 위해 노력 하는 것에 의해서. 경제 의사 결정의 세계 시스템은 매우 중앙 집중화 되고 있다 (Chua, 1996).

국가에서 결정한 경제 전략(계획)은 토지의 이용 및 개발 계획과 밀접한 연관을 가지고 있다. EDB는 정부의 다른 부처인 도시재개발당국 (URA)에서 준비한 전략적 토지 이용 계획에 큰 영향을 미치고 있다. 민간부문 또한 계획 과정에 참여하고 있다. 그들은 정부 내 위원회(boards)에 조언을 하는 역할을 담당하는 회의체(committees) 본인들의 의견을 피력할 수 있도록 초청되었다. 따라서 이 계획을 준비함에 있어 URA는 다양한 자문기구와 정부 부처 내의 위원회들로부터 나온 관점(view)을 수용하였으며, EDB는 계획의 큰 그림(agenda)을 설정하는 중요한 역할을 담당하였다.

URA는 이러한 정책을 토지이용과 개발의 언어로 바꾸었다. 이러한 전환은 정부의 토지에 대한 강력한 권한 획득과 전략적 토지이용 계획을 준비함으로써 이루어졌다. Halia (2000)는 싱가포르를 홍콩과 더불어 선도적인 '부동산 국가'로 표현하였는데, 이곳에서는 부동산 개발이 국가의 개발 목표와 강하게 연동되어 국가의 부(wealth)를 창출하는 중요한 원료(input)가 되었다. 여기에는 두 가지 분명히 구분되는 면이 있다고 볼 수 있는데, 하나는 공공 주택공급 정책을 통한 주택공급이며 다른 하나는 세계 도시로서 요구되어지는 인프라의 역할을 할 수 있도록 잘 짜여 진 중심상업지역이다.

싱가포르에서는 'sale of sites' 프로그램이 도시개발에 있어서의 민간 부문과 정부의 긴밀한 협업의 중심이다. 이 프로그램은 1967년부터 진행되어 왔으며 프로그램에는 1996년에 제정된 '토지 취득 법'에  의거한 정부의 토지 취득이 포함되어 있다. 정부의 토지소유능력과 'Sale of Sites' 프로그램을 통하여, 정부는 개발의 종류, 개발 위치 및 규모, 개발 시기 및 분양 속도 등을 결정할 수 있었다. 이러한 방법을 통해, 싱가포르의 전반적인 경제 계획(agenda) 와 도시의 물리적인 개발이 긴밀한 연관을 가지게 되었다. 토지에 대한 지배뿐만 아니라, 정부는 정부 유관 기업들을 통하여 부동산 벤처에 참여함으로써 직접적으로 개발에 참여하기도 하였다 (Halia, 2000). "Sale of Sites" 프로그램은 "Concept Plans' 이라고 불리는 도시의 전략적 계획에 의해 주도되었다. 1971년의 첫 번째 계획은 창이의 새로운 국제공항, 고속도로 네트워크 및 대량 고속 수송 시스템 등이 포함되어 있다. 중심부는 주거 인구와 구 건물들을 제거하고 새로운 임무를 맡기 위해 준비되었다. 싱가포르의 국제 사업 중심부를 겨냥한 토지개발의 시작은 정부가 도시 내에 현대 경제를 위한 뱅킹 인프라가 갖추어지지 않았다는 것을 인지하면서부터였다. 'Golden Shoe'라 이름 붙은 새로운 금융 및 업무 지구는 역사적인 상업 지구를 포함하도록 설계되었다. (Chua, 1989). 이 지구는 주요 다 국적회사와 다양한 정부 금융 에이전시들을 위한 장소가 되었다. 새로운 'Concept Plan'은 1991년에 완성되었으며, 사업 유치하기 위한 분명하고 공공연한 목적을 가지고 있었다.

사실상 1당 도시국가로서, 싱가포르는 특별한 능력을 가지고 있다. 도시의 긍정적이고 조정방안 역할을 하는. 명백히 그렇다. 정부의 주요 역할은 경제적 전략을 결정해 온 것이다. 도시를 위해 지역사무본부와 금융서비스를 통한 산업으로 부터 컴퓨터 사용과 기술로 옮긴.  이러한 전략은 정형화 되어 세계 다른 나라들과의 관계에 의식적인 이해를 통해 세계적인 소통과 네트워크의 중심기능이 되었다. 주정부로서의 이 지배적인 역할은 지지됐다. 재계와의 강한 상호작용으로. 다양한 자문 메커니즘을 통해. 경제비전이 한번 설립되면, 토지이용과 개발 전략은 다음의 물리적 현실로 변환되는 것이 예측된다. 필요한 부지와 기반(하부구조)이 만들어진다.

지역 민주주의는 이 결정에 주요부분을 하지 않았으며 야당은 축소되었다. '싱가포르 개발  상태는 특징적으로 강한 권위주의국가이다. '(Low, 2001, p. 433). 그러나 붕괴를 방지하기 위한 국가의 능력은 그 정당성을 도왔다. 시민 단 은 획득했다 경제적 번영의 합법화와 높은 품질, 보조금, 사회조항을 통해서 .주택과 대중교통수단 같은. 이것은 많은 사회에 대한 관점의 개입과 관련된다. 노사관계, 임금수준, 주택공급, 자동차면허, 정체대책요금, 토지소유권 같은. 이러한 사회와 정치적 안정을 확실히 하기 위한 물질생활의 향상에 대한 신용은 도시의 소비자운동의 주요 강조점으로서 설명된다. 쇼핑은 집밖에서 하는 주요여가활동이며 이것은 물리적으로 나타난다. 수많은 대형쇼핑단지 안에서 Ho는 지적해왔다. 세계시장에서 경쟁력을 유지하기 위해서는 빠르게 반응하고 가능한 한 빨리 그들의 전략을 실행하는 것이 필요하다고. 싱가포르는 그렇게 해왔다. 그러나, 이것은 정치의 사회적 합의와 수용에 의존하며, 그러므로 싱가포르 정부가 대중의 지지를 획득하는 방법은 그것의 성공에 주요한요소가 된다. 경제적 이익과 그것의 경제 전략을 공식화한 정부 사이에서 비즈니스 세계의 지원은 가까운 협력을 통해서 획득된다.

국가가 직면한 문제 중 하나는 점점 열린 정보의시대로 이동하고, 경제 분야에서 더 많은 혁신과 창의성과, 사회-정치적 차원에서의 파급효과가 있을 것이냐 에 관한 것이다. 정부는 아시아의 가치와 싱가포르의 정체성에 관한 아이디어를 강하게 촉진했다. 이민자와 외국의 인재와 자원 유입의 증가는 싱가포르의 세계역할을 유지하는 것을 필요로 한다, 외국인 근로자에 대한 더 많은 국가정책이 반영되면 정치적 약속에 관한 지역문화를 희석하고 더 큰 세계주의로 이어질 수 있다.

Ho 의 발언에 따르면 외국인 인재 유치와 로열티 있는 장소를 만들어내는 이 두 가지 요구는 미래를 위한 도전이 될 것이다 (Ho, 1998, p.300).