博士學位論文

자주국방 실현을 위한 적정 국방비에 관한 연구

- 한반도 주변위협을 고려한 적정 국방비 -

A Study on the Proper National Defence Expenditure Limitation

for the Self-relaint Defence

2014년 6월

대구대학교 행정대학원

행정학과 博士課程

안 병 회

<목     차>

제1장 서  론

제1절 연구배경 및 목적 ··································································2

제2절 연구방법 및 구성 ···································································2

제2장 국방비 결정에 관한 이론적 고찰

제1절 적정규모의 국방비 개념과 결정 유형 ···················································4

제2절 분석의 틀 : 국방비 결정 요인 ···························································5

제3장 한국의 국방비 실태 분석

제1절 세계 주요국가와 국방비 비교  ·························································7

제2절 한국의 국방비 변화 추이  ······························································7

제4장 한국의 미래 군사력 건설 및 적정 국방비 확보 방향

제1절 군사력 건설방향  ········································································8

제2절 적정 국방비 확보 방향  ································································9

제6장 결  론  ·············································································13

<부     록> ····························································생략

<용 어 정 리>  ······················································생략

<참 고 문 헌> ·························································생략

제 1장 서  론

제 1절 연구배경 및 목적

국방부가 지난 3월 6일에 발표한 ‘국방개혁 기본계획(2014 ∼ 2030)’은 정보화된 첨단 네트워크를 중심으로 미래전장에 적합한 군 구조를 만든다는 것이 핵심이다. 하지만 국방개혁의 핵심과제들은 국방예산 부족 등을 이유로 지연되고 있다. 지작사 창설은 지난 2012년 국방개혁안 발표 당시 2015년말에 예정돼 있었지만 전작권 전환 재연기 등을 이유로 미뤄질 전망이다.

국방부는 올해부터 2018년까지 214조 5,000억 원에 달하는 예산이 필요하다고 지적하고 있다. 이를 위해서는 연평균 7.2% 수준의 국방비 확보가 필수적이다. 하지만 2005년 이래로 국방부가 요구하는 수준의 예산이 배정된 적이 거의 없었고, 이는 개혁의 후퇴로 이어졌다. 따라서 국방개혁이 성공하려면 충분한 예산확보가 무엇보다도 우선되어야 한다는 지적이 전문가들 사이에서 나오고 있다.

반면에 우리의 주변 안보환경은 현존하는 북한의 위협에 대한 대비는 물론이고 주변의 군사대국화와 영토분쟁 등 안보의 불안정성과 불확실성이 증대되는 어려운 상황에 처해 있다.

국내적으로는 국민 복지수준 향상에 대한 요구 증대와 최근 세월호 침몰사고로 인하여 안전예산에 대한 대폭적인 증가 등이 예상되어서 충분한 국방예산의 확보가 어려운 실정이다.

이러한 맥락에서 우리의 안보상황과 국내외적 요인을 고려하여 적정 규모의 국방비를 판단하는 것은 협력적 자주국방을 추진하는 차원에서 필수 불가결한 작업이라고 할 수 있다. 따라서 본 논문의 주요 목적은 다음과 같이 요약할 수 있다.

NSC, 『평화번영과 국가안보』(국방부, 2004) & 홍준기

첫째, 국방비의 적정 규모란 무엇을 의미하는지, 또한 적정 국방예산 결정에 관한 이론 등을 검토함으로서 현 국방예산의 적절성을 평가한다.

둘째, 한국적 안보상황의 여건을 고려하여 적정수준의 국방비 규모를 합리적으로 제시한다.

마지막으로, 국방개혁의 안정적 추진을 보장하기 위한 소요 국방예산의 확보와 이를 운용하는 방법 등에 대한 중점적으로 논의함으로서 자주국방 실현을 재정적 측면에서 고찰하는 것이다.

제2절 연구방법 및 구성

그동안 적정 국방비 규모에 관해서는 많은 연구가 이루어져 왔다. 하지만 대부분의 연구는 자료수집의 어려움 및 자료 접근성의 제한으로 인하여 여러 국방비 결정요인 중 어느 한 측면만을 변수로 분석하거나 자주국방의 당위성만을 부각하는데 초점이 맞추어져 있다.

따라서 본 논문은 자주국방을 위한 적정규모의 국방예산을 현재까지 통용되는 세가지 변수(위협요인, 동맹관계 요인, 국가경제 요인)에 의해 그 규모를 판단한 다음, 이를 중·장기 국방정책에 투영시켜 소요재원을 구체화하여 산출하는 것이다.

국방부, 『한국안보와 적정 국방비』(서울: 국방부, 1997), p.5.

본 논문은 서론을 포함하여 총 5장으로 구성하였다. 제1장은 서론으로, 연구의 목적과 방법 등에 대하여 제시하였으며, 제2장에서는 국방비 결정에 관한 이론적 고찰로, 적정규모의 국방비 개념과 결정 유형, 국방비 결정요인에 대하여 논하였다. 3장에서는 세계 주요국가와의 국방비를 비교하고 한국의 국방비 변화 추이를 살펴보며, 4장에서는 한국의 미래 군사력 건설 및 적정 국방비 확보 방향을, 마지막 장에는 전체 내용과 함께 협력적 자주국방을 위한 발전방향을 제시하였다.

제 2장 국방비 결정에 관한 이론적 고찰

제 1절 적정규모의 국방비 개념과 결정 유형

1. 적정 규모의 국방비 개념

국방비란 일반적으로 ‘국가의 방위목적에 충당되는 정부의 예산 또는 경비’를 지칭하는 것으로, 국가의 군사전략과 결부되어 구체화된다. 한국의 경우 자주국방을 위한 군사전략은 평시에는 외부의 군사적 위협과 침략을 억제하여 국가를 보위하고 번영을 보장하며 평화통일을 뒷받침하며, 만약 억제에 실패하여 적이 도발할 경우에는 한·미 연합전력에 의한 적극적 방위로 적을 격멸하여 전승을 달성하고 국토통일의 기반을 조성하며 향후 국제정세 및 동북아 정세의 불안정성에 따라 대두될 수 있는 불특정 위협에 대한 확고한 대비태세를 확립하는 것이다.

국방대학교, 『안보관계용어집』, (서울: 국방대학교 출판부, 2001), pp. 178∼179.

이러한 맥락에서 한국의 국방비는 ‘현존하는 북한의 군사적 위협 및 향후 대외정세 변화에

따라 대두될 수 있는 잠재적 위협에 대비하여 군사력 유지 및 건설에 사용되는 총량‘을 의미하는 것으로, 국방예산과 민접한 관계를 지닌다. 따라서 국방예산은 국가 안보정책 목표를 달성하기 위한 국가의 의지로 볼수 있지만, 국민과의 계약 또는 약속으로도 규정할 수 있다.

그러므로, ‘국방비 규모도 다양한 국방비 결정요인의 상호작용의 결과로 나온 귀납적·상황적인 산물이기 때문에 국가의 국방정책을 기초로 도출할 수 밖에 없는 것이다. 결국 적정 규모의 국방비란 위협과 재정측면을 모두 고려하되, 국가의 경험적 사실을 기초로 합리적인 규범과 가치판단에 의해 결정되어야 하며, 국민의 공감대를 바탕으로 국방과 국민경제가 조화된 규모로 보아야 할 것이다.

2. 국방비 결정 유형

어느 국가의 국방비 규모가 어떻게 결정되느냐에 관한 문제는 각 국가들이 처해 있는 상황에 따라 다르기 때문에 획일적으로 규정할 수 없으나, 일반적으로 국방소요와 재정적 부담능력 관계에 기초하여 다음과 같이 세 가지 유형으로 분류한다.

첫째, 소요 우선 또는 상향식 원리이다. 이는 국방비 규모 결정시 안보위협의 정도에 따라 군사력 건설과 운용에 필요한 소요를 먼저 판단한 후 여기에 대응하여 국방비를 결정하는 방법이다.

둘째, 예산우선 또는 하향식 원리이다. 이는 국방비 규모를 결정할 때 가용자원을 먼저 결정하여 국방비를 일정수준으로 미리 책정해 놓고 이에 따라 군사력 건설을 조정하는 방법이다.

마지막으로 균형원리는 앞에서 논의한 소요원리에서 중시되는 군사력 건설과 운용에 필요한 규모와 예산우선 원리에서 강조되는 정부재정 능력, 즉 양자를 동시에 절충하는 원리이다. 이는 수요공급의 원리에 의해 상품의 가격이 결정되는 것처럼 현재와 미래의 위협에 대비하기 위한 군사력 소요를 국가재정 운영의 효율성 관점에서 조정해 나가는 것으로 대부분의 자유주의 국가에서 채택하고 있다.

제 2절 분석의 틀

한 국가의 안보를 경제적인 측면에서 비용 대 효과만으로 평가할 수 없는 점을 고려한다면, 결국은 우리 주변 국가들로부터 받는 현재적 또는 잠재적인 위협을 기초로 한 방위 요구수준과 국가의 경제적 여건을 고려한 부담능력, 세계 각국의 국방비 배분추세, 동맹관계 등을 복합적으로 고려하여 적정 규모의 국방비를 결정하여야 한다. 따라서 우리나라의 안보환경하에서 국방비 규모를 결정하는 주요 요인으로 안보위협과 동맹관계, 국가경제 규모를 판단하였으며 이를 기준으로 적정 국방비의 규모를 판단하고자 한다.

1. 안보위협 요인

전통적으로 국방비는 군사적 요인 중에서 외부의 군사적 위협에 의해 결정되는 것으로 인식되어 왔다. 이는 국방비 또는 군사력 건설의 미래적 기능과 목표가 외부의 군사적 위협에 대처함으로써 안보를 보장하는 것이라는 인식에 근거한 것이다. 일반적으로, 한 국가는 타 국가가 주는 인지된 위협에 반응하여 무장을 하게 된다. 이는 한 국가의 가용자원 및 경제력 그리고 기존의 군사적 긴장상태와 위협의 정도가 매우 중요한 매개변수로 작용하지만, 궁극적으로는 적대 상황 하에 있는 국가 간의 군비지출 패턴이 상호간의 군비지출에 직접적인 영향을 미친다고 할 수 있다. 우리나라의 경우 북한이라는 현존 위협이 존재하는 특수한 안보환경을 갖고 있을 뿐 아니라 주변국들 역시 세계적인 군사 강대국으로서 심대한 위협요인이 되고 있는 것이다.

2. 동맹관계 요인

국방비의 부담능력이 제한적인 수밖에 없는 약소국가들은 자력에 의한 군사력 건설의 한계로 인해 대체적 방법으로 군사강국과 동맹관계를 맺어 군사적 의존 내지 무임승차를 하게 된다. 그러나 동맹관계는 파급효과로 인해 어느정도 국방비를 줄일 수 있겠지만, 군사강국의 방위비 부담능력의 변화에 따라 동맹국에게 방위비분담 압력으로 작용하여 국방비를 증가시킬 수 있다.

우리나라는 한국전쟁 이후 한·미동맹 관계를 유지하는 가운데 국가발전과 국가안보라는 양대 축을 유지하여 왔다. 주한미국은 한반도에서 ‘인계철선’의 역할을 수행하여 왔으나, 미국의 안보정책의 변화는 우리에게 직접적인 영향을 미쳐 국방비를 변화시키는 주된 원인이 되었다.

3. 국가경제 규모 요인

군사적 위협으로부터 국가안보 보장의 확보는 사회적 효용을 증대시키는 공공재라는 의미에서 사회적 효용 및 이익과 비용이 균형·조화된다는 관점에서 국방비가 결정되어 진다. 이는 국가를 사회전체의 이익을 증진시키는 중립적이고 합리적인 행위를 하게된다. 따라서 안보와 복지 등 정책의 우선순위 결정은 자원 제약하에서의 합리적인 의사결정의 과정을 통한 선택의 문제로 본다.

결국 안보를 위한 국방비는 그 부담능력과 자원제약 및 국방비 증가로 축소되어야 할 복지 및 경제성장 간에 발생하는 기회비용 등을 고려하여 결정되어야 한다.

4. 국방정책 요인

어느 국가든지 국가안보와 번영 즉 국가목표를 달성하기 위해서는 국방정책 목표를 설정하고 중·장기적인 관점에서 국방비전을 수립하기 마련이다. 이러한 국방정책은 앞에서 제시한 세가지 요인들을 복합적으로 고려하여 실행 가능한 계획으로 구체화된다.

따라서 국가가 추구하는 국방정책 방향은 중장기적으로 국방정책의 일관성을 유지하고 추진과정에서 시행착오를 최대한 줄이면서 효율적으로 추진할 수 있도록 방향키를 제시한다는 측면에서 매우 중요한 의미를 지니는 것이다. 그러므로 미래의 국방비 규모를 판단하기 위해서는 국방정책에서 제시된 과제들을 추진하는데 소요되는 재원을 정확하게 산출하는 것이 필요하다. 결국 자주국방을 위한 소요 국방비는 위협요인, 동맹관계 요인, 국가경제 규모 요인들을 국방정책 방향에 투영시켜 산출되어야 할 것이다.

제 3장 한국의 국방비 실태 분석

제 1절 세계 주요 국가와 국방비 비교

1. 분쟁·대치국과의 규모 비교

세계적으로 국제분쟁이나 국가 간에 대치 상태에 있는 주요 국가들의 GDP 대비 국방비 부담률은 평균 4.9%를 유지하고 있다. 우리나라는 세계에서 GDP 대비 국방비를 가장 많이 투입하고 있는 북한과 대치관계에 있음에도 불구하고 분쟁·대치국 평균의 절반정도인 2.5%한 수준으로 세계평균과 비슷한 수준에 불과하다.

2. 북한 및 주변국가의 국방비 비교

동북아 지역은 세계의 군사강국들이 밀집되어 있어 세계에서도 유례를 찾아보기 힘들 정도로 군비증가이 가속화되고 있는 지역이다. 예컨대 〔표1〕에서와 같이 중국과 러시아의 국방비는 각각 764억불, 780억불로 우리의 3배 수준이며, 일본은 544억불로 2.1배 수준이다.

〔표 1〕북한 및 주변국의 국방비

구 분	러시아	중 국	일 본	북 한	한 국
국방비(억 달러)	780	764	544	55	257
GDP대비 국방비(%)	2.84	1.3	1.0	25.0	2.52

출처 : 국방부, 『2012 국방백서』(서울: 국방부, 2012), p. 177.

제 2절 한국의 국방비 변화 추이

1. GDP 및 정부재정 대비 국방비

우리의 GDP 대비 국방비 점유비율은 ‘80년대 전반은 약5%대를 유지하다가 이후 민주하, 지방자치 등으로 사회복지분야 재정수요 증대에 따라 ’96년 이후에는 2.7%이하로 떨어졌다. 특히 ‘98년 IMF금융위기 이후에는 국방비 하향 배분추세가 심화되어 ’00년대 초반에는 GDP대비 2.4% ∼2.5% 수준으로 감소한 후 현재까지 비슷한 수준으로 유지되고 있다.

〔표 2〕각 정부의 국방비 추이 분석

구 분	박정희	전두환	노태우	김영삼	김대중	노무현	이명박	박근혜
정권의 정책의지	자주국방	동맹 / 한미연합				자주국방	동맹/한미연합
국방비/ DGP(%)	5.7		3.52	2.81	2.44	2.4	2.58
국방비 증가율(%)	15.8		12.2	10.4	3.5	8.4	6.14

출처 : 김열수, “주변국 군사력 건설 및 국방비 변화추이와 한국의 대응방향”(서울: 성신여대,

2014), p. 22.

이와같이 국방비의 추이를 요약해 보면, 과거 냉전시대에는 군사적 소요 중심의 방위비 설정개념이 우선하였으나, 세계차원의 이념대립이 종식된 이후에는 군사적 소요와 정부재정 능력을 고려한 균형재정 원리에 의해 실질적 방위비 산정개념이 작용하고 있다. 이는 정책 결정자들과 일반국민들이 세계차원의 탈냉전 상황을 한반도 안보상황에 그대로 적용하고 있으며, 북한의 군사능력과 의도를 낙관적으로 수용한 결과로 보여진다.

제 4장 한국의 미래 군사력 건설 및 적정 국방비 확보 방향

제 1절 군사력 건설 방향

국방비 수준은 안보환경, 국방정책, 재정부담, 지도자의 의지 등 4가지 요소에 의해 결정된다. 한국이나 주변국들이나 모두 비슷한 변수를 사용할 것이다. 따라서 주변국의 군사력 건설 및 국방비도 이 4가지 변수에 의한 결과라고 볼 수 있다. 이것이 한국의 국방비 규모 결정 시에는 다시 안보환경으로 환원되어 하나의 독립변수로서의 역할을 한다. 종속변수인 한국의 군사력 건설 및 적정 국방비 규모는 독립변수인 주변국의 군사력 건설 및 국방비 변화추이, 더 포괄적으로 표현한다면 안보환경에 따라서 달라질 수 있다.

주변국들이 평가하는 향후 10∼20년 후의 안보환경 평가를 요약해 보면 다음과 같다. 첫째, 미중 사이의 power shift 가시화와 중일 사이의 소패권 경쟁으로 인해 동아시아는 협력보다는 갈등이 심화될 것이다. 둘째, 유리한 안보 환경을 조성하기 위해 국가들 간에 합종연횡이 발생할 것이나 크게 미·일과 중·러의 대립축이 형성될 것이다. 셋째, WMD를 포함한 북한의 비대칭 전력은 해가 갈수록 점점 더 큰 격차가 벌어질 것이며, 북한은 이런 격차를 전시에 활용하거나 또는 평시 국지도발시 WMD로 위협할 것이다. 넷째, 주변국들은 ‘강한 국가 건설’을 뒷받침할 수 있는 현대화·첨단화된 군사력을 건설하고 있으며 우주 및 사이버전 등 미래전에 대비하고 있다. 다섯째, 미국의 대한 방위공약은 변함없을 것이나 의지에 비해 능력이 따라가지 못함에 따라 작계 5027상의 미 증원전력의 차질이 빚어질 것이며, 특히 미 육군의 감축으로 계획된 군사력의 한반도 개입이 불가능해 질 수도 있을 것이다.

주변국들의 군사력 건설과 국방비 변화 추이가 한국 안보에 던져주는 함의를 기초로 한국의 군사력 건설 분야에 관련된 국방정책을 제시해 보면 다음과 같다.

국방부, 『2012 국방백서 』(서울: 국방부, 2012), p37.

첫째, 동아시아 군사협력 강화이다. power shift와 소패권 경쟁속에서 국가의 생존과 국익을 지키고 향상시키기 위해서 한미 동맹과 함께 주변국과의 군사협력을 강화해야 한다. 불필요한 오해와 갈등이 발생하지 않도록 상호 커뮤니케이션 채널을 유지하고 다양한 차원의 군사협력을 강화해 나가야 한다.

둘째, 자주국방 역량을 확대해야 한다. 미국의 구조적 쇠퇴와 작계5027상의 미 증원전력이 차질을 빚을 수 있는 높은 가능성과 전작권 전환시 한국이 지게 될 안보부담 등을 고려해야 한다. 동맹의존적 사고에서 벗어나 자주적 국방역량을 강화해야 한다. 따라서 이번에 연기되는 전작권 전환이 마지막이라는 인식을 가지고 미래를 대비해야 한다.

셋째, 북한 위협을 억제하고 도발시 즉각 응징할 수 있는 역량과 태세를 갖추어야 한다. 억제가 성립되려면 적어도 3가지 조건, 즉 3C가 필요하다. 상대방을 응징할 수 있는 능력(Capability), 자신의 능력과 의지를 각종 수단을 통하여 상대방에게 전달하는 의사소통(Communication), 그리고 도발에 대해 반드시 응징하는 신뢰성(Credibility)이 필요하다. 북한의 WMD에 대응할 수 있는 능력을 갖추어야 하고 또 그런 능력을 가지고 있음을 부단히 알려야 한다. 국지도발에 대해서도 도발원점, 지원세력, 지휘세력까지 타격한다는 것을 부단히 알리고 반드시 이를 실천해야 한다.

김열수, 『국가안보: 위협과 취약성의 딜레마』(파주: 법문사, 2013), PP. 183∼185.

넷째, 미래전 대비 및 국방 R&D 강화이다. 주변국들과 질적·양적 군사력 격차를 줄이기 위해 첨단 무기체계를 도입해야 할 뿐만 아니라 제4차원/5차원의 미래전도 준비해야 한다. 군사력 격차는 하루아침에 줄어드는 것이 아니기 때문에 주변국의 군사력 건설을 예의주시해야 한다. 또한 국방 R&D를 강화함으로써 무기의 국산화 비율을 높이고 방위산업을 성장동력화해야 한다.

다섯째, 주변국의 위협에 적절히 대처할 수 있어야 한다. 주변국들의 군사력이 강해지면 질수록 군사력을 외교의 수단으로 활용할 가능성이 점점 더 커진다. 일본과의 독도문제, 중국과의 이어도 문제 등은 외교적 대상이자 군사적 대상이기도 하다. 한국의 영유권과 관할권을 지키기 위한 마지막 수단이 바로 군사력이다. 주변국들이 군사력을 이용하여 위협하지 못하도록 해야 하며, 유사시 상대방도 엄청한 타격을 입을 것이라는 사실을 인식할 수 있도록 해야 한다.

따라서, 한국의 군사력 건설은 상기 첫 번째 항인 군사외교 분야를 제외하고 4가지 국방정책에 초점을 맞추어 추진되어야 한다.

제 2절 적정 국방비 확보 방향

한국은 위에서 서술한 세 번째 국방정책이자 국방개혁 상의 중점으로 설정한 군사력 건설은 제대로 하고 있는가? 이것조차도 제대로 이루어지지 않고 있다. 군사력 건설과 관련된 5가지 지표가 이런 사실을 명확하게 보여주고 있다. ①GDP에서 차지하는 국방비 비중의 하락(GDP 대비 2.5%), ②예산에서 차지하고 있는 국방비 비중의 하락(14.4%), ③국방비 증가율의 둔화(3.5%), ④군사력 건설비, 즉 전력투자비 증가율의 둔화(2%), ⑤그리고 국방개혁상의 군사력 건설 목표 소요 예산을 감축하거나 아예 군사력 건설 목표 시기를 연기하는 것 등이 이를 반증한다.

현재의 국방비 추세로는 둘째, 넷째, 다섯째 국방정책 추진은 고사하고 셋째 국방 정책조차도 차질을 빚을 수 있다. 그렇다면 어떻게 해야 적정 국방비를 확보할 수 있을까? 몇 가지를 제시해보면 다음과 같다.

우선 국방비 관련 행위자들이 다가올 미래 안보 환경을 정확하게 인식해야 한다. 국가간 협력으로 상징되는 탈냉전의 시대가 지나가고 정글의 법칙이 적용되는 탈냉전의 환경이 전개되고 있다. 특히, 아시아는 미중 및 중일의 갈등이 표면화되고 있는 가운데 미일 및 중러의 진영화가 고착화되어가고 있다. 스퀘스트의 영향을 받고 있는 미국을 제외한 주변국들은 불확실한 미래를 대비하기 위해 군사력 건설에 박차를 가하고 있다.

국방부는 물론 적정 국방비 할당에 결정적인 역할을 담당하는 기재부, 국회, 대통령 등의 행위자들은 이런 미래의 안보 환경을 정확하게 인식하여 이에 대비할 필요가 있다. 이들은 왜 우리 주변국들의 행위자들이 국방비를 증액시키고 군사력 건설에 박차를 가하고 있는지를 자문해봐야 한다. 그들도 그들 국민의 복지를 위해 예산을 더 많이 할당하고 싶고, 그들 국민의 미래를 위해 더 많은 교육 예산을 확보하고 싶어한다. 그러나 그들은 복지와 교육 못지않게 국방에 대한 중요성을 인식하고 있는 것이다.

군사력 건설에 게을리 했던 국가들이 어떤 결과를 맞이하게 되었는지를 최근 우크라이나 사태가 잘 보여주고 있다. 크림반도를 빼앗긴 우크라이나는 국방의 문제가 있었고, 크림반도를 합병시킨 러시아의 힘과 이 힘에 대응할 수 없을 정도의 무력한 NATO의 문제가 있었다. 1994년 우크라이나는 세계 3위 수준의 핵보유국 국가를 포기하는 대신 ‘주권과 안보, 영토권을 보장한다’는 ‘부다페스트 양해각서’를 미국·러시아·영국과 체결했다. 그리고 군축을 진행했다. 그러나 군축을 실시하는 과정에서 부패 정치인들이 돈 되는 첨단무기를 아프리카 등지로 빼돌려 뒷돈을 챙겼다. 1992년부터 1997년까지 320억 달러에 달하는 무기가 증발했음에도 아무도 처벌받지 않았다. 허수아비 군대가 할 수 있는 것은 오리지 항복뿐이었다. 참고로 2012년 러시아 국방비는 780억 달러였으며, 우크라이나는 16억 달러였다.

이준우·이순흥, “부패 국가의 ... 우크라 軍用車 대부분 시동도 안 걸려,” 『조선일보』, 2014.3.27

러시아는 소연방 붕괴 이후 국력의 약화에도 불구하고 전략적 투자를 지속하면서 군비의 질을 유지하기 위해 혼신의 힘을 기울였다. 특히 푸틴 대통령 제3기 집권이후 러시아는 국방개혁과 함께 GDP의 3% 이상을 국방비에 투자했다. 반면에 유럽국가들은 냉전종식의 여파와 경제 불황의 지속으로 군축을 실시했다. 英해군은 수송기도 없고, 佛·獨은 병력을 절반으로 줄였으며, 이태리는 작년 국방비를 10% 삭감했다. 그러나 러시아는 국방비를 오히려 10년간 80% 늘렸다. 한국의 국방비 관련 행위자들도 위협에 대한 인식을 객관적으로 해야 한다. 위험 감수성 성향을 버려야 한다는 뜻이다.

양모듬, “冷戰 끝난 이후 20년 내내 軍縮... 푸틴 못 막는 ‘종이 호랑이’ 나토,” 『조선일보』, 2014.4.18

둘째, 고위험 국가에 걸맞은 국방비와 군사력 건설비를 확보해야 한다. 세계 국방비의 평균은 GDP의 2.52%이나 분쟁국가 국방비의 평균은 GDP의 4.9%이다. 그럼에도 불구하고 한국의 국방비는 세계 국방비 평균과 비슷한 GDP의 2.5%를 넘나들고 있다.

한국은 전 세계에서 ‘고위험 국가’로 분류된다. WMD 개발 및 위협, 천안함 폭침, 연평도 포격 도발 등을 보면 내일 전쟁이 일어나더라도 이상할 것이 하나도 없는 것이 한국 안보의 현실이다. 매년 두 자릿수의 국방비를 증액해 나가는 중국, 수십년 동안 한국에 비해 수배의 국방비를 쏟아 부어 국방력을 축적해 온 일본, GDP의 3%이상을 국방비에 투입하고 있는 러시아를 이웃에 두고 있는 것이 한국의 지정학적 현실이다.

북한은 GDP의 20% 이상을, 사우디아라비아는  GDP의 9% 이상을, 이스라엘은 GDP의 6%를 국방비에 투입한다. 아무런 위협을 느끼지 못할 것 같은 싱가포르도 GDP의 4% 이상을 국방비에 투입한다. 그러나 한국 국방비는 1994년 GDP의 3% 이하로 떨어진 이후 20년 동안 GDP의 2.275 ∼2.88% 사이를 오르내리고 있다.

독일 항델베르크 국제분쟁연구소가 2010년 발표한 자료에 따르면 북한과 대치중인 한국의 분쟁강도는 아랍국가와 잦은 충돌을 빚는 이스라엘과 비슷한 수준이다. 이스라엘의 GDP 규모는 한국의 20% 수준이지만 국방비는 한국의 63%에 이른다. 반면 한국의 GDP 대비 국방예산 비중은 2.5%(2010 ∼2012년 평균)로 세계 22개 주요 분쟁·대치국 가운데 최하위권이다. 고위험 국가에 걸맞은 국방비를 확보하기 위해서 적어도 GDP의 3.5% 이상을 국방비에 할당해야 한다. 이런 비율도 분쟁국가의 평균인 4.9%에 비하면 낮은 수준이다.

윤상호, “국정 국방비는 정예강군의 선택이 아닌 필수,” 『동아일보』, 2013.11.13

군사력 건설비, 즉 전력투자비의 비율도 올려야 한다. 전력운영비는 거의 삭감할 수 없는 고정비에 해당된다. 결국 국방비를 삭감하려면 전력투자비를 삭감할 수 밖에 없다. 현재 및 미래의 위협에 대비하는 것이 군사력 건설인데 이것을 삭감한다는 것은 군사력 건설을 하지 않겠다는 것과 다름없다. 〔표3〕은 정부재정 증가율보다 국방비 증가율이 적고, 전력투자비의 증가율은 국방비 증가율의 1/2밖에 되지 않고 있다는 것을 보여준다. 물론 GDP 대비 국방비를 올리게 되면 정부재정 대비 국방비와 전력투자비의 증가율도 올라갈 것이다. 적어도 국방비 증가율이 정부재정 비율보다는 높아야 할 것이며, 전력투자비도 국방비 증가율보다는 높아야 한다. 안보가 복지와 교육만큼 중요한 가치라는 공감대가 필요하다.

〔표 3〕전력투자비 증가율                                                  (단위:억원)

구 분	‘08	‘09	‘10	‘11	‘12	‘13
정부재정	1,795,537	1,968,713	2,012,835	2,099,303	2,231,384	2,424,000
(증가율)	(14.7)	(9.6)	(2.2)	(4.3)	(6.3)	(5.3)
국방비	266,490	285,326	295,627	314,031	329,576	343,453
(증가율)	(8.8)	(7.1)	(3.6)	(6.2)	(5.0)	(4.2)
전력투자비	76,813	86,147	91,030	96,935	98,938	101,163
(증가율)	(15.0)	(12.2)	(5.7)	(6.5)	(2.1)	(2.3)

출처 : 김태곤, “안정적 국방비 확보방안”, 합동참모대학, 『최근 한반도 안보환경 변화에 따른

적정 국방비 확보』(서울: 합동참모대학, 2013).p. 80

셋째, 계획된 군사력 건설이 계획대로 이루어지도록 해야 한다. 국방부는 장기 미래 군사력 건설을 ‘국방개혁’의 이름으로, 그리고 향후 5년간의 중기 미래 군사력 건설을 ‘국방중기계획’의 이름으로 각각 발표한다. 그러나 이런 개혁과 계획들조차도 제대로 지켜지지 않는다. 2가지 이유 때문이다. 하나는 안보환경 변화에 따른 국방부 자체의 잦은 수정 때문이고, 두 번째는 예산관련 부처가 중기계획상의 국방비를 삭감하고 있기 때문이다. 국방부 자체의 문제부터 살펴보자.

매년 국방중기계획 수립 및 예산편성 중점의 잦은 변경으로 국방비 편성의 지향점이 혼란을 빚고 있다. 장사정포 위협 대비, 창끝 전력, 국지도발, 전작권 전환 대비, Kill Chain/KAMD 등으로 인해 군사력 건설 사업 소요 예측 가능성이 부족했다는 것을 단적으로 보여준다. 이런 빈번한 사업변경은 기재부와 국회로부터 신뢰성을 잃은 결과로 연결된다.

이런 문제점을 극복하기 위해 국방부는 국방정책, 국방개혁, JSOP 등 군사력 건설 방향의 일관성을 유지할 필요가 있으며, 중장기 전력화 계획을 기반으로 국방비의 일관되고 지속적인 편성 중점을 유지해야 한다. 이렇게 해야만 기재부와 국회로부터 신뢰성을 얻을 수 있으며 국민들로부터 지지를 받을 수 있다.

군사력 건설분야의 중기계획 및 정부 예산(안)과 국회 확정 예산간의 격차는 평균 0.63%, 0.59% 수준이었으나, 2012∼2013년은 그 격차가 각각 2.7%와 2.01%로 늘어났다. 국방중기계획과 기재부의 안, 그리고 국회확정의 평균 증가율은 현수준으로 지속될 경우 향후 격차는 더욱 심화될 것이다.

따라서 국방부는 국방정책과 군사전략과 밀접히 연관된 특정 무기체계의 획득 논리를 만들어 이를 중장기계획에 반영함으로써 기재부로부터의 예산 삭감이 이루어지지 않도록 해야 하며, 국회에서도 예산 삭감이 일어나지 않도록 노력해야 한다. 물론 이 과정에서 대통령의 의지가 기재부와 국회의 여당에게도 전달될 수 있도록 해야 될 것이다.

2006년 국방부가 ‘국방개혁 2020’을 발표할 당시 연간 국방비 증가율은 8.8%를 확보한다는 전제였다. 그러나 노무현 정부의 국방비 증가율은 8.4%에 그쳤고 이명박 정부의 국방비 증가율은 6.14%에 그침으로써 국방개혁 2020을 수정할 수 밖에 없었다.

2013년 7월, 국회 국방위에 보고된 ‘2014∼2018 국방중기계획’상의 향후 5년간 국방예산 소요는 214조 5천억 원이었다. 이 계획에 의하면 향후 5년간 국방비는 연평균 7.2% 증가해야 한다. 이는 2012년 ‘2013∼2017 국방중기계획’에서 밝힌 연평균 증가율(6.0%)보다 1.2%포인트 늘어난 것이다. 그리고 무기구입에 쓰는 전력투자비는 70조 2천억 원으로 연평균 10.6% 증가해야 한다.

“특히 전력투자비가 전체 국방비에서 차지하는 비중이 2013년 29.5%에서 2018년 34.6%까지 확대된 것이 이번 중기계획의 핵심”이다. 그러나 2014년 전력투자비는 전년 대비 3.9%밖에 증가하지 않았다. 국방부의 계획이 차질을 빚을 경우, 군사력 건설은 다시 후순위로 밀리게 됨으로써 미래전을 준비하지 못하게 되는 결과를 초래할 것이다.

2014년 3월 발표된 국방개혁 2014∼2030은 혁신·창조형의 ‘정예화된 선진강군 육성’이 개혁 목표였다. 국방부는 기존의 ‘적극적 억제, 공세적 방위’에서 ‘능동적 억제, 공세적 방위’ 개념으로 군사전략을 수정하였다. 국방개혁 기본계획 2014∼2030의 특징은 군단 중심의 부대구조, 지작사 창설의 지휘구조, 52만명으로 축소되는 병력구조, 현존 위협과 잠재적 위협에 대응할 수 있는 전력구조의 변화 등으로 요약할 수 있다. 이런 국방개혁조차도 국방비가 향후 5년간 연평균 7.2% 증가해야 한다.

김병륜, “전장영역 확대된 미래 군단 중심의 작전수행체계 구축,” 『국방일보』, 2013.3.6

넷째, 국가안보의 백년대계를 위하여 국방비 소요의 적정수준에 대한 판단 문제를 범국가적 차원에서 공론화할 필요가 있다. 통수권 차원의 거시적인 통찰과 결단, 정치권의 전략적 사고와 적극 협력, 그리고 국민의 안보보험 부담에 대한 충분한 공감대 형성 등이 긴요한 것으로 판단된다.

권태영·김종태, “한국 국방비의 증액 필요성과 정책방향,” 『국방정책방향』, 제27권 제1호(2011년, 봄), pp . 128 ∼129.

국방부는 적정 국방비를 획득하기 위해서 안보 환경의 변화, 국방비의 필요성, 국방비의 규모, 국방비의 효율적 사용, 사용에 대한 평가 등에 대한 내용을 끊임없이 국방비 관련 정책 결정자들에게 알려줌으로써 공감대를 형성해야 한다. 또한 다양한 경로를 통해 국민들에게도 알려주어야 한다. 국가재정 운영이라는 큰 틀에서 지출한도를 결정하는 기재부에 대한 군사력 건설 소요의 타당성을 설명함으로써 국방중기계획과 익년도 국방예산이 계획 대비 줄어들지 않도록 해야 한다. 국회의 국방예산 심의권이 강화되는 추세를 고려하여 국회에 대한 타당성 설명과 설득도 중요하다. 심의권 강화가 곧 국방예산 삭감으로 이어지지 않도록 각별한 노력을 해야 한다.

국방비 확보 못지않게 중요한 것이 국방비의 효율적 사용이다. 혁신적인 국방경영을 통하여 어느 정도의 국방비를 줄일 수 있었는지에 대해서도 정부, 국회, 국민을 대상으로 홍보해야 한다. 국방비 증액의 필요성을 보강해 주는 역할을 하게 될 것이다.

제 5장 결   론

국방의 핵심은 天日養兵 一日用兵이다. 이는 ‘하루’의 국난에 대비하기 위해 천일동안 군사력을 건설해야 된다는 뜻이다. 따라서 평시부터 꾸준히 군사력을 건설해야 된다. 이 같은 특수성을 감안하여 국방은 경제의 논리가 아닌 ‘안보의 논리’에 따라 건설되고 운영 유지되어야 한다. 우리 군의 미래 모습은 지상-해상-공중전력의 균형 발전, 첨단전력-기반전력체계의 유기적 결합, 그리고 정찰-지휘-타격 복합체계(C4ISR + PGMs)의 구축, 우주 및 사이버전 대비 등 작은 군대로도 능히 강적에 맞설 수 있는 ‘작지만 강한 군대’를 만들어내야 한다.

심경욱, “협력적 자주국방과 적정 국방비,” 『전략연구』, 통권 제33호(2005), p. 190.

그러나 지난 20년 동안 GDP에서 차지하는 국방비의 비중, 국가 예산에서 차지하는 국방비의 비중, 국방비에서 차지하는 군사력 건설비의 비중은 날개 없는 추락 현상을 보였다. 근본적인 인식의 전환이 없는 한 혁신·창조형의 ‘정예화된 선진강군 육성’이라는 국방개혁과 국방중기계획은 현실과 유리되어 계속 겉돌게 될 것이다.

현 국방예산 변화 추이로는 대내외적 안보 위기에 대처할 정예강군 건설은 요원하다. 북한은 WMD로 한국을 위협하고 있고 주변국은 우주 및 사이버전 등 미래전에 대한 대비와 함께 항공모함과 스텔스 전투기 등을 도임함으로써 군비증강을 가속화하고 있다. 군사적 긴장과 갈등이 고조되면서 동북아는 언제 터질지 모르는 ‘화약고’가 될 것이라는 우려는 곧 닥칠 현실이다. 이런 상황에서 유사시 국민의 생명과 재산을 보호하고, 국익을 지켜낼 수 있는 군사력 건설을 위한 투자는 선택이 아닌 당위의 문제이다. Power Shift를 목도한 주변국들은 이미 방향을 틀었다. 그것 자체가 이미 위협이다.  《끝》

윤상호, “적정 국방비는 정예강군의 선택이 아닌 필수,” 『동아일보』, 2013.11.13