博士學位論文(레포트)

국방예산의 효율적 운영 방안

- 방위력개선사업을 중심으로 -

A Study on the effective use of defense budget

2015년 6월

대구대학교 행정대학원

행정학과 博士課程

안 병 회

<목     차>

제1장 서  론

제1절 연구목적 및 문제제기 ··································································2

제2절 연구범위 및 방법 ···································································2

제2장 방위력개선사업에 관한 이론적 고찰

제1절 방위력개선사업이란 무엇인가?····························································4

제2절 방위력개선사업의 특징 ····································································4

제3절 방위력개선사업의 발전과정 ································································6

제3장 방위력개선사업의 현실태 및 문제점 분석

제1절 예산제도의 문제점  ·······································································7

제2절 예산운영의 문제점  ·······································································8

제4장 방위력개선사업 예산의 효율적 운영을 위한 정책적 대안

제1절 예산제도 발전(안)  ······································································10

제2절 예산운영 발전(안)  ······································································11

제5장 결  언  ··············································································13

<참 고 문 헌> ·························································14

제 1장 서  론

제 1절 연구목적 및 문제제기

한 국가의 안보는 사회적 안정, 내실있는 경제, 강력한 국방력에 의해 달성되며, 이와 같은 요소들이 상호 보완적으로 서로 균형있게 발전될 때 나라의 안보가 굳건해 질 수 있다고 한다. 그 중에서도 특히, 국방예산은 국민들의 행복한 삶을 보장하기 위한 ‘안보 보험료’ 격인 성격을 지니고 있다.

그러나 국방예산은 현재뿐만 아니라 미래의 안보위협에도 대비해야하기 때문에 투자의 적정수준을 결정하는데 많은 어려움이 있어왔다. 당면한 현존 위협을 억제하기 위해 현재 우리가 보유하고 있는 전력의 충분성 여부를 확신할 수 없을 뿐만 아니라, 미래위협의 성격과 그에 따른 전력소요를 명확히 산출하기 어렵다는 데 그 원인을 찾을 수 있을 것이다. 더구나 일반예산과 달리, 사업내용을 일일이 공개할 수 없다는 비밀성과 고가성, 장기성, 등을 빙자한 과거 잘못된 관행적 예산집행과 그로 인한 국민들의 왜곡된 인식 등으로 인해 국방비는 항상 논쟁의 초점이 되어 왔고, 특히 최근에는 방위사업비리로 인한 국민적 불신과 분노가 높아 국방예산 확보에 많은 어려움을 겪을 것으로 예상된다.

F15-K 도입사업 약 5조 7천억원, KDX-Ⅲ 이지스함 약 1조 900억원 등

하나가 무기체계가 기획되어져서 구매되고, 야전에 배치되까지 통상 10-15년이 소요

따라서 본 연구의 목적은 국방예산, 특히 방위력개선사업 예산과 관련된 제도 및 예산운영상의 문제점들을 심도 깊게 살펴보고, 이를 개선할 수 있는 다양한 방안들을 연구, 제시해 보고자 한다.

이러한 연구 목적을 달성하기 위해 다음과 같은 연구 질문을 발췌해 보았다.

첫째, 방위력개선사업이란 무엇이며, 그 최초 시작과 율곡사업과의 상관성 및 지금까지의 발전과정은 어떠했는가?

둘째, 현행 방위력개선사업 예산제도 및 예산운영측면에서 문제점은 없는지, 만약 있다면, 방위력개선사업예산의 효율적 운영을 위한 정책적 대안은 무엇인지?

제2절 연구범위 및 방법

국방기획관리제도에 근거를 둔 현행 국방운영시스템이 국방자원의 효율적 운영이라는 궁극적 목적 달성에 미흡한 면이 지적됨에 따라, 지금까지 다각적인 방향에서 활발한 연구가 진행되어 왔다. 그러던 중, 이와같은 문제점을 해결하기 위해 투명성, 효율성, 전문성 확보와 경쟁력 강화 등 4대 혁신목표 달성을 기치로 방위사업청이 2006년 1월 개청되었고, 이를 기점으로 국방획득업무의 획기적인 발전을 가져왔다. 그러나 이런 큰 변화에도 불구하고, 현 예산제도 및 집행여건 하에서는 근본적인 적정 국방비의 지속적인 확보 및 효율적인 운용이 곤란하다는 문제점이 제시되고 있다. 따라서 본 연구에서는 적정 국방예산을 지속적, 또는 안정적으로 확보하고, 또한 확보된 예산의 효율적 활용을 위해 방위력개선사업의 예산제도 및 예산운영상의 문제점들을 살펴보고, 이를 개선할 수 있는 다양한 정책적 대안을 제시해 보고자 한다.

제기된 문제점을 해결하기 위하여, 본 논문은 총 4개의 장으로 구성하였다.

제 2장에서는 방위력개선사업의 의의와 특징, 발전과정을 살펴보고, 제 3장에서는 예산제도의 문제점과 예산운영의 문제점을 분석해보고, 제 4장에서는 방위력개선사업의 효율적 운영을 위한 정책적 대안을 제시해 보고자 한다.

제 2장 방위력개선사업에 관한 이론적 고찰

제 1절 방위력개선사업이란 무엇인가?

본 논문에서 언급되고 있는 방위력개선사업이란, 앞서 설명한 바와 같이 현존 전력을 개선하기 위한 무기체계의 구매, 신규개발 및 성능개량등을 포함한 연구개발과 이에 수반되는 시설의 설치 등을 행하는 사업을 의미한다.

방위사업법 제3조 1항(2006.1.2)

방위력개선사업에 대한 투자효과는 정부내 다른 부서의 사업과 달리 1～2년의 단기간에 나타나지 않는 특성이 있다. 특히, 요즈음과 같이 하루가 다르게 급변하는 IT산업시대에는 미처 투자효과를 얻기도 전에 새로운 버전이 등장, 무기체계의 변화를 유도하여 또 다른 재투자가 요구되는 경우도 있다. 이는 방위력개선사업에 대한 투자가 장기계획에 따라 지속적으로 이루어져야 함을 의미한다. 이러한 의미에서 보면, 현행 단년도 예산회계제도로는 위와 같은 사업을 지속적으로 추진하기에는 한계가 있으며, 또한 중장기사업을 위한 재원의 확보에도 애로사항이 발생되고 있다.

예로, 미국의 ‘QDR(국방전략보고서)’은 20년, 일본의 ‘방위대강’은 15년 앞을 내다본 계획이다.

제 2절 방위력개선사업의 특성

방위력개선사업은 일반 예산사업과 달리 다음 몇가지 특성으로 인해 여러 부작용이 유발될 수 있는 태생적인 문제점들을 안고 있다.

국방부, 「21세기를 지향하는 한국의 국방」, (국방부 전력계획관실, 1995), pp 155-157

1. 비밀성

방위력개선사업은 타 사업과 달리 특히, 사업추진과정을 일일이 공개할 수 없다는 비밀성의 속성을 지니고 있다.

사업계획 및 세부내역이 대외적으로 노출될 경우, 업체, 특히 외국업체들과의 가격협상에 있어 심각한 불이익을 당할 수 있고, 또한 우리의 전력화 내용이 북한에 공개될 경우, 북한이 역대책을 강구함으로써 결국, 고가의 무기체계가 무용지물이 될 수 있다는 위험성이 있다. 뿐만 아니라, 한반도 주변국을 자극하게 되어 군비경쟁의 빌미를 제공하게 되는 등 많은 문제점을 내포하고 있다.

하지만 그럼에도 불구하고, 무기체계에 대한 소요제기 이후 정책결정 및 생산, 전방배치 단계에 이르기 까지 불가피하게 사업참여 인원이 많을 수밖에 없어 사업관련 보안유지가 매우 곤란한 실정이다.

한편, 무기획득의 불투명성과 비공개성은 충분한 검증기회를 부여하지 못함으로 인해 성능결함, 예산낭비, 획득지연 등 여러 비효율성을 초래한 가능성이 크다는 지적이 있어 왔다.

2. 장기 지속성

방위력개선사업은 주로 장기 지속성 사업이다. 우리 예산편성 구조상 매년 일정한 규모로 전력증강 예산을 획득하고 있지만, 실제 당해 연도에 종료되는 사업은 거의없다. 통상 무기체계가 기획되어져서 구매되고, 또한 야전부대에 배치되어 전력화 되기까지는 거의 10～15년이 소요되며, 국내에서 개발될 경우에는 추가적으로 5년이상이 더 소요된다.

따라서 현재의 국방투자비를 결정하기 위해서는 당장의 현존 위협뿐 아니라, 멀리 10～20년 이후의 국내외 안보환경을 총체적으로 내다보고 그에 대처하기 위한 군사능력 확보를 목표로 해야 한다.

3. 통합성

미래전에 요구되는 첨단무기체계는 하나의 ‘복합체계’라고 할 수 있다. 각 무기체계가 개별적으로 운용되는 것이 아니라, 전체 체계를 구성하는 개별 시스템들이 통합적으로 운용되어야만 제대로 된 전력효과를 발휘할 수 있기 때문이다. 예를 들어, 우리가 가공할 만한 강력한 미사일을 개발해서 보유하고 있다손 치더라도, 만약 적의 위치를 정확히 파악할 수 있는 감시 및 정찰체계가 미비하다면, 이는 마치 권투선수가 눈을 감은 채 허공에 대고 마구 주먹을 휘드르는 우스꽝스러운 모습과도 같을 것이다.

따라서, 첨단전력 확보를 위한 국방투자의 효과를 제고하기 위해서는 여기에 소요되는 국방투자 재원배분이 각 분야별로 균형적·안정적으로 이루어져야 한다.

4. 고가성

방위력개선사업은 시간경과에 따라 진부화 속도가 빠르고, 추진비용이 매우 고가이다. 과학 기술의 발전추세에 따라 최첨단 기술이 무기체계에 우선적으로 적용되므로 인해, 지속적으로 신무기체계를 구비할 수 밖에 없다. 함정이나 항공기와 같은 첨단 무기체계는 시간이 지날수록 더욱 성능이 개량되면서 비용이 기하급수적으로 증가되고 있다. 예를 들어 F-15K 도입사업은 총 5조 7천억원, KDX-Ⅲ 이지스함은 총 1조 900억원에 달하는 규모로서,  이로 인해 경쟁업체들간의 치열한 로비와 거액의 커미션 의혹에 휩쓸릴 위험성이 항상 잠재되어 있다.

국방부, 「국방백서」(서울 : 국방부, 2006), p.131.

5. 복잡성

하나의 무기체계를 최종 선택함에 있어서는 여러 가지 다양하고 복잡한 변수들이 항상 내재되어 있다.

즉, 소요군에서 요구하는 군 작전 요구성능 외에도 경제성, 기술이전 효과, 국내생산의 활성화 기여도, 외교관계 등 여러 가지 복잡한 선택영향 요소를 동시에 고려해야 한다는 것이다. 그러나 이러한 어려운 여건에도 불구하고, 많은 고민과 심의를 거쳐 최적의 무기체계를 선택하지만, 일부 탈락업체의 모함이나 투서 등으로 인해 계획된 전력화 일정에 막대한 차질을 초래하는 등 많은 문제점이 야기되고 있는 것이 현실이다.

6. 고도의 전문성

방위력개선사업은 특히 분야별 전문지식에 의한 고도의 전문성이 요구되는 사업들이다. 하지만 종사자들이 거의 대부분 군 인력이다보니, 보직이 단기적으로 교체됨에 따라 전문인력 확보에 많은 차질이 발생했었다.

그러나, 다행히도 앞서 언급한 바와 같이, 2006.1.1.일부로 방위사업청이 개청되면서 이러한 여러 폐단이 거의 사라지게  되었으나, 한편으로는 방산관련 업체에 취업한 예비역 선배와 방위사업청에 근무하는 현역과의 부정부패 연결고리가 생겨나기도 했다.

제 3절 방위력개선사업의 발전과정

한국군의 방위력개선사업은 1971년 3월 미 7사단이 한국에서 철수하게 되었고, 자주국방의 필요성이 절박하게 제기되던 바로 그 당시, 장차 한반도에 미군이 한명도 없다는 가정 하에 합참의 독자적인 군사전략과 전력증강 계획을 발전시키게 되었다. 이른바 율곡사업을 착수하게 된 것이다.

제 1차 율곡사업은 1974년부터 1981년까지 추진하였으며, 국방비의 7.5%인 3조 1,402억원이 투입되었다. 노후장비의 교체, 전방지역에 대한 진지축성, 해군의 고속정 건조, F-4전투기 구매 등의 사업을 추진하였다.

제 2차 율곡사업은 1982년부터 1986년까지 추진하였으며, F-5 전투기를 기술도입 생산하고 전투예비탄약과 유류의 확보를 위해 국방비의 12.6%인 5조 3,280억원을 투입하였다.

1987년부터 1992년까지 추진한 제 3차 율곡사업 때는 자주포와 전차를 양산하였으며, 헬기전력의 보강, 해군 호위함 및 초계함, 고속정 추가 생산 등의 사업에 국방비의 32.1%를 투입하였다.

이와같은 방위력개선사업에 대한 투자를 통하여 우리 군의 전력은 획기적인 발전을 거듭해 왔으며, 이러한 군사력 건설의 효과는 지난번 연평해전에서 잘 보여 준 바 있다.

그러나 장기간의 사업추진과정에서 많은 문제점들이 발생하였으며, 목표했던 군사력 건설에도 일부 미진했던 분야가 있었던 것으로 나중에 평가되었다. 이후 ‘93년 실시되었던 율곡사업에 대한 감사원의 특별감사와 국정조사를 계기로 방위력개선사업도 예외없이 국민의 알 권리를 충족시켜주어야 한다는 여론이 팽배해졌고, 비리의 예방차원에서 사업계획을 공개해야 한다는 여론의 요구도 강하게 제기되었다. 또한, 무기체계 획득업무 및 절차의 개선으로 전문성과 책임성을 구비한 무기체계 전담부서 신설의 필요성도 함께 제기되었다.

국방부, 「율곡사업의 어제와 오늘, 그리고 내일」, (국방부 전력계획관실, 1994), P.133-136

이러한 범국민적 요구와 시대적 상황 및 여론에 힘입어, 참여정부 출범이후 그 동안 강력히 추진하여 왔던 국방획득제도 개혁의 산물로서 「방위사업청」이 신설·개청되었다.

방위사업청 개청으로 8개 기관이 수행하던 획득업무 중 유사기능이 통·폐합되어 조직이 슬림화되었고, 통합사업관리제도(IPT, Integrated Project Team)를 도입함으로써 업무효율성이 향상되었다. 또한 국방획득사업 추진과정의 폐쇄성을 극복하고, 국방획득 관련 비리를 근절하기 위한 획득관련문서(국방중기계획서 등) 및 사업추진관련 정보공개범위를 확대하는 등의 노력을 기울여 왔으나, 최근 비리의 온상이라는 비판을 크게 받고있어, 비리예방을 위한 혁신적인 노력이 필요한 시점에 와 있다.

제 3장 방위력개선사업의 현실태 및 문제점 분석

제 1절 예산제도의 문제점

1. 관행적 예산편성으로 인한 폐해

국방비는 국가의 생존과 직결되어 있는 만큼, 안보환경과 국가전략에 따라 결정되는 것이 바람직하나, 앞서에서도 언급한 바와 같이, 타 분야 예산과 마찬가지로 국방비도 단기적 정부재정여건에 의해 좌우되고, 타 부처와의 경쟁을 통해 전년 대비 일정액만이 증액되는 등 관행적으로 예산이 편성되고 있다는 것이다.

이와 같이 국방비에 대한 국민적 공감대 형성이 쉽지 않은 근본이유는 무엇일까?

첫째, 국방비 지출원인이 되는 국방재의 고유한 성격에서 그 원인을 찾을 수 있을 것이다. 국방재의 경우, 일반적인 시장재화와 비교되는 순수 공공재적 성격으로 인해, 일단 공급되면 안보 혜택은 국민 전체에게 무차별적으로 적용됨에 따라 그 필요성을 덜 느끼게 되는 것이다.

둘째, 장기간에 걸쳐 서서히 드러나는 국방비 투자효과에 그 원인이 있다. 무기체계의 전력화는 소요기획, R＆D(연구개발), 생산구매, 야전배치의 과정을 거치며 약 10～15년 뒤어야 투자효과를 기대할 수 있다.

셋째, 국방분야 및 국방비에 대한 불신의 정서가 남아있다. 과거 군사정권(1961～1992년)시절에 ‘국가안보’의 명분하에 군의 정치화·성역화를 도모하고, 북한위협을 구실로 정권안보를 강화하려 했던 경험과 최근의 방위사업비리에 따른 대군불신 때문이다.

2. 단년도 예산제도의 문제점

방위력개선을 위한 중·장기적인 사업들이 재원의 안정적 배분의 어려움으로 인해 정상적으로 추진되지 못하거나, 재원의 낭비를 가져 오기도 하였는데, 그 배경에 단년도 예산제도가 있다고 생각된다.

현재의 단년도 예산회계제도는 매년마다 새로 예산편성을 하게 되며, 따라서 해마다 각 군별, 부서별, 또는 정부부처와의 밥 그릇 확보를 위해 치열한 경쟁을 거치는 동안, 방위력개선사업의 합목적성과 효율성이 등한시 될 가능성이 높다. 또한 최초 소요제기된 사업들이 해가 거듭할수록 정치 및 경제논리에 밀려서 최초목적을 잃어버린 채 예산자체가 삭감되는 경우도 발생하곤 하였다.

이로인해 국방운영방향이 왜곡될 수도 있고, 사업의 집행이 지연될 수도 있으며, 미래상황에 맞는 예산의 편성과 집행에 여러 가지 어려움을 겪게 될 것이다.

3. 현행 장기계약 방법의 문제점

방위력개선사업의 무기체계 획득은 대부분 장기간이 소요되기 때문에 장기계약을 하게 된다. 이와 같이 장기간을 요하는 장기계약은 ‘국고채무부담원인행위액’에 의한 계약, ‘계속비’에 의한 계약, 또는 총 예산의 확보없이 당해 연도예산의 범위내에서 집행하는 ‘단년도계약’이 있다.

국가재정이 세출예산 확보없이 미리 채무를 부담하는 행위이며, 예산으로서 국회의 의결을 얻어야 한다(국가재정법 제25조)

〔표 1〕장기계속계약, 계속비계약 및 단년도계약 비교

구 분	장기계속계약	계속비계약	단년도 계약
사업내용 확정	확 정	확 정	확 정
총 예산 확보	미확보(당해년도분 확보)	확 보	확 보
계약체결	총 공사금액으로 입찰하고 각 회계연도 예산범위 안에서 계약체결 및 이행 (총 공사금액 부기)	총 공사금액으로 입찰·계약 (연부액 표기)	당해연도 예산범위내 입찰·계약

〈자료 출처 : 장훈기(2003), 정부계약제도 해설 P.116〉

(가) 계약방법 측면

장기계속계약은 매년마다 예산의 범위에서 차수별로 구분하여 계약을 체결해야 되는데 무기체계 제조·구매 계약의 특성상 목적물에 대한 기간별 이행부분의 구분이 어렵기 때문에 현재 방위사업청에서는 계약이행부분은 총사업비를 대상으로 하고, 계약금액은 매년마다 최초에 체결한 연부액을 기준으로 확보된 예산액의 범위내에서 변경하는 「수정계약」의 방법을 취해오고 있다. 이와 같이 계약은 적법성 여부를 논외로 하고서라도 과거 「전력투자사업 집행승인서」라는 근거문서가 있었기 때문에 가능했던 방법이라고 할 수 있다. 그러나 이 문서가 방위사업청 신설과 함께 예산회계법 위배의 사유로 폐지됨에 따라 계약이행 부분은 총사업비를 대상으로 하고, 계약금액은 매년 수정해 나가는 기존의 계약체결 방법은 이제 그 타당성을 확보하기가 매우 어렵게 되었다.

(나) 지체상금 부과 측면

장기계속계약의 경우, 해당연도의 연차별 계약금액에 대한 이행부분, 즉 해당연도 계약금액이 명확히 구분되어야 지체상금 부과에 문제가 발생하지 않는다.

(다) 연부액 확보 측면

국방획득제도 개선 이전에는 예산편성 및 심의과정에서 예산이 삭감되더라도 기 승인사업의 연부액에 대해서는 무조건 보전해 주었기 때문에 계약이행 부분은 총사업비를 대상으로 하고 계약금액은 매년마다 최초에 체결한 연부액을 기준으로 확보된 예산액의 범위 내에서 변경하는 방법의 장기계속계약을 체결하여도 대금지급 문제로 인한 업체와의 다툼은 발생하지 않았다. 그러나 사업별로 편성액 기준으로 집행함을 원칙으로 하는 지금은 예산편성 및 심의과정에서 예산이 삭감되는 경우에는 확보된 예산액으로는 수정계약이 불가피하나, 업체의 동의를 기대하기 어려울 것으로 판단된다.

제 2절 예산운영의 문제점

1. 예산운영의 경직성

방위력개선사업 예산의 과목구조를 지나치게 세분화하여 편성할 경우 예산운영의 융통성이 결여되어, 장기 지속적인 사업추진에 어려움이 예상될 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 대부분의 방위력개선사업은 최소한 5년에서 10년 이상의 장기간이 소요되는데, 이런 사업들은 사업추진 과정에서 연구개발이나 또는 기술도입 시 국내·외 여건 변화로 인해 추가적인 예산편성이 요구되거나, 최초 계획이 우발적으로 지연되는 경우가 많이 발생할 수 있다. 그러나 국가재정법상 예산이월, 추가편성, 재투자 등은 극히 제한될 수밖에 없어, 사업추진이 계획대로 불가능하게 되는 경우가 적지 않다. 더욱이 현행 회계법상 항목간이나 세부 항목간에 변경이 어렵게 되어 있어, 할당된 예산조차 제대로 사용하지 못하고 반납하게 되는 경우도 발생할 수 있다.

또한, 예산집행과정에서 이·전용이 과다하게 발생하고, 단년도 예산기준으로 예산을 무리하게 집행하다 보면 엄청한 예산낭비를 초래할 수 있으며, 적지 않은 이월예산이 발생할 수 밖에 없어, 결국 계속비 제도나 다년도 예산제도를 적용해야만 근본적인 문제해결이 가능할 것이다.

2. 수시 및 분기결산의 비효율적 운영

방위력개선사업은 요구조건 불만족이나 연구개발의 지연 등 여러 가지 사유로 사업이 순연되거나 지연되는 상황이 자주 발생할 수가 있다. 이러한 불가피한 상황에 대처하기 위해 사업진행시 예산현액 및 계약액, 미집행액 등을 실시간에 파악·유지하여야 신속한 대처가 가능할 것이다.

또한, 명시·사고이월 증가는 사업추진 시 불가피한 상황발생이 주된 원인으로 보여진다. 하지만 내실있는 수시 및 분기결산을 통해 예산집행이 미흡한 사업에 대해서는 예산집행을 독려하고, 예산집행이 불가한 사업에 대해서는 국회에 이용 승인요청을 하거나, 방위사업청 자체 전용을 통해 예산부족사업으로 전용하는 신속한 대처가 필요할 것이다.

제 4장 방위력개선사업의 효율적 운영을 위한 정책적 대안

제 1절 예산제도의 발전(안)

1. 자율조정제도의 도입

자율조정이라 함은 예산편성과정에서 예상하지 못한 상황발생시 중앙관서의 장 책임하에 자율적으로 사업별 예산증감을 조정하여 집행하는 제도를 말한다. 자율조정은 사업구상, 예비타당성 조사, 설계, 시공 등 전체 사업추진단계 중에서 계약체결 이후 시공단계에 대해서만 적용하는 것으로 하여야 한다. 자율조정시 사후에 기획재정부 장관이 중앙관서의 자율조정 실적을 점검·평가할 수 있다.

기획재정부, 「총사업비 관리지침」(서울 : 기획재정부, 2015.5), p37

방위력개선사업에 중앙관서 자율조정제도 도입의 필요성 또는 효과를 정리하면 다음에 제시되는 바와 같다.

첫째, 사업추진에 수반되는 리스크에 대비할 수가 있다. 사업추진간 불가피하게 발생하는 불확실성과 사전에 예측할 수 없는 각종 리스크에 대처하기 위한 수단으로 자율조정제도 도입이 필요하다.

둘째, 사업의 효율적인 추진이 가능하다. 예측하지 못한 사업의 변경사유 등이 발생할 때마다 새로운 예산을 편성해야 하고, 주무부처 및 기획재정부와 협의과정을 거쳐야 한다면, 전력화 지연을 피할 수 없게 될 것이므로, 자율조정제도 도입시 이 같은 문제가 해소 될 수 있을 것이다.

셋째, 발주자와 납품자간의 분쟁이 축소될 것이다. 자율조정의 도입을 통하여 사전에 예측하지 못한 불가피한 사유로 인한 변경을 수용함으로써 불필요한 분쟁을 사전에 예방할 수 있을 것이다.

넷째, 요구성능 부족의 개연성을 축소할 수가 있을 것이다. 자율조정제도의 도입은 정당한 사유로 인한 사업비 증액을 허용해 줌으로써, 최초 요구성능을 만족하는 무기체계 도입이 가능할 것이다.

따라서 방위력개선사업에 대한 자율조정제도를 도입시 사업추진간 변동사항에 능동적으로 대처할 수 있고, 예산의 효율적인 사용을 가능케 할 것으로 판단된다.

2.  다년도 예산제도의 도입

다년도 예산제도는 과거와 미래의 지출을 감안한 연속성을 보장하지 못하는 단년도 예산제도의 한계를 보완하기 위하여 다년도 시각에서 재원배분 의사결정을 하도록 하는 예산제도를 의미한다.

방위력개선사업의 경우 장기간이 소요되는 사업들임에도 불구하고, 그 예산편성 및 집행은 1년 단위로 하고 있기 때문에 재원의 효율적 사용이 매우 제한되었다고 할 수 있다. 방위력개선사업처럼 장기간에 대규모 재원이 소요되는 사업에는 다년도 예산제도를 적용함이 재원의 효율적인 사용을 위해 매우 유리하다고 할 수 있다.

다년도 예산제도 중 가장 진화된 형태는 격년제 예산제도라고 할 수 있다. 이는 단년도 예산제도에 대한 보완적 성격이 아니라 대체성이 강한 제도로서, 예선편성 및 승인을 2년 주기의 격년제로 시행하는 제도를 말한다. 현재 영국과 미국 주정부에서 다년도 예산제도의 일종인 격년제 예산제도를 시행하고 있다.

특히, 안정적 재원확보 및 집행이 중요하고, 예산편성의 과정과 내용에서 낭비적인 반복성이 높은 방위력개선사업의 경우, 다년도(격년도) 예산제도를 도입하게 된다면 방위력개선사업의 안정적이고 효율적인 추진이 가능할 것이다.

3. 계속비 예산제도의 도입

계속비란, 일정한 경비총액을 여러 회계연도에 나누어 계속적으로 지출하는 경비를 말하는데, 완성에 수년을 요하는 공사나 제조 및 연구개발 사업은 경비의 총액과 연부액을 정하여 미리 국회의 의결을 얻은 범위안에서 수년도에 걸쳐서 지출할 수가 있다. 국가가 지출할 수 있는 연한은 당해 회계연도로부터 5년 이내로 하고, 다만, 필요하다고 인정할 때에는 국회의 의결을 거쳐서 다시 그 연한을 연장할 수 있다.(국가재정법 제23조)

그러므로 장기간이 소요되는 무기체계의 양산사업에 대한 계약사무의 적법성을 확보하기 위해서는 계속비를 예산으로 편성한 후에 총사업 금액으로 입찰·계약을 체결하는 계속비 계약제도를 도입해야 한다.

계속비 제도를 도입한다면 첫째, 예산집행의 적법성을 확보할 수 있으며, 둘째, 사업비의 안정적인 확보를 통해 예산으로 인한 사업차질을 방지할 수 있으며, 셋째, 사고이월액을 크게 감소시킬 수 있을 것이다.

제 2절 예산운영의 발전(안)

1. 예산구조의 단순화

방위력개선사업의 예산은 예산구조의 형태에 따라 이·전용 규모의 변동폭이 급격히 변하였다. 즉, 예산구조가 복잡하게 세분화될수록 이·전용액은 급격히 증가하였고, 반대로 예산구조가 통합 및 단순화될수록 이·전용액은 급격히 감소한다는 것을 앞서 살펴보았다.

2007년부터 도입된 프로그램 예산제도는 예산의 계획·편성·배정·집행·결산·평가·환류의 전 과정을 프로그램 중심으로 구조화하고 그것을 성과평가체계와 연계시켜 성과를 관리하는 예산기법이다.

임성일, “프로그램 예산제도의 도입과 성과관리”, 「지방재정」, 통권 제 130호(2004.10), p.38.

여기서 프로그램이란 동일한 정책목표를 달성하기 위한 단위사업의 묶음이며, 정책적으로 독립성을 지닌 최소 단위라고 볼 수 있다.

프로그램예산의 기본구조는 정부의 기능 - 정책 - 프로그램 - 단위사업의 계층구조로 이루어져 있다. 프로그램 구조의 핵심은 프로그램 - 단위사업의 유형화 작업이며, 이를 조직과 연계하여 구성함으로써 관리책임을 명확히 하는 데 있다.

단위사업 및 세부사업 항목은 행정과목으로서 군별 분류체계를 유지하여 예산운영시 신축성을 보장하기 위해 구성되었다. 그러나 세부사업을 다시 세분화하여 하위사업, 하위사업 1, 하위사업 2 까지로 구체화한 것은, 편성의 구체화 및 편리성은 도모할 수 있을지 몰라도, 결과적으로 예산운영간에는 융통성을 제한하는 큰 걸림돌이 되고 있다.

따라서 하위사업 개념을 없애고 아래 〈표2〉처럼 단위사업/세부사업까지만 과목구조를 유지한다면, 매우 합리적인 예산운영이 가능할 것으로 판단된다.

〔표 2〕장기계속계약, 계속비계약 및 단년도계약 비교

정책사업	단위사업	세부사업	하위사업 1	하위사업 2
9개	44개	162개	486개	2,916개
C4I, 기동전력, 함정, 항공기 등	전술통신체계, 기갑 전투함, 전투기 등	단위사업별 9 ～27개	세부사업별 각 3개	하위사업별 각 6개

⇩

정책사업	단위사업	세부사업
4개	16개	162개
무기획득 및 조달, 연구개발 및 시험, 지원전력, 방위력개선 종합지원	지상무기, 해상무기, 공중무기 등	단위사업별 7 ～ 28개

2. 수시 및 분기결산 내실화

방위력개선사업 예산의 효율적인 운용을 위해서는 각 사업팀은 물론, 관련기관 및 부서 모두가 재정정보시스템을 적극 활용하여 배정된 예산을 주기적으로 추적 및 관리해야만 한다. 수시 및 분기결산을 통해 사업관리 결산서를 면밀히 대조하고, 계약·승인단위별 통합결산시스템을 구축하여 주기적인 확인을 해야만 한다. 이와 같은 노력이 지속적으로 이루어질 때 비로소 매년 반복되는 예산의 이·전용 및 연말 집중되는 이월·불용액을 감소시킬 수 있을 것이다.

또한, 재정팀과 사업팀, 계약팀, 집행기관(육·해·공군, 국과연 등)이 주기적으로 모여서 집행촉진회의를 실시하여, 계획보다 집행이 지연되는 사업 및 문제예상 사업을 조기에 식별하고 적절한 대응방안을 마련함으로서 보다 효율적인 예산의 운용을 기할 수 있을 것이다.

제 5장 결   언

본 논문은 한국의 군사력건설 계획인 방위력개선 사업이 효율적이고 안정적·지속적으로 추진될 수 있도록 하기 위해, 방위력개선사업의 예산제도 및 운영에 관한 제반 문제점들을 인식하고, 이를 극복하기 위한 보다 발전적인 방안을 모색하는데 중점을 둔 연구이다.

현행 방위력개선사업 예산제도상의 제반 문제점들을 개선 및 보완하는 방안으로는

첫 번째는, 사업추진 간 복잡한 변수가 상존하는 방위력개선사업의 효율적 예산운영을 위해 자율조정제도를 도입하여 일정 범위내에서 사업비를 변경할 수 있도록 융통성을 부여하는 방안을 제시하였고,

두 번째는, 장기지속적인 방위력개선사업의 특성에 맞춰 장기적인 안목으로 예산을 편성·집행하는 다년도 예산제도를 도입하는 방안을 연구, 제시하였다.

마지막으로, 현행 장기계약제도의 문제점을 보완하기 위한 계속비 제도의 도입 필요성을 역설하였다.

또한, 예산운영상의 문제점을 해소 하기 위해서는 프로그램 예산과목구조상의 정책 및 단위사업을 단순화된 구조로 설정, 효율적인 예산운영 및 이·전용 규모를 줄이는 방안과 수시 및 분기 예산결산을 보다 내실화함으로서 통상 연말에 집중되는 예산의 이·전용이나 불용같은 비효율적인 예산사용을 최소화 하여야겠다는 점을 강조하였다.

결론적으로 국방예산 중에서 병력 및 장비운영 / 유지 등 운영유지분야 예산은 현행 단년도 예산회계제도를 계속 적용하여 추진하되, 집행에 장기간이 소요되는 방위력개선 사업 예산같은 경우에는 다년도 예산회계제도 및 계속비 제도, 자율조정제도 등의 보다 발전적인 제도를 적용함이 바람직할 것으로 판단되며, 그렇게 함으로서 선진국들의 군사 능력에 버금가는 우리 군의 전력화 및 현대화 계획이 무리없이 잘 추진될 수 있을 것으로 기대된다.

〈 참 고 문 헌 〉

국방부, 「국방백서」, ‘94년 ～ 2014년

국방부, 「21세기의 국가안보와 국방비」(국방부 계획예산관실, 1999)

국회 국방위원회, “국방부 소관 2006년도 예산안 및 기금운용계획안 검토보고서”, 2005.11

국회예산정책처, 「2005년도 세입·세출 결산 분석」, 2006.6

기획재정부, 「총사업비 관리지침」, 2015.5

김재훈 외, 「주요 국가의 정부예산회계제도 개혁 : 영국, 뉴질랜드, 프랑스」, 한국행정연구원,               2004

방위사업청, “2006년 방위력개선사업 가용재원 활용방안”, 2006.7.27.

이필증, “국방비 책정에서의 정치, 경제적 고려요소”, 「국방논집」 제15호, (서울 : 한국 국방           연구원, 1991)