지방자치 발전전략과

주민참여강화 방안에 관한 연구

과 목 명 : 도시행정론

담당교수 : 조 덕 호 교수님

제 출 자 : 정 판 규

-목 차-

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 지방자치에 대한 기본적 이해

1. 지방자치의 개념

2. 지방자치의 본질

3. 한국의 지방자치의 역사

Ⅲ. 지방자치제도의 문제점

1. 의결기관의 역할상 문제

2. 집행기관의 역할상 문제

3. 지방재정의 문제

4. 주민참여와 주민의식 문제

Ⅳ. 지방자치제도 활성화와 주민참여강화 방안

1. 지방자치권 강화

2. 지방의회의 활성화

3. 지방 재정력의 강화

4. 주민참여 강화

Ⅴ. 결론

지방자치 발전전략과 주민참여강화 방안에 관한 연구

Ⅰ서론

지방자치는 민주주의의 기초로 여겨지고 있는데 그것은 지방자치가 지역의 민주화와 지역주민의 의사를 반영하여 민주주의 실천에 중요한 역할을 하기 때문이다. 지방자치는 중앙정부의 권한을 지방으로 분산시키는 것을 바탕으로 하기 때문에 권력분립의 원리와 함게 국민의 자유를 보장하는 역할을 한다. 따라서 지방자치는 민주주의를 방어해 주는 일종의 제도적 장치의 역할을 한다. 민주주의가 꽃을 피우기 위해서는 그 제도를 민주화 시키는 것도 중요하지만 국민의 사고방식, 습성, 그리고 행태 등이 민주화 되어야 하는데 지방자치는 국민의 민주적 계몽을 통해 민주주의적 풍토를 조성하는데 가장 효과적인 수단이 된다. 우리나라의 경우도 1991년에 이르러 구·시·군의회선거와 시·도의회의원선거가 실시되면서 지방자치가 부활하였으며 1995년 4대 지방선거가 동시에 실시됨으로써 한국의 지방자치는 완전하게 부활하였다고 할 수 있다. 또한 지방자치제의 실현과 함께 주체인 주민의 민주적 의식의 성숙과 함께 이에 미치지 못하는 지방행정 및 중앙행정의 폐단은 주민의 새로운 참여와 참여방법의 강화가 필요한 시점이다.

Ⅱ지방자치에 대한 기본적 이해

1. 지방자치의 개념

지방자치는 지방의 정치와 행정을 그 지방 주민들 스스로에 의해 또는 주민의 대표자를 통해 자율적으로 처리해나가도록 한 제도이다. 그러나 지방자치를 시행하고 있는 국가의 자국 내 제반 여건이나 사정 그리고 그 제도가 발달되어온 역사적 배경 등에 따라 그 내용이나 형태는 각각 상이하게 시행되고 있다.

이와 같은 지방자치의 개념정의에는 다섯 가지의 개념 필수적 요소가 내포되어 있다. 첫째가 지방공공단체이고, 둘째가 공공문제이며, 셋째가 자기부담이고 넷째가 자기처리이며 다섯째가 국가감독이다. 이러한 다섯 가지 요건을 구비함으로써 지방자치제도가 성립하는 것이다.

2. 지방자치의 본질

지방 자치권을 어떻게 보느냐에 따라 ‘지방권설’과 ‘국권설’이 서로 대립되어 왔으나 이런  대립을 실익이 없는 논쟁으로 보고 지방 자치권을 헌법에 의하여 보장된 권리라고 보는 ‘제도적 보장설’이 우세하다

제도적 보장설이란 지방자치를 헌법으로 보장하고 입법에 의해서도 이 제도를 임의로 개변하지 못하게 한다는 데에 특징을 두고 있다. 이 경우 그 보장은 지방자치라는 제도의 일정한 핵심은 이를 법률에 의해서도 침해할 수 없게 함을 의미한다는 것이다. 이와 같은 제도적 보장설에 의하면 자치권이 국가로부터 지방단체에 전래 도는 위탁된 것이기는 하나 일단 지방단체에 주어진 이상 그것은 지방단체의 권리로서 지방단체는 그의 의사에 의해서 이를 행사하게 된다는 것이다.

3. 한국의 지방자치의 역사

한국 지방자치제는 1949년 지방자치법이 제정된 이후 6·25전쟁이 한창이던 1952년 시·읍·면의회의원선거(4. 25)와 시 도의회의원선거(5. 10)를 실시함으로써 시행되었다. 1956년에는 시·읍·면장선거(8. 8)까지 실시하여 기초자치단체의 민선단체장체제가 출범했다. 이후 4·19혁명으로 이승만 정권이 붕괴된 뒤 장면 내각은 1960년 시장·도지사선거(12. 29)까지 실시하여 명실상부한 지방자치시대를 열었다. 그러나 1961년 5·16군사정변으로 집권한 박정희 정권이 지방자치제를 전면 중단함으로써 이후 30년간 지방자치 없는 중앙집권 시대를 보냈고, 1991년에 이르러 구·시·군의회선거(3. 26)와 시·도의회의원선거(6. 20)가 실시되면서 지방자치가 부활하게 되었다. 그러나 1991년에 부활된 지방자치제는 임명제 단체장체제가 존속하는 상황의 유명무실한 것이었다. 이후 우여곡절 끝에 1995년 4대 지방선거가 동시에 실시됨으로써(6. 27) 한국의 지방자치는 새로운 출발을 맞게 되었다.

그러나 오랜 중앙집권체제 하에서의 법제도는 아직 지방자치에 걸맞게 재편되어 있지 못하다. 특히, 지방세 수입으로는 인건비조차 해결하지 못하는 지방자치단체가 상당수에 이르는 등 지방재정은 대단히 열악한 실정이지만, 국세의 지방세로의 이전 등 조세체계의 조정을 통한 지방재정확충은 추진되고 있지 않다. 따라서 법제도의 전면적 재편을 둘러싼 중앙정부와 지방자치단체 간의 갈등이 예상된다. 한편 자치지역 내에 혐오시설 설치를 거부하는 현상 등 지역이기주의로 인한 자치단체 간의 갈등도 예상된다.

Ⅲ지방자치제도의 문제점

1. 의결기관의 역할상 문제

지방행정도 각 분야가 전문적인 법령과 기술이 요구되는 분야가 점진적으로 확대되고 있으나 이러한 정책을 결정하고 이에 필요한 예산을 의결하는 의회의 의원은 대부분이 비전문가이거나 상식에 의존함으로써 중요한 정책결정과정에서 편견이나 독선에 의해 오판하는 결과를 가져오기가 쉽고 예산결정과정에서 불필요한 예산이 결정되어 예산의 낭비와 비효율적인 행정결과를 초래하기도 하였다. 또한 자치단위 전체의 이익과 목표에 관심을 갖기보다는 자기 지역구의 문제에 보다 깊은 관심을 가짐으로서 역기능을 초래할 뿐만 아니라 의사결정 과정에서 주민의 의견을 통합할 수 있는 제도적 채널이 확보되지 못함으로써 일부의 의견이 전체의 의견 또는 주민의 의견인양 반영되는 제모순점이 노출되고 있다. 이러한 경우는 마창진 통합과정에서 많은 문제점을 노출하였고 아직도 지역 간 갈등의 불씨로 남아있다.

2. 집행기관의 역할상 문제

행정은 절차와 과정이며 과정마다 미래를 예측하고 이에 필요한 문제를 사전에 예측 대처하는 능력이 겸비되어야 조직이 통솔되고 조직이 관리되어 생산성이 향상될 수 있으나 이를 결한 경우 행정과 조직의 목표가 왜곡 변질되며 임기응변적인 수단과 목표의 전이현상이 각 분야에서 발생하고 문제의 해결에 있어서 사전에 예측하지 못함으로써 치유가 불가능하여 주민과의 마찰과 행정의 비능률을 초래하고, 임기 중 차기선거를 의식 행정의 뱁분정책에 균형을 상실하게 되어 지역 간, 계층간의 갈등을 초래하는 등 비 전문가적 행정의 역기능이 제기되는바, 이러한 문제를 해결하기 위한 행정내부의 제도적 통제력을 법제화할 필요가 대두된다.

또한 지방자치제 실시이후 단체장의 부정, 부패관련 및 선거법위반에 의한 중도하차 등으로 행정의 공백과 진행사업의 연속성 등에서 많은 문제가 야기되고 있는 실정이다.

3. 지방재정의 문제

취약한 지방재정을 바탕으로 실시된 지방자치제는 많은 문제점을 야기 시키고 있다. 따라서 지방재정의 확충을 위한 방안들이 다각적으로 실시되어 왔다. 방만하던 행정관리도 단출하면서도 효과적인 방법으로 변화를 시도하였고, 중앙정부에 소속되었던 국세도 지방재정을 강화하기위해 많은 부분이 이양되었다. 하지만 아직도 부족한 지방재정을 안정화하기 위해서는 지방재정의 자립도를 높이고 지역 간 재정 격차를 해소하기 위한 방안들이 지속적으로 추진되어야 할 것이다. 국세와 지방세의 세원배분을 적정화하여 지방세의 비율을 올림으로써 지방재정의 안정적 확충 기반을 마련해야 할 것이다. 또한 국가재정의 지방이양을 확대해 나가는 한편, 지방교부세제도, 지방양여금제도, 국고보조금제도 등의 효율성과 자율성을 제고함으로써 정책효과를 높이고 지방자치단체간 재정조건의 균등화를 기해야 한다.

4. 주민참여와 주민의식 문제

주민자치의식이란 일반적으로 사람들이 거주하는 지역에 관심을 갖고 지역의 문제를 자기 스스로의 힘으로 해결하고자하는 생활의식이다. 지방자치제의 부활 초기에는  주민자치의 경험부족으로 낮은 수준이었으나 현재에 이르러서는 주민의식이 높아진 것이 사실이나 대부분의 주민들이 자기와 직접적인 이해관계가 되는 경우에는 관심과 참여가 이루어지나 전체의 문제에 대해서는 쉽게 참여하지 못하고 있는 것이 사실이다. 이는 행정적으로도 주민참여의 기회를 충분히 보장하지 못하고 있는 측면도 있으나 주민들 스스로가 참여할 수 있는 기회와 방법을 다양하게 강구할 필요가 있다. 이번 서울시 무상급식 문제와 마찬가지로 주민들이 직접 참여하고 의사를 표출함으로써 지방행정이나 정치적 판단에 맡겨져 있는 중요문제들도 주민들 스스로 해결해 나가는 민주적 역량이 성숙될 수있다고 보아야 할 것이다.

Ⅳ지방자치제도 활성화와 주민참여강화 방안

1. 지방자치권 강화

지방자치제를 강화하기 위해서는 지방자치단체가 필요로 하는 조례의 제정에 있어서 법령의 허용범위내로 한정하여 중앙정부와 지방자치단체간의 불필요한 마찰을 최소화하고, 자치입법권을 필요이상으로 제약할 수 있는 내용의 개정을 통하여 자치입법권을 강화해야 한다.

또한 자치입법권 강화와 동시에 지방자치단체사무에 있어서도 지방자치법에 의해 예시된 사무가 개별법에 의해 국가사무로 규정되는 일이 없도록 하여야 한다. 뿐만 아니라 국가사무를 지방자치단체로 위임하는 경우, 위임사무의 처리에 소요되는 필요한 재원에 대하여 부담기준을 명문화하여야 한다.

2. 지방의회의 활성화

지방의회의 기능과 전문성을 확보하기 위한 다양한 방법이 강구되어야 한다. 비전문적인 부분의 보강을 위한 방안 및 의원의 의회활동 활성화를 위한 방안도 동시에 강구되어야 한다.

3. 지방 재정력의 강화

국가와 지방자치단체가 추구하는 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 인적, 물적 및 기타 여러 자원을 필요로 한다. 특히 공공조직과 그 밖의 어는 조직체든지 그들의 목표를 효과적으로 달성케하는 원천은 바로 물적 자원인 재정이다.

사업에 필요한 재정을 독자적으로 해결하지 못하고 중앙정부에 의존할 때 지방자치단체는 중앙의 간섭과 통제를 받지 않을 수 없다. 따라서 지방의 재정자립도는 지방자치의 활성화를 위한 가장 중요한 요소라고 할 수 있다. 지방재정의 확충을 위하여 국세와 지방세의 합리적 조정을 통한 국세의 지방세 이양 및 지방세외 수입 증대를 위한 지방 공기업의 활성화 그리고 환경보전세, 관광세, 광고세 등의 새로운 지방세원의 개발 등을 통해서 지방 재정을 강화해 나가야 할 것이다.

4. 주민참여 강화

지방자치제의 근간이 되는 주민들의 참여를 강화하기 위해서는 현재 시행되고 있는 주민소환제, 주민투표제 등의 제도를 주민들이 손쉽게 참여할 수 있는 방법으로 새로운 개선이 필요하다는 생각이다. 이러한 제도의 개선과 더불어 주민의식을 높이기 위한 주민교육을 강화해야 한다. 건전한 주민정신과 올바른 가치관, 합리적인 사회관을 토대로 한 주민의 자율의식을 향상시키기 위하여 학교교육과 사회교육을 강화해 나가야 한다. 또한 주민이나 지방행정을 담당하고 있는 공무원에게 자율의식의 중요성을 인식시키고 주민이 모든 일에 자율의식을 가지고 해결할 수 있도록 계도해야 한다.

주민 참여의 여건을 조성하기 위해서 행정정보의 공개를 강화하여 주민자치의 의의를 고양하고 자치단체와 주민간의 수평적 관계를 보장하고 공동의 의식결정을 가능하게 하므로 주민참여의 근간을 만들 수 있다. 중요사업에 있어서 시정토론회 등을 통하여 주민의 자발적 참여의식을 유도하고 주민의 의사반영을 높여나가야 한다. 토론회의 활성화를 위하여 건설적인 비판 및 대안은 시정에 적극적으로 반영하고 토론회의 운영에 공헌을 한 시민은 발굴해서 시상함으로서 능률적이고 발전적인 시정토론회가 될 수 있도록 유도해야 한다.

주민투표제와 주민소환제의 활성화를 통하여 행정기관에 대한 감시와 통제 기능을 강화함으로서 행정의 민주성과 효율성을 높여 나가야 한다. 주민투표는 지방자치단체의 의사결정을 직접 주민이 행사하도록 보장하는 제도로 지방자치단체장과 지방의원 간의 갈등 해소는 물론 주민들의 정치적인 활성화 및 행정의 경직성, 일방성 극복에 기여할 수 있다. 주민소환제 역시 지방자치단체의 통치주체인 유권자들이 지역 선거에 의하여 공직에 취임한 공직자나 지방의회에 대한 해직이나 해산을 청구하는 제도로 매우 강력한 주민직접참정제도의 하나이나 자치행정의 안정성과 지속성을 저해할 위험 등은 고려되어야 한다.

Ⅴ결론

지방자치제도의 부활이후 주민의식과 지방자치행정 등에서 많은 변화와 발전을 거듭하였지만 아직도 완전한 지방자치제도의 정착이라고 보기에는 미흡한 점이 많이 존재하고 있다. 중요정책에서의 주민참여 및 주민의사의 반영이 부족하고 행정의 일방성이 존재하고 있는 것이 사실이다. 또한 지방의회 의원의 비전문성과 지역적 이기주의는 지역발전의 걸림돌이 되기도 한다.

주민들에 의해 선출된 공직자인 자치단체장과 지방의원들의 부정과 부패 현상은 주민들로부터 지방자치제도의 회의감을 유발하기도하며 지방자치제도의 실현에 대한 부정적인 측면을 나타내는 중요한 요인이며, 행정의 공백과 사업연속성의 단절은 지역발전을 저해하는 요인이기도 하다.

이러한 지방자치제의 문제점을 극복하고 지방자치의 가치를 높이기위해서는

첫째로 지방자치단체의 재정 강화와 독립성이 보장되는 범위에서 주민에 의한 주민이 중심 되는 지방자치제도가 뿌리내려야 한다.

둘째로 주민들의 참여를 확대하고 보장하는 방안이 강화되어야 한다. 중요사업의 준비단계에서 부터 주민들의 참여를 보장하고 반영하는 제도와 시스템이 마련되어야 하고 주민들의 의사결정 제도인 주민투표의 활성화 및 단체장과 지방의원의 책임성을 강화하기 위한 주민소환제도의 강화가 이루어져야 한다.

셋째 형평성과 능률성을  갖는 지방자치이어야 한다. 모든 주민들에게 양질의 행정서비스를 제공하고 행정의 효율성을 통하여 주민들에게 편의를 제공하는 지방자치가 이루어져야 한다.

새롭게 변화하는 행정환경과 행정의 객체인 주민들이 함께 참여하는 주민자치를 위한 제도적 기술적 노력을 함께 할 때만이 진정한 지방자치가 이루어 질 것이며 주민의 투표로 선출된 단체장 및 지방의원의 책임성과 주민들의 자발적 참여의식이 고양되어 질것이다.