주택보급률 100%시대의 주택정책

학 번 : 50913049

성 명 : 김 탁 규

Ⅰ. 서 론

1. 연구배경 및 목적

박정희 정권의 경제개발 정책은 농촌인구의 급격한 도시이동을 가져왔다. 박정희 정권 이후 노무현 정부까지는 도시의 주택난 해소를 위하여 공급 위주의 주택정책을 펼쳐 왔다. 특히 1989년부터 주택 200만호 건설사업 계획에 따라 1, 2, 3기 신도시 등 전국에 걸쳐 진행된 대규모 택지개발사업으로 공급한 주택건설용지가 다양한 형태의 주택을 건설하기 보다는 아파트로 대변되는 공동주택 위주로 공급되어 왔다.

현재 우리나라는 수도권 일부 광역자치단체를 제외하고는 주택보급률이 100%를 상회하고 있으며, 대구를 비롯한 지방에서는 미분양 공동주택 물량이 급격하게 증가하고 있음은 물론이고 신규분양은 엄두도 못 낼 정도로 부동산 시장이 불황에 허덕이고 있다.

특히, 대구는 2008년 기준으로 주택보급률이 100%를 초과하기 시작했다. 국토해양부 발표에 따르면 2010년 1월말 기준으로 전국의 미분양주택은 119,039호에 이르며, 그 중 대구지역이 13%인 15,875호를 차지하고 있다. 그 중 악성으로 분류되고 있는 공사 완료 후 미분양주택은 전국 48,469호중 대구지역이 21%인  10,250호를 차지하고 있다.

이제까지 양적인 주택공급 확대를 목표로 추진되어온 우리나라 주택정책은 주택보급률이 100%를 넘어선 현재를 기점으로 하여 새로운 패러다임의 주택정책으로 전환이 요구되고 있다. 2000년대 초반 민간 건설업체를 중심으로 수요자의 욕구에 부응하기 위해 브랜드화로 대변되는 주택의 질적 제고 경향이 나타나고 있는 반면에 저소득층의 경우 주택 가격의 상승으로 내 집 마련의 기회가 더 줄어들고 있는 양극화 현상이 두드러지고 있다.

본 연구의 목적은 주택보급률 100%시대의 주택수급 여건 변화를 분석하여 전망하고 이에 대응할 수 있는 주택정책을 제시하는 것이다.

2. 연구방법 및 범위

본 연구의 주요 연구 방법은 다음과 같다. 첫째, 현 정부의 보금자리 주택정책의 내용을 파악해 보고 현 정부의 주택정책이 미분양주택의 비율이 전국에서 가장 높은 대구지역에서 주택시장 현황에 어떻게 적용되고 있는지 검토해 본다. 둘째, 주택보급률 100% 시대를 우리나라 보다 먼저 경험한 일본의 주택정책 사례와 우리나라의 현 주택정책을 비교해 본다.

Ⅱ. 우리나라 주택시장의 현실

1. 보금자리주택정책

노무현 정부는 중소형분양주택과 국민임대주택으로 나누어 공공부분 주택공급은 추진해 왔으나, 이명박 정부가 시작되면서 “보금자리주택”이란 이름으로 중소형분양주택과 임대주택을 포괄하는 새로운 개념의 공공부분 주택공급 정책을 추진해 오고 있다.

‘보금자리주택’이라함은 공공이 재정 또는 기금의 지원을 받아 건설, 매입하여 분양 또는 임대를 목적으로 공급하는 주택을 말한다. 과거 공급자 위주의 일방적인 공급에서 벗어나 소득계층별 수요에 부응하는 다양한 주택을 공공이 신속하게 공급하는 수요자 맞춤형 주택이다.

출처 : 보금자리주택 홈페이지 (http://portal.newplus.go.kr/)

[표 1] 보금자리주택유형

구 분		내 용	비 고
분양	공공 분양주택
장기공공 임대주택	영구 임대주택	「임대주택법」제16조제1항제1호에 따라 영구적인 임대를 목적으로 건설한 임대주택
	국민 임대주택	「임대주택법」제16조제1항제2호에 따라 의무임대기간이 30년인 임대주택
공공 임대주택	10년 임대주택	「임대주택법」제16조제1항제3호에 따라 의무임대기간이 10년인 임대주택
	분납 임대주택	「임대주택법 시행령」제22조제3항에 따라 임대보증금 없이 분양전환금을 분할하여 납부하는 임대주택
	장기 전세주택	「임대주택법」제16조제1항제2호의2에 따라 20년의 범위안에서 전세계약을 통하여 공급하는 임대주택

보금자리 주택의 특징을 자세히 살펴보면 첫째, 입지측면에서 도심이나 개발제한구역 등 도시인근 선호지역에 건설하고, 둘째, 사업절차는 공공이 직접 건설하여 신속하게 공급하며,  셋째, 가격은 서민들이 부담 가능한 가격으로, 마지막으로 공급방식은 수요자 선호에 따른 공급을 위해 사전예약제 방식의 청약제도를 시행하고 있다.

출처 : 보금자리주택 홈페이지 (http://portal.newplus.go.kr/)

우리나라의 주택보급률은 2008년 말을 기준으로 100%을 넘어서 100.7%에 이르며, 서울은 93.6%, 서울을 포함한 수도권이 95.4%의 주택보급률을 기록하고 있다.

이명박 정부는 서울을 비롯한 수도권의 주택보급률이 90%정도로 여전히 부족한 실정이고, 2007년 말 기준으로 총 가구 중 소득 5분위 이하의 임차가구가 전체 가구의 50.1%에 이르며, 서울 등 수도권의 경우에는 전월세 거주 가구가 45.5%에 달하고 있으며, 질적인 측면에서도의 주거환경 개선 문제가 시급하다고 인식하고 보금자리 주택정책을 추진하고 있다.

이명박 정부는 2018년까지 150만호의 보금자리주택을 공급하여, 글로벌 금융위기로 침체된 취약계층과 서민층의 주거불안과 민간부분의 주택건설 위축에 따른 중장기 수급불안 해소에 기여하고, 공공주택 건설을 통한 일자리 창출 및 내수진작에도 도움이 될 것으로 기대하고 있다. 사업이 종료되면 주택보급률 107.1%, 인구 1천명당 주택수는 406.1호, 자가보유율 65%, 임대주택 재고비율은 12%로 선진국과 비슷한 수준으로 우리나라의 주거 여건이 향상될 것으로 파악하고 있다.

2. 대구주택시장 현황

2005년 수도권과 비슷한 수준인 95.7%의 주택보급률을 보이던 대구광역시주택보급률은 2006년 14,000호, 2007년 23,000호, 2008년 37,000호의 주택이 공급됨으로서 주택보급률이 2006년 97.1%, 2007년 99.2%로 상승하였다가 2008년에 이르러 100%에 도달하게 되었다.

[표 2] 대구광역시 주택보급률 추이          출처 : 국토해양부 토지주택실 홈페이지

년도별	가구 (천가구)		주택수 (천호)		보급률 (%)
	수도권	대구	수도권	대구	수도권	대구
2005	7,462	815	7,165	780	96.0	95.7
2006	7,628	817	7,302	794	95.7	97.1
2007	7,813	823	7,419	817	95.0	99.2
2008	7,994	829	7,625	854	95.4	103.0

3년간 74,000호의 주택이 공급되는 동안 미분양 주택은 2005년 3,274호에서 2008년 6.5배 증가된 21,379호로 늘어났으며, 이는 2.2배로 늘어난 수도권의 미분양 주택수보다 많은 증가율을 보이고 있다. 특히, 주택시장에서 악성으로 분류되는 준공 후 미분양 주택수가 2010년 2월말 현재 11,031호에 이름에 따라 주택시장의 붕괴 조짐까지 나타나고 있다.

[표 3] 대구광역시 미분양현황                          출처 : 국토해양부 홈페이지

구 분	2005.12	2006.12	2007.12	2008.12	2010.02
전 국	57,215	73,772	112,254	165,599	116,438 (50,040)
대 구	3,274	8,732	12,199	21,379	16,053 (11,031)
수도권	12,242	4,724	14,624	26,928	27,326 (4,182)

※ ( )는 준공후 미분양주택수

대구시를 비롯한 지방의 주택시장이 동면상태에 있으나, 현 정부는 여전히 2018년까지 공공부분에서 150만호(수도권 100만호, 지방 50만호) 주택공급을 목표로 하는 보금자리주택정책을 기조로 수도권 위주의 공급지향성 주택정책을 펼치고 있어 주택보급률 100%시대의 다양한 주택정책이 절실하게 필요한 것이 현실이다.

[표 4] 보금자리주택 공급계획                          출처 : 국토해양부 홈페이지

유형		호수	프로그램 내용
분양주택		70만	중소형 저가주택 공급
임대 주택	공공 임대 (10년 임대)	20만	- 10년간 임대 후 분양 전환 - ‘지분형 임대주택’ 위주로 공급하여 서민들의 점진적 자가소유를 촉진 (능동적 복지 구현)
	장기 전세 (10~20년 임대)	10만	- 월임대료 부담이 없는 ‘장기 전세형’으로 공급하여 수요자들에게 다양한 선택기회 부여 (도심위주로 공급)
	장기 임대 (30년 이상)	50만	- 국민임대 40만 : 시중가의 60～70%로 공급 (소득에 따른 차등임대료제, 전세·월세 선택제) - 영구임대 10만 : 최저소득층을 위해 공급재개 (재정지원으로 시중가의 30%로 공급)

※ 보금자리 주택단지(총 200만호)에서는 공공 직접건설 150만호 외에 민간에도 중대형 분양주택 용지를 공급하여 50만호 건설

※ 지분형 임대주택 : 공공이 운영하고, 초기에는 소액으로 지분 취득 후 단계적으로 지분 상향 (30% → 50~70%내 취득 → 10년후 나머지 취득)

Ⅲ. 주택보급률 100%시대의 일본의 주택정책

1. 1968년 주택보급률 100% 달성

일본의 경우에도 우리나라와 비슷하게 상당기간 주택의 양적 부족 문제를 경험한 바 있다. 전쟁으로 인한 주택감실과 귀환동포로 인해 약 420만호(1945년 가구수 대비 27% 부족)의 주택부족이 발생하였고, 1960년대 고도경제성장기에 돌입하여 동경권, 오사카권, 나고야권으로 인구가 급격하게 집중되었으며, 핵가족화로 인해 자구증가 비율이 인구증가를 상회하는 gust강이 일어났다.

1968년 주택통계조사 결과 전체적으로는 총 세대수가 총 주택수를 상회하는 결과가 나타났으나, 우리나라 수도권지역과 마찬가지로 동경과 오사카의 경우 주택의 양적 부족 현상이 여전한 것으로 나타났다.

1970년대 초반 신규 착공호수 180만호를 상회하는 주택공급 확대로 1973년의 주택통계조사에서는 모든 지방자치단체에서 주택수가 세대수를 상회하는 결과가 나왔다.

[표 5] 일본의 세대수 별 주택호수 추이

년 구 분		1963	1968	1973	1978	1983	1988	1993	1998
주 택 총 수	천 호	21,090	25,591	31,059	35,451	38,607	42,007	45,879	50,216
총 세 대 수	천세대	21,821	25,320	29,651	32,835	35,197	37,812	40,971	44,328
총 인 구	천 인	96,156	99,814	108,255	114,998	119,306	122,659	124,607	126,331
가구당주택수	%	97	101	105	108	110	111	111	113
세대당 인원	인		3.94	3.65	3.50	3.39	3.24	3.03	2.85
주택이외의 건물	천 호		309	329	278	244	184	159	133

출처 : 주택보급율 100% 시대의 주택시장 (일본의 경험 및 교훈). 박신영, 대한주택공사

이에 따라 주택시장도 공급자로부터 수요자 중심으로 변화하기 시작하였다. 당시 수요자는 주택의 질 뿐 만 아니라  생활의 질, 특히 주택 및 도시환경의 질적 개선을 요구하게 되었으며, 정부의 정책에도 변화가 나타나기 시작 했다.

1970년대 이후 주택보급률 100% 달성이후 일본에서 나타난 주택정책의 변화를 살펴보기로 한다.

2. 주택보급률 100% 이후의 주택정책의 변화

1) 주거의 질적 개선으로 주택정책 변화

주거의 질을 강조하는 방안으로 1976년 제3기 주택건설5개년계획에서 최저주거수준과 평균거주수준이 설정되고, 1985년까지 모든 국민이 최저거주수준을 확보할 수 있도록 하고 과도기적으로 1980년까지는 당시 수준이하로 거주하는 가구를 반으로 줄이겠다는 목표가 제시되었다.

거주수준이란 가족구성원에 따라 거주실의 크기, 설비수준, 주택의 환경 및 세대인원별 주택면적(실구성, 거주실면적, 주호전용면적, 주택총면적)의 기준을 제시한 것이다.

1980년에 접어들어 경제의 안정적인 성장으로 대도시로의 인구집중은 환화된 반면에 본격적인 고령화 사회가 도래함에 따라 장기적인 관점에서 양질의 주택을 확보해야 할 필요성이 제기되었다. 제5기 주택건설 5개년 계획(1986-1990)에 국민이 생애주기의 각 단계, 거주하는 지역의 특성에 따라 안정되고 여유 있는 주생활을 영위할 수 있도록 평균거주수준을 대신하여 지역에 맞는 유도거주수준이라는 목표가 제시되었으며, 2000년까지는 전가구의 1/2이 유도거주수준을 확보하도록 한다는 원칙이 제시되었다. 유도거주수준에는 지역의 특성에 따른 거주수준의 향상을 도모하기 위하여 도시의 중심 및 주변의 공동주택주거를 상정한 도시형 유도거주수준과 교외 및 지방의 단독주택을 상정한 일반형 유도거주수준을 제안하였다.

2) 도시정책으로서의 주택정책 인식

1978년 건설성의 자문조직으로 만들어진 주택․도시정책추진위원회는 주택․도시정책에 근본적인 검토를 덧붙이고 획기적인 전환을 도모하였다. 거주수준을 향상시키는 정책을 시행하기 위해서는 단순히 주택자체의 수준향상만이 아니라, 주변환경을 포함한 수준의 향상이 강조되었다. 또한 도시정책에 관해서는 대도시 및 지방도시의 지역특성에 따라 기반이 되는 도시시설을 정비하면서 도시재개발의 추진, 양호한 시가지의 보존과 형식등을 꾀함으로써 도시주택문제를 효과적으로 해결해야 한다는 것이었다.  이러한 방향의 일환으로 주택공단과 택지개발공단을 통합한 주택도시정비공단이 1981년 설립되었다.

그러나 이후 1980년대 후반의 지가폭등으로 주택공급을 도시계획의 틀내에서 추진하는 논의가 활발하게 이루어지지 못하였다. 1990년 동경도의 주택정책간담회가 새로운 주택정책의 방향으로 도시계획과 주택정책의 연계를 주장하면서 이를 받아들인 정부에 의해 새로운 방향으로 전개되었다.

1975년 제정된 ｢대도시지역의 주택지등의 공급촉진에 관한 특별조치법｣을 90년 6월 ｢대도시지역의 주택 및 주택지의 공급촉진에 관한 특별조치법｣로 개정하였다. 개정을 통해 주택 그 자체를 공급의 대상으로 강조하게 되었으며, 특히 광역적인 관점에서 주택.택지의 공급을 일체적으로 추진하는 계획체계가 확립되었다.

여기서의 계획체계란 3대도시권(首都圈, 近機圈, 中部圈)의 주택, 주택지의 공급방침을 건설대신이 결정하고, 이에 따라 관계 都道府縣, 市町村이 지역의 실정에 맞춰 주택 마스터 플랜을 작성하는 등 지역에 맞는 주택공급계획을 수립하는 것이다.  또한 대도시계획의 도시계획구역내에서 도시계획의 정비, 개발, 또는 보전의 방침에 새로운 공급계획에 적합하도록 ｢주택시가지 개발정비방침｣(주택지개발정비방침)을 수립하는 것에 의해 도시계획과도 제휴가 가능하게 되었으며, 이에 따라 신시가지의 계획개발이 가능하게 되었다.

3) 주택구입에 대한 정책적 지원

1990년대부터 실시된 「생활대국 5개년계획」에 의하면, 주택문제와 관련한 일본정부의 태도는 평균년수의 5배이내로 주택취득을 가능하게 하고, 이를 위해서 적정한 지가수준을 실현할 수 있도록 종합적인 토지대책을 착실하게 실현해 가는 것으로 정리할 수 있다. 즉, 주택의 공급을 확대하는 한편, 토지의 효율적 이용을 추진하고 토지의 보유세를 강화하는 조세정책을 시행함으로써 지가를 하락시켜 궁극적으로 주택을 취득가능한 가격으로 하락시킨다는 것이다.

자가취득가능계층에 대해서는 주택금융공고의 융자제도를 수단으로 하는 방안이 강구되었다. 특히 공급자로 하여금 유도수준 이상의 주택을 건설하는 경우 인센티브가 제공되었다.

1990년대 이후 주택가격의 하락으로 주택구입가능성은 크게 높아졌다고 할 수 있다.

3. 우리나라에 주는 시사점

일각에서는 주택보급률의 지속적인 상승을 예로 들면서 우리나라에 더 이상 주택의 대량공급이 필요하지 않다는 시각을 제기한다. 그러나 주택보급률이란 주택이 어느 장소에 어떤 질을 가지고 존재하는가를 보여주는 지표는 아니기에 주택보급률 100% 달성이 주택의 지속적인 공급 필요성을 판단하는 자료로 이용되어서는 안될 것이다.

가구분화가 계속 이루어지고 가구특성이 더욱 다양화되고 있거나 주택가격 등 부동산 가격이 상승한다면, 기존 주택을 대체하는 새로운 수요와 임대주택에서 자가를 취득하는 수요가 있기 때문에 주택의 양적 공급은 확대될 수 있다. 더욱이 공급된 주택의 질적인 측면을 감안한다면 더욱 그렇다.

실제로 일본의 경우 주택보급률이 100%를 나타낸 1968년 이후 신규로 건설되는 주택수가 1950년대, 60년대 신규착공호수를 능가하며, 경제환경의 변화에 따라 착공호수에 변화는 있지만 경기가 나쁜 90년대에도 매년 100만호 이상의 주택(재고주택 대비 4%)이 건설되었다.

주택보급률이 100%가 되었다고 해서 주택가격이 안정되지 않는다는 것은 1990년대 버블시대가 도래한 일본의 사례에서 충분히 입증된다. 주택가격은 과잉유동성, 금리하락, 특히 자가취득을 장려하는 정책이 시행되면 상승의 가능성이 있는 것이다.

주택공급이 늘어도 자가소유율은 그다지 변화되지 않으며, 주택가격의 변화에도 그다지 영향을 받지 않는다. 특히 제도권 임대주택이 활성화되어 있는 국가에서는 자가소유율이 높아지기 어려운 것으로 생각된다. 일본 뿐만 아니라 미국, 영국 등 선진국의 예를 보아도 자가소유율은 60%대를 상회하지 않고 있다.

Ⅳ.결 론

일본은 우리나라와 마찬가지로 주택건설이 민간자금에 의존하는 것이 많고, 공적자금에 의한 주택건설, 공급은 일관해서 보완적이다. 이로 인해 일본의 주택정책에 대해서는 많은 비판이 있다. 일본정부 역시 주택정책을 소득재분배의 수단으로 인식하기보다는 경제성장 및 경제안정화 정책의 수단으로 인식하고 있었다.  그러나 주택의 양적 부족이 해결이후, 최저주거기준 미달가구의 주거문제 해결을 중요한 과제로 인식하고, 주거환경의 개선을 위한 정책에 노력한 점은 우리나라에도 참고가 될 수 있으리라 생각한다. 특히, 정부가 직접 민간업체의 사업계획에 도움이 될 수 있는 자세한 통계자료를 생산하고 있는 것은  우리나라에도 시사하는 바가 크다고 생각된다.

주택보급률 100%가 달성되었다 하더라도 정부는 주택시장을 안정시키고 거부수준의 질을 제고하기 위한 주택정책을 수립해 나아가야 한다.

첫째, 과거 버블기의 일본처럼 금융 등 외적 용인에 따라 주택가격이 상승할 가능성은 항상 존재함으로 안정적인 경제운용과 주택수급의 균형에 유의하여 적정수준의 주택공급을 유지하여야한다.

둘째, 정책의 초점을 주거의 질적 수준 제고에 맞추되, 주택의 크기보다는 쾌적성과 정보화 수준 등에 중점을 두고 주택정책을 수립해야 한다. 부의 형평성 문제는 소득세, 재산세 등의 투명성 확보 차원으로 접근하고, 도시 중산층의 농촌지역 Second-house 등 전향적으로 허용하는 등 중장기적으로 고급 주택 규제, 1가구 2주택의 제한 완화가 필요하다.

셋째, 아직 초보적인 운영수준에 있는 주택저당증권, 부동산투자신탁 등 주택금융시장을 육성하여 주택구입에 따른 부담을 경감시켜야 한다.

넷째, 민간주택금융은 중상위층 계층의 내 집 마련이나 주택교체에 활용하고, 무주택 서민의 주거 안정을 위해 공공부분이 임대주택 건설에 적극 참여할 수 있도록 공공기관에 부지확보 및 자금 등을 지원하여야 한다.

다섯째, 1990년대 주택 200만호건설 정책 때부터 건설된 대단위 고층 아파트의 노후화는 향후 심각한 문제를 야기할 것으로 예상된다. 도시재생 및 보금자리주택 정책에 용적률 상향 조정 등 인센티브 제공하는 현 정부의 대단위 고층아파트 건설 위주의 주택정책에 대한 전면적인 재검토가 필요하다.

여섯째, 우리나라는 세계에서 가장 낮은 출산율로 인해 인구가 급격하게 감소하고 있으며, 수도권으로의 인구 집중 현상이 계속되고 있어 지방의 공동화가 심각한 수준에 이르고 있다. 그러나, 현재 우리나라의 주택정책은 수도권에서의 안정적인 주택공급에 맞추어져 있기 때문에 중앙정부의 주택정책이 지방에 미치는 영향은 미비하다. 또한 주택건설 시에 재정과 기금의 지원이 이루어지기 때문에 중앙정부의 지원도 수도권에 집중 될 수 밖에 없다. 지방에서 추진하고 있는 사업에 대해서는 사업부지를 조성하는 초기부터 중앙정부의 재정 및 기금 지원이 이루어질 수 있도록 제도가 개선되어야만 한다.

마지막으로, 지방정부도 정부정책 사업의 공모때 마다 서로 유치하겠다고 나설 것이 아니라, 지방정부가 수립한 도시계획과 주택종합계획의 틀 안에서 장기적인 비젼을 제시 할 수 있는 사업을 발굴하여 정부의 지원을 요구하여야 할 것 이며, 집단 민원에 따라 흔들리고 있는 현재의 지방정부 도시 및 주택정책을 시간이 소요되더라도 대화와 소통을 통해 도시민이 더불어 살 수 있는 정책이 만들어질 수 있도록 각고의 노력을 기울려야한다.

참고문헌

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국토해양부, 2009, 보금자리주택 정책개요.

웹페이지

국토해양부 토지주택실 홈페이지 (http://housing.mltm.go.kr/)

통계청 홈페이지 (http://kosis.kr/)

보금자리주택 홈페이지 (http://portal.newplus.go.kr/)