Chapter3. 도시 거버넌스와 정책의 영향

행정학과 3학년

21107509 김보배

‘세계화는 본질적으로 좋은지 나쁜지 판단할 수 없지만 그 성과는 논의되어 변경할 수 있으며, 인간의 의사결정 결과이다.’ (Scholte, 2000, p.9)

이 장에서는 세계화가 경제 및 도시에 미치는 영향의 잠재적인 정책 대응을 논의한다. 세계화는 정책 선택을 위한 배경을 제공하고 있지만, 그것은 정치적으로 경쟁 개념이다.

도시의 전략적 계획과 관련된 정책은 특정 지역에서 열린 결정으로 책정되었다.

최근에는 세계화, 글로벌 네트워크와 글로벌 도시기능에 대한 우려가 줄어들어 영토 경계 결정의 논의에서 이에 대한 주의를 환기하는 경향이 있다.

우리는 주요도시에서 도시계획을 모색하고 있다. 그러나 중요한 문제는 도시 행정의 글로벌 세력에 대한 자율성의 정도이다.

글로벌 정치, 지역주의와 국가주권

세계화의 한 획은 세계 규모에서 작동하는 정치적인 조직의 상승을 확인한 것이다.

이러한 조직은 세계 전역에 적용되는 규제와 정책적인 접근방법을 개발하고 전 세계에 걸쳐 자금을 형성한다.

글로벌 거버넌스는 경제 정책 뿐만 아니라 환경에도 관심을 갖고 있다. 글로벌 생태 악화 우려로 오존층, 지구온난화, 기후 변화와 생물 다양성 등의 문제에 대한 국경을 초월한 환경 협정이 이뤄지고 있다.

글로벌 시민사회에 대한 개념은 여러 가지 방법으로 해석된다. 이는 인프라 구조가 민주주의와 발전의 보급에 필요로 하는 반세계 자본주의 그룹을 말하거나 또는 가난과 억압을 표현하는 연대의 움직임을 말한다.

비정부조직, 국경 프로모션 그룹, 다른 움직임과 네트워크들의 성장수치는 도시의 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 국제 정치적 맥락을 시사하고 있다.

새로운 정치적인 개념은 세계화와 시민사회 사이의 관계에 대한 논의를 축으로 시작했다.

생태시민권 또는 환경정의의 투쟁과 연결된 새로운 권리는 생태 지속가능성의 글로벌 관점에서 발생한다. 생태, 문화 및 기타분야에서 ‘아래로부터’의 세계화가 자유주의 경제 질서의 견해를 가진 ‘위로부터’의 세계화와 얼마나 떨어져있는지에 대한 논쟁이 있다.

시민권의 개념은 세계화의 맥락에서 재구축되고 지역, 국가, 국제적인 수준의 수치로 작동된다고 볼 수 있다. 전통적으로 국민 국가는 시민권의 수호자 역할을 했지만, 새로운 공식과 비공식적인 독자성이 중요하게 떠오르고 있다. 하나의 공식적인 개발은 유럽 시민권의 아이디어로 유럽에서는 이러한 시민과 일반적인 권리에 대한 논의가 있다. 중요한 비공식 개발 성과는 국경 이동의 증가에서 초래되었다.

‘반세계화 운동’은 이슈화됐지만 ‘글로벌 시민사회’ 또는 ‘세계적인 시민권’과 같은 개념은 상당부분 회의론이 있다.

많은 저자들은 세계화에 의해 창조된 더 유동적인 상황에 대한 하나의 응답으로 하위 글로벌 지역주의를 식별한다.

초국가적인 수준에서 정치의 성장은 국가 주권에 대한 명백한 영향을 갖는다. 홀턴은 주권에 대한 도전의 본질은 국가마다 다르다고 지적한다. 예를 들어, 일부는 세계은행 등 외부기관을 보다 상세하게 영향력을 가지고 있고, 또 다른 일부는 그들의 인구에 더 다양한 민족성을 가지고 있다. 국민 국가의 세계화 영향에 대한 논의에서 우리는 글로벌리스트의 아이디어가 이후 많은 논의를 자극하고 있음을 발견했다. 글로벌리스트의 입장에 따르면 세계화 과정은 국민 국가의 ‘공동화’에 연결되어있다. 이제 국민국가는 국경 없는 세계에서 국경을 참조하지 않고 운영되는 다국적 기업 때문에 경제적인 활동에 대한 영향력과 능력을 잃었다.

세계화와 국가 간의 관계는 일반적으로 재건 아래에 있는 것이 아니라, 국민 국가에 간단하게 초점을 맞추고 있는 거버넌스의 방식으로 보인다. 이는 국민 국가가 과거와는 다르게 국가 자체가 할 전술 또는 지방수준과 기능에 변화 할 수 있는 방법을 고려하는 것이 포함된다.

‘글로벌 정치, 지역주의와 국민주권’의 소제목을 가지고 우리는 지금까지 하위수준에서 국가기능의 변화와 국가관계 내에서 탐구해야하는 글로벌 거버넌스의 변화와 국가의 주권이 미치는 영향에 대해서 탐구해보았다.

국가, 도시와 규모의 정치

역사적으로 도시 계획을 이해하는 것은 중요하다. 이는 국가수준의 의사결정 계획에 큰 영향을 미친다. 국가 기능의 변화가 잠재적으로 이러한 영향을 바꿀 수 있다. 일부 국가에서 새로운 국제 지역주의를 향해 이동하는 경우 그들은 국가의 하위정치기관과 새로운 관계를 개발한다. 따라서 중요한 분석요소는 공간 규모와 특정한 영향력의 분포 효과 사이의 관계가 변화한다는 점이다. 이 논의에는 두 가지 연동, 치수가 있다.

다양한 국민 국가에 의한 채택 개입의 정도는 복지제도의 형태와 관련이 있다. 복지국가의 다른 형태는 국가 정책에 다른 반응을 설명하는데 사용되었다.

그러나 다른 체제가 분류되어 논의는 상당한 다양성의 존재를 보여준다. 문제는 세계화가 보편적인 방법으로 국민 국가의 힘과 경계를 흐리게 하거나 국민 국가가 글로벌 세력에 대응하는 방법에 대한 지속적인 영향을 미칠 것이다.

우리는 지금 재설계의 문제로 돌아간다. 우리는 지금까지 지방 수준과의 관계에 초점을 맞춰 글로벌 거버넌스와 국민 국가의 변화 관계를 검토했다. 우리는 지배구조 영역 변화의 주위에서 정치적 방향의 중요한 논의를 이용한다.

강력한 힘의 교차로로서 도시를 보는 일부 평론가는 퇴색되는 국가상태의 미래와 영향력이 커지는 무역도시 또는 자율적인 시민상태의 미래를 볼 수 있도록 이끈다. 더 ‘활동적인’ 지역의 경제정책은 국가 내 다른 도시나 지역이 아닌 글로벌 경쟁에 대응하여 개발되고 있다.

우리는 지금 다양한 문제의 해결이 재편 과정에서 중요한 요소임을 확인했다. 세계화는 복잡한 과정의 집합으로 구성되어있으며 이에 대한 방식은 매우 다양하다.

우리는 국가 간의 중요한 차이를 기대한다. 우리는 또한 국가와 지방 규모, 세계화의 도전에 대응하는 새로운 기관과의 관계를 찾는 방향으로 ‘규모’의 논의 점을 기대할 것이다.

정치와 도시 거버넌스

도시와 국가 및 국제기구는 도시에 압력을 관리하기 위해 함께 운영한다. 어떻게 이러한 압력이 정치적 이슈로 번역되고 세계 도시의 ‘보호막’으로 상호작용하는가? 일관된 반응이 세계화의 불확실함에 적합한가? 제도는 어떻게 구성되어 있는가? 최근 몇 년 동안 도시 정치의 비교 연구는 영향력 있는 요인의 범위를 제안했다.

주요 도시의 도시 정책에 영향을 미치는 힘의 고려에서 지배적인 주제는 도시간의 경쟁으로 이는 최근 발생하고 있다. 이 주제는 다른 방식으로 해결되었다. 경제의 세계화, 무역의 국제화 성장, 자본의 흐름은 세계시장을 지배하려고 도시 간 경쟁의 정도를 높이고 있다고 볼 수 있다.

경쟁력 있는 요소들이 도시의 의사결정이 이루어지는 환경을 제공한다. 우리는 도시의 대표가 그런 경쟁을 어떻게 해석하고 있고 그것이 어떻게 도시 거버넌스의 특정한 형태로 이어질 수 있는지에 대한 방법을 탐구해야한다. 세계화는 종종 국민 국가의 책임과 영향력이 재구성 될 때 도시 수준에서의 업무에 대한 자율성이 부여하고 도시 수준에 대한 강조는 신빙성을 부여한다. 또한 이는 선거에 있어서 정치적 엘리트들이 경제적 번영과 가시적인 성과가 인기를 얻을 수 있도록 돕는 역할도 한다.

성장 연합은 정치적 엘리트들을 표현하지만 정권의 이론은 이익의 복수형 즉 다른 협회와의 체제를 형성할 수 있다. 이러한 비즈니스 중심연합은 하나이지만, 가장 일반적인 유형이다.

우리는 특히 정권 개념에 초점을 둔다. 왜냐하면 국가는 도시의 의제 수립과정을 중시하기 때문이다. (이때, 다이아몬드란 도시 정책의 전반적인 ‘목적’을 일컫는 말이다.) 그래서 초점은 불특정한 정책이나 프로젝트가 아니라 의제 수립과정에 있다. 이 전략계획의 우선순위는 우리의 관심사와 일치한다. 우리를 위한 정권은 그것이 잠재적으로 생산적인 합성을 만듦으로써 글로벌 도시 흐름의 이론에서 매우 다른 관점을 제공한다.

우리가 주장해온 바와 같이 세계화가 결정하는 힘은 없지만, 정권은 압력을 변환하여 소규모로 다른 도시에 영향을 미치는 등 세부요인에 초점을 맞추고 있다.

정권 이론의 핵심 아이디어인 ‘통치 능력’은 좋은 도시 거버넌스에 대한 규범적인 주장에서 그 반향이 있다. 국제기구와 일부 국가의 정부가 ‘네트워크’와 거버넌스 ‘참여’ 형태‘, ’공공-민간 파트너십‘을 추진하고 있다.

최근 주목을 받고 있는 도시 정치의 한 측면은 리더십이다. Judd(2000)는 새로운 스타일에 ‘수리인’, ‘구세주’ 시장의 출현으로 1980년대와 1990년대에 미국의 도시에서 강력한 리더십의 중요성을 인식한다.

최근 도시 정치에 대한 논쟁은 아래에 나타나있는 시민권과 정치적인 가능성에 초점을 맞추고 있다. 도시 시민들의 어떤 역할이 글로벌 시대의 도시정책 논쟁에 기여해야하는가? 오랜 기간 동안 도시 정치 연구는 몇 가지 이해가 우위를 가지고 있을지도 모른다고 우리에게 말하고 있다. 앞서 논한 바와 같이 비즈니스와 시 정부 간의 관계는 도시 정치의 중심이다.

계획의 압력은 세계적인 영향력과 도시 경제를 통합하고 도시내부에 조각난 이익을 통합하는데서 온다. 일부 도시는 국제 엘리트에 의해 지배될 수 있다. 다른 시민들은 움직임이 있을 수도 있고 이러한 새로운 과정은 새로운 문제를 해결하기 위해 필요하다.

세계 도시를 위한 주요 계획 문제

세계의 도시는 주로 자본주의 경제에 배치되어 있다. 중국은 세계 도시 지위를 위해 추진되는 도시에 시장의 논리가 도입되고 있다. 경제시장은 이러한 변화를 위한 핵심적인 원동력이다. 도시 계획이 힘을 형성하고 제어하려고 한다. 이렇게 함으로써 그것은 다른 목적의 수를 완수하려고 한다. 하나는 아마 토지 이용 및 커뮤니케이션 조직을 통해 경제력을 돕고 나아가 시장의 효율성과 도시 경제의 성장에 기여할 것이다. 이것은 시장이 통제 불능인 경우에 문제를 일으킬 수 있으므로 외부 및 인근의 영향에 대처가 필요하다. 계획은 또한 사회복지 또는 장기 환경의 지속 가능성과 같은 다른 목표를 추구하기위해 개입할 것이다. 경제의 세계화에 대한 논의는 정치적 의제의 경쟁력을 발생시킨다.

국민 국가의 재편과 도시 정치의 성격 변화에 대한 논의는 전략적인 도시계획 책정을 위한 틀을 제공한다. 토지 이용의 선택을 최적화하는 포괄적인 담론으로서 도시계획은 세계 도시의 정치에 영향력을 미친다. 프리드먼(1997)은 선택이 가능하며 그 공공정책이나 계획이 세계 도시의 미래를 형성하는데 중요한 역할을 가지고 있는지 강력히 강조하고 있다. 그는 그 계획이 단순한 경제적인 힘에 반응할 뿐만 아니라 그곳에 사는 사람들의 요구를 존중해야 한다고 생각한다.

2장에서 우리는 글로벌 도시와 글로벌 도시 지역 간의 차이를 검토했다. 분명히 압력은 특정 계획 문제를 제시하는 중심도시에서 엘리트 의사결정에 의해 발휘되는데 도시 지역은 다양한 문제를 지닌 만큼 다양한 규모의 결정이 필요하다. 도시 지역에 대한 논의는 공적인 응답과 사적인 응답의 새로운 방식을 도입하고 있다. 예를 들어, 어떻게 지역 경제의 상호작용을 이용할지, 이를 위해 어떻게 인프라를 투자할 것인지, 어떻게 사회 및 환경문제의 균형을 잡을지 등이 있다. 이러한 국가/지역/도시 규모의 상대적 중요성에 대한 연구가 필요하다. 세계적인 도시 지역에 대한 국가의 계획 시스템이 얼마나 있는가? 영국의 런던과 같이 고도로 중앙집권적인 작은 국가들은 미국의 뉴욕보다 다양한 구조들을 제공한다. 이러한 차이는 다음 장에서 자세히 알아볼 것이다.

도시 수준에서 경제와 사회 변화는 시민 사회와 정치적 표현에 영향을 미친다. 도시는 그들의 세계 경제와의 상호작용에 점점 더 의존하고 있지만 생존과 동시에 그들은 지역 사회와 그 고유의 이익이 견고한 관계를 가지고 있어야한다. 공공 정책의 책임자는 기관과 규모 사이에 불확실한 관계의 변화에 대처해야한다. ‘확장’논의는 이러한 과정이 불완전하여 그 기관이 세계화로 인한 문제가 지연될 수 있음을 강조했다.

도시 계획의 포부는 성공을 판단하는 기준을 변경시킨다. 세계화된 세계에서 운영방식을 새로이 하는 경우에는 시장에 개입하기 위한 방식이 도시마다 다르다.

기본적인 환경 직업 자체는 스스로 국제화 된 것으로 볼 수 있다. 올즈(2001)는 퍼시픽 림에서 실시되는 ‘메가 프로젝트’의 건축가, 기획자 등을 예로 보여준다.

한편, 차이점은 기획시스템의 역사적이고 개념적인 차이로 구성될 것이다. 헤이라(1999)는 예로서 아시아 및 서양 국가 간 개발 계획 구성의 차이를 지적했다.

지금까지 우리는 개념적인 문제를 강조하고 세계화에 대한 세계 도시의 반응에 대해 일반적인 논의를 제시했다. 책의 나머지 부분은 선택과 정책 딜레마가 특정 도시에 대처하는 방법을 모색하고 사례 연구를 상세하게 할 것이다.

<참고자료>

한국도시정책학회 www.kupa.co.kr

Newman Peter, Planning World Cities (Globalization and Urban Politics), Palgrave Macmilla, 2004.