주택재건축사업의 현황과 개선방안에 관한 연구

- 대구광역시를 중심으로

과    목 : 주택정책론

학    번 : 50913010

성    명 : 권  순  복

지도교수 : 조 덕 호 교수님

목  차

I. 서론	1

1. 연구의 배경 및 목적	1

2. 연구의 범위 및 방법	1

II. 주택재건축사업에 관한 이론적 고찰	2

1. 주택재건축사업의 정의	2

2. 주택재건축사업의 유형	3

3. 주택재건축사업의 필요성 및 기대효과	5

4. 선행 연구 분석	7

III. 대구시 주택재건축사업의 현황 및 문제점	4

1. 대구시 도시ㆍ주거환경정비사업 추진의 시대적 변천	8

2. 대구시 도시ㆍ주거환경정비사업 정책의 동향	10

3. 대구시 주택재건축사업의 추진 현황	13

4. 대구시 주택재건축사업의 문제점	16

Ⅳ. 주택재건축사업의 개선방안

V. 결론

참고문헌

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

1980년대 이후 우리나라 경제의 급성장은 서울을 비롯한 지방 대도시로의 인구집중과 함께 주택부족문제를 야기 시켰으며, 이러한 주택부족문제를 해결하기 위한 주택정책의 기본방향은 주택의 양적인 공급에 초점이 맞춰졌다. 하지만 그 동안의 물량 중심의 정책으로 외형적으로는 주택문제가 어느 정도 해결된 듯 보이지만 그 내용을 면밀히 살펴보면, 우리나라 총 주택재고 중 18.7%인 204만 호가 준공한지 20년이 넘는 노후주택이 차지하고 있다. 그리고 2010년 이후가 되면 노후주택의 증가세는 더욱 커질 것으로 예상되고 있다. 따라서 주택재건축사업을 통한 노후주택의 정비가 현 주택정책의 주요 이슈로 부각되고 있다.

우리나라는 지난 2003년 「도시 및 주거환경정비법」(이하 「도시정비법」)이 제정되면서 도시․주거환경정비사업을 하나의 제도적 틀에서 관리할 수 있게 되었다. 과거 개별법에 의해 시행되어 왔던 주택재건축사업, 주택재개발사업, 주거환경개선사업을 하나의 법률로 통합하였고, 사업의 시행주체도 공영사업과 민간사업으로 구분되었다.

그러나 주택재건축사업은 민간주도의 물리적 계획에 치중한 나머지, 수익성 위주의 사업이라는 비판과 함께 원주민의 재정착을 어렵게 하는 등 여러 가지 문제들을 초래하고 있다,

이에 본 연구는 우리나라 주택재건축사업의 올바른 정착을 통한 활성화와 보다 효율적인 사업 추진을 위해 그 동안 대구시에서 추진된 정비사업 중 주택재건축 사업의 현황과 실태를 조사ㆍ분석하고, 문제점을 도출하여 향후 개선방안을 제시하는 데 그 목적이 있다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구의 공간적 범위는 대구시에서 현재 추진 중이거나 완료된 주택재건축사업지구를 대상으로 한다.

연구의 방법은 정비사업 관련 문헌 및 기존 자료를 통하여 주택재건축사업에 대한 이론적․제도적 고찰과 함께 기존의 연구 동향을 검토한다. 또한 대구시의 주택재건축사업 현황 분석을 통해 정비사업의 문제점을 도출하고 개선 방안을 제시하도록 하겠다.

본 연구의 구성은 제1장에서 연구의 목적과 방법에 대하여 밝히고, 제2장에서는 주택재건축사업에 대한 이론적 고찰과 선행 연구를 검토한다. 제3장에서는 지금까지 대구광역시가 시행하였거나 시행 중인 주택재건축사업의 현황과 추진실태를 분석하여 주택재건축사업의 문제점을 도출한다. 제4장에서는 주택재건축사업의 효율적 추진을 위한 개선방안을 모색하고, 마지막으로 제5장에서는 본 연구의 결론으로 연구의 요약 정리와 함께 향후 연구 과제를 제시하도록 한다.

II. 주택재건축사업에 관한 이론적 고찰

1. 주택재건축사업의 정의

『집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률』(이하 「집합건물법」)에 의하면, 재건축이란 집합건물에 있어서 건물 건축 후 상당한 기간이 경과되어 건물이 훼손 또는 일부 멸실되거나 그 밖의 사정에 의하여 건물의 가격에 비해 과다한 수선, 복구되거나 관리비용이 소요되는 경우 또는 부근 토지의 이용 상황의 변화나, 그 밖의 사정에 의하여 건물을 재건축하면 그에 소요되는 비용에 비하여 현저한 효용의 증가가 있게 되는 경우에 그 건물을 철거하고 그 대지 위에 새로운 건물을 건축하는 것을 말한다. 이러한 의미의 재건축은 건축물의 용도와는 관계없이 건축물의 물리적 안전성과 재건축에 따른 사업전후의 경제성에 근거한 것이다.

집합건물법 제47조 제1항

『주택건설촉진법』(이하 「주촉법」)에 따른 재건축사업은 노후ㆍ불량주택을 법률에서 정한 절차에 따라 철거하고, 그 철거한 대지 위에 새로운 주택을 건설하기 위해 기존 주택의 소유자가 자율적으로 조합을 결성해 건설업자와 공동으로 사업주체가 되어 주택을 건설하는 사업을 말한다. 따라서 주촉법에 의한 재건축사업은 노후ㆍ불량한 주거용 건축물을 대상으로 새로운 주택을 건설하여 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이다.

한편, 『도시정비법』에 따른 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업을 말한다. 주택재건축사업을 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 시행하는 사업이라 규정함에 따라 노후ㆍ불량 건축물은 주택재건축사업 정비구역을 지정하기 위한 중요한 요소가 된다.

도시정비법 제2조 제2호

『도시정비법』에서 재건축사업과 재개발사업을 구분하는 기준은 정비기반시설의 수준이 어떠한가에 따라 결정될 뿐 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이라는 측면에서는 동일하다.

재건축사업은 종래 주촉법상의 재건축조합과 그에 대한 규정을 『도시정비법』이 받아들이면서 대폭적인 규정을 마련하고 있다. 재건축사업과 재개발사업을 구분하는 기준은 정비기반시설의 수준이 어떠한가에 달려 있다. 이외 재건축사업은 정비구역이 아닌 구역에서도 사업을 시행할 수 있다. 정비사업은 구역지정이 선행되고 정비구역 안에서 시행하는 것이 일반적인 원칙이지만 재건축을 위한 정비구역의 지정은 30세대 이상 또는 1만㎡ 이상이어야 하므로 구역지정이 불가능한 소규모 지구가 존재할 수 있다. 이러한 소규모 재건축사업을 위해 『도시정비법』은 정비구역 이외의 구역에서도 사업을 시행할 수 있도록 예외를 인정하고 있다.

도시정비법 제2조 제2호

도시정비법 제4조 제1항, 영 제10조 제1항 관련 별표 1 제3호

이와 같이 재건축과 관련된 우리나라 법률의 규정에 따른 정의를 종합하면, 재건축이라 함은 기존의 노후화 및 불량화된 주택을 철거하고 그 대지 위에 새로운 주택을 건설하는 것을 말한다. 이를 통해 주거환경을 개선하고 토지를 재활용하여 토지이용 효율성을 높이기 위한 사업이다.

2. 주택재건축사업의 유형

주택재건축사업의 유형은 단독주택 재건축사업과 공동주택 재건축사업으로 구분된다. 『도시정비법』에서는 단독주택 재건축사업과 공동주택 재건축사업을 위한 정비계획수립 대상지역을 서로 다르게 정의하고 있다.

즉, 단독주택 재건축사업은 단독주택, 다가구주택과 같은 유형의 주택이 주로 건립ㆍ분포되어 있는 지역에 기존 주택 200호 이상 또는 부지면적 1만㎡이상의 규모를 가진 곳으로 기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역을 대상으로 한다. 이에 비해 공동주택 재건축사업은 안전진단을 통과한 공동주택 가운데 기존 세대수 및 신축 세대수가 300세대 이상이거나 부지면적이 1만㎡이상인 지역을 대상으로 한다.

건축법 시행령 별표1에 따르면 주택의 유형을 다음과 같이 구분하고 있다.

① 단독주택 : 단독주택, 다중주택, 다가구주택, 공관

② 공동주택 : 아파트, 연립주택(4층이하 동당 건축연면적 660㎡ 초과), 다세대주택

이 두 사업은 위와 같은 물리적인 여건의 차이와 함께 안전진단 실시여부에 있어 차이가 있다. 단독주택 재건축사업은 안전진단을 실시하지 않는 반면 공동주택 재건축사업은 반드시 안전진단을 통과해야만 사업을 진행할 수 있다.

1) 공동주택 재건축사업

주택법 제16조에 따라 사업계획승인 또는 건축법 제8조에 따라 건축허가를 얻어 건설한 아파트 또는 연립주택 중 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 것으로서 기존 세대수가 20세대 이상이거나 기존 세대수가 20세대 미만으로서 20세대이상으로 재건축하고자 하는 경우에 해당된다.

도시정비법 시행령 제6조

2) 단독주택 재건축사업

단독주택 재건축사업은 종전의 도시계획법에 의한 도시개발사업으로써 토지구획정리사업, 택지개발사업, 일단의 주택지조성사업, 시가지조성사업, 재개발사업 등으로 조성된 단독주택지가 노후화되면서 다가구ㆍ다세대주택이 집중 건설되고 주차난ㆍ공원부족 및 방범문제 등 난개발이 초래되었다. 이에 따라 노후화된 단독주택 등이 밀집한 지역으로 집단계량이 필요하나, 주변의 기반시설이 양호하여 주택재개발사업을 시행할 수 없는 구역을 대상으로 주거환경을 개선하기 위해 도입되었다.

대상구역은 단독주택 200호 이상 또는 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역으로서 당해 지역의 주변에 도로 등 정비기반시설이 충분히 갖추어져 있어 당해 지역을 개발하더라도 인근지역에 정비기반시설을 추가로 설치할 필요가 없고 노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 3분의 2이상이거나 노후ㆍ불량 건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물의 2분의 1이상으로써 준공 후 15년 이상 경과한 다세대 주택 및 다가구 주택이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 10분의 3이상이어야 한다.

도시정비법 시행령 별표1

그런데 우리나라는 용도지역, 용도지구 등에 의해 건축물의 용도가 지역별로 포괄 허용되므로 현실적으로 도시정비법에서 말하는 단독주택과 다가구주택 등이 200호 이상이거나 대지면적이 1만㎡ 이상인 지역은 거의 없는 실정이므로 2003년 7월 이후의 단독주택 재건축사업은 유명무실하다는 지적과 함께 현실성 없는 사업으로 많은 비판이 있었다.

표  도시 및 주거환경정비법상 정비계획 수립 대상지역

단독주택 재건축	공동주택 재건축
단독주택 200호 이상 또는 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역으로서 →(개정) 시ㆍ도 조례로 따로 정하는 경우 5천㎡이상인 지역도 수립가능 (1)당해 지역의 주변에 도로 등 정비기반시설이 충분히 갖추어져 있어 당해 지역을 개발하더라도 인근지역에 정비기반시설을 추가로 설치할 필요가 없을 것 (2)노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 2/3이상이거나, 노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물의 1/2이상으로써 준공 후 15년 이상 경과한 다세대 및 다가구 주택이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 3/10이상일 것	주택재개발, 도시환경정비, 주거환경개선사업 외 지역 중 (1)건축물의 일부가 멸실되어 붕괴 그 밖의 안전사고의 우려가 있는 지역 (2)재해 등이 발생할 경우 위해의 우려가 있어 신속히 정비사업을 추진할 필요가 있는 지역 (3)노후ㆍ불량건축물로써 기존 세대수 또는 재건축사업 후의 예정세대수가 300세대이상이거나 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역 (4)3이상의 공동주택단지가 밀집되어 있는 지역으로써 안전진단 실시결과 2/3이상의 주택 및 주택단지가 재건축 판정을 받은 지역
출처 : 도시 및 주거환경정비법 시행령 별표1.

사업범위에 대한 많은 논란 끝에 2005년 단독주택 재건축업무처리지침이 마련되어 단독주택 재건축사업이 활성화되기 시작하였다. 순수 단독주택 면적이 1만㎡ 이상인 경우뿐만 아니라 순수 단독주택 재건축 면적이 1만㎡ 미만이라 하더라도 공동주택, 상가 등의 면적을 합하여 1만㎡ 이상인 경우에도 단독주택 재건축사업 정비구역 지정이 가능하도록 하였기 때문이다.

최근에는 소규모 단독주택 재건축사업을 활성화하고자 면적 규모를 완화하여 시ㆍ도 조례로 따로 정하는 경우 5천㎡ 이상인 지역도 수립 가능하도록 관계법령을 개정(2008. 12)하였다.

3. 주택재건축사업의 필요성 및 기대효과

1) 주택재건축사업의 필요성

오늘날 인구와 산업의 집중에 의한 도시화 현상은 도시기능에 부적합한 인구 과밀지구의 발생, 생활 기반시설의 양적 부족과 질적 노후화, 도시기능의 쇠퇴, 도시 미관의 악화 등 물리적, 경제적, 사회적 문제가 발생되며 이와 같은 도시문제에 대한 대응책의 하나로써 노후ㆍ불량 주택의 재건축 및 도시 재개발사업의 필요성이 생겨나게 되었다.

(1) 경제적 이유

지역경제발전에 선도적 역할을 할 도시가 성장, 발전하는 지역의 변화에 대응하지 못하는 경우 경제생활의 침체로 도시의 생산성이 저하된다. 따라서 한정된 토지자원 내에서 변화하는 새로운 도시기능과 도시활동의 수요에 의한 재편성 없이는 경제활동이 장애를 받게 되기 때문이다.

(2) 사회적 이유

과밀로 인한 주거환경의 악화와 기능의 쇠퇴로 경제활동의 침체, 이로 인한 지속적으로 사회범법 행위의 발생 및 인구의 구성상에 특정 계층의 집단현상은 균형 잡힌 도시 발전의 저해요인으로 작용한다. 재건축사업은 도시 사회적인 측면이며 기본적 인권과 국민 개개인의 고통을 줄일 수 있는 측면에서 계획되고 시행되어야 한다.

(3) 물리적 이유

건축물 구조의 노후와 미관의 불량화로 지역특성에 부적합한 이용 구성 및 공공시설의 부족 등 재개발의 물리적 이유는 바로 사회경제적인 이유가 된다. 따라서 물리적 요인의 개선은 단순한 미관적 형태 보다는 그 지역의 성격과 수준에 맞는 환경기준이 마련된 후에 개선할 필요가 있다.

(4) 심리적 이유

도시민들은 그들의 도시가 아름답다고 보는 것보다는 추하다고 느낄 때가 더 많다. 지형이나 기능에 관심 없이 동일한 모양의 연속 또는 콘크리트 숲을 형성해가고 있다. 이는 형태보다는 엄격한 경제적 연관성을 강조하고 원래 계획이 부적절하거나 유능한 전문가에 의한 건축이 드물기 때문이다. 이와 같은 점을 볼 때 재건축사업은 도시의 환경을 설계함에 있어 시민이 바라는 심리적 기준을 마련하는 기회로 삼아야 할 것이다.

2) 재건축사업의 기대 효과

인구 및 사업의 집중으로 도시기반의 부족현상과 노후ㆍ불량주택의 개선이라는 면에서 재건축은 반드시 필요한 사항이다. 주택건설을 위한 충분한 대지가 확보된다면, 기존주택을 보존하면서, 새로운 주택을 건설하게 되면 한 공간에 여러 층의 시대적 공감대를 형성할 수 있을 것이다. 그러나, 주택구조가 획일화되어 있고, 한정된 공간이라는 공간적 한계로 인해 재건축의 필요성이 크게 작용하게 된다.

(1) 주거환경의 개선효과

쾌적한 거주환경에 대한 주민들의 욕구는 소득수준의 향상 및 주거의 질에 대한 인식의 변화와 복합되어 재건축 제도를 도입시킨 요인이었다. 건설 당시의 자재 불량이나 부실시공 등 건물구조 결함은 재건축을 통해 안정적인 주거환경을 제공하여 준다. 주택의 노후화로 인해 주변 단지보다 만족도가 저하될 때 주거지로 선택이 배제되어지므로, 난방시설을 현대화하거나 부분적인 보수, 외관 및 경관의 정비 등으로 주거만족도를 향상 시킬 수 있다. 건물의 가치가 낮아 개ㆍ보수 등으로 주거환경 개선 효과의 정도가 낮다고 인정될 때 철거를 통한 전면 재건축이 이루어지게 된다.

(2) 경제적 효과

재건축의 대상이 되고 있는 공동주택들은 20년 동안 주택지로서의 역할을 수행하여 왔으므로, 이미 기반시설들을 포함하고 있다. 재건축 대상이 되고 있는 아파트의 대부분은 도심이나 교통의 요지에 위치하고, 주변지역 또한 이미 개발되어 있는 상태이나, 기존단지의 용적률이 낮아 개발을 통한 경제적 이익을 기대하게 된다. 건설업체의 경우도 택지구입에 대한 부담을 줄이고 대상지의 입지적 장점을 바탕으로 적은 비용으로도 쉽게 분양할 수 있는 장점을 가진다. 건설업체의 재건축 참가여부는 단지위치와 규모가 중요한 요건으로 작용하는데, 이는 개발을 통한 경제적 이익을 확보하는 지표이기 때문이다.

국가 경제적 측면에서는 대도시내에 고갈된 주택건설 용지를 확보하여 추가주택을 공급할 수 있고, 노후 아파트 지역에 예견되는 슬럼화를 미연에 방지할 수 있어 토지이용의 극대화와 도시의 균형적 발전을 유도할 수 있다.

(3) 효율적인 토지이용

우리나라의 대도시는 무질서한 도시계획의 시행으로 토지이용구조가 심각하게 왜곡 되어져 있다. 가장 효율적인 토지이용 구조는 도심의 중심상업ㆍ업무지역에 근접한 지역일수록 지가가 상대적으로 높은 것이 가장 효율적인 도시 토지이용구조의 결과로 나타나야 한다. 따라서 효율적인 도시공간구조는 도시에 거주하는 다양한 소득 계층이 주어진 소득으로 나름대로 도시 내의 입지와 택지의 규모 등에 대한 선호를 현실화하는 과정에서 재건축으로 인한 개별적 가구의 선호가 최대한 반영되는 것이 가장 바람직한 토지이용구조라 할 수 있다.

4. 선행 연구 분석

재건축사업에 대한 선행연구는 정부의 강력한 재건축 규제정책, 토지 등 소유자의 찬반 의사결정과 갈등해소, 기본계획수립과 정비구역지정의 정합성, 그리고 난개발 방지를 위한 광역개발에 대한 연구가 주를 이루고 있다.

그러나, 단독주택 재건축사업에 대한 연구는 최근 사업이 활발히 추진되고 있음에도 불구하고 상대적으로 연구가 부족하였고, 2003년 도시정비법이 발효되고 2006년 도시․주거환경정비기본계획이 수립되었기 때문에 시기적으로 활발한 연구가 이루어지지 않고 있는 실정이다.

재건축사업의 문제점 및 개선방안에 관한 연구는 이영희(2002), 구자훈(2003), 한국주택협회(2003), 조명래(2006) 등의 연구가 있다.

이영희(2002)는 ‘저밀도 아파트 재건축사업의 개선방안에 대한 연구’에서 도시계획이 지구단위계획을 발전되고 있는 추세에서 재건축사업도 도시계획사업의 일종이므로 재건축사업의 정책방향도 지역적 특성에 맞게 계획되어야 한다고 주장하였다.

구자훈(2003)은 ‘재건축과 도시경쟁력 제고’에서 향후 재건축사업은 기반시설과 연계된 계획적 개발 및 관리가 이루어져야 하고, 지역적 특성을 고려한 차별적인 공급정책이 필요하며 재건축사업을 적극 활용하여 도시를 쾌적한 공간으로 재생시켜 도시경쟁력을 높여야 한다고 분석하였다.

한국주택협회(2003)의 ‘주거환경정비사업의 활성화 방안’에서는 원활한 재건축사업의 추진을 위해서는 정비사업 전문관리업체의 시행능력 제고를 위한 법적 보완제도가 필요하고, 시공사 선정시기를 조정하여야 하며, 정비구역의 환경범위를 대폭 완화하여 기본적인 틀을 벗어나지 않는 변경은 구청자체에서 처리해야 하는 등 사업 추진과정의 개선방안을 제시하였다.

조명래(2006)는 ‘상생의 재건축 : 시장주의 대 규제주의 대립을 넘어’에서 재건축문제의 원인은 재건축을 둘러싼 수익성의 원칙(시장주의)과 공공성의 원칙(규제주의)간의 충돌에서 비롯된다고 주장하였다. 도시관리 측면에서 재건축사업은 도시계획적 영역이자 수단이기 때문에 수익성과 공공성의 조화가 무엇보다 중요하다고 역설하였다. 향후 재건축사업은 ‘재건축종합계획’을 통해 중장기적인 수요와 공급을 예측하고 이를 연차별로 이행하는 구체적인 내용을 수립하여 종합도시계획적 시스템으로 운영되어야 하며, 재건축을 현행 재건축방식, 일대일 재건축 방식, 민간주도 일괄매수 재건축 방식, 공공주도 일괄매수 재건축 방식 등 다양한 방식으로 추진하여야 한다고 주장하였다. 또한 그러한 틀을 갖추기 위해서 계획규제 및 개발규제 등 재건축 규제를 공급확대와 수요분산의 전략적 수용, 재건축 수익의 적정률 설정, 용적률의 탄력적 적용과 활용, 주택공급 평형의 탄력적 적용, 이매주택건설의무제도의 전반적 재고, 개발이익환수제의 합리적 기준과 방법을 마련하는 등 점진적으로 합리화하여야 한다고 주장하였다.

이와 같이 재건축사업의 문제점 및 개선방안에 관한 선행연구의 검토를 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있었다.

첫째, 지역적 특성에 맞는 정비계획 및 공급계획을 수립하고 종합적인 도시계획적 시스템으로의 운영, 둘째, 재건축사업을 활용한 쾌적한 도시공간의 형성 및 도시경쟁력 강화, 셋째, 용적률․주택공급평형․임대주택건설비율의 탄력적 적용이 그것이다.

III. 대구시 주택재건축사업의 현황

1. 대구시 도시ㆍ주거환경정비사업 추진의 시대적 변천

1) 정비사업의 시대적 변천

우리나라는 1962년 최초의 「도시계획법」이 제정되면서 일단의 불량지구에 관한 사항을 도시계획사업으로 정의되었고, 그 이후 1965년 재개발 지구 지정근거와 재개발 지구내 건축제한 규정을 설정하여 법적인 체계가 성립되었다.

이에 따라 대구시의 정비사업은 첫 번째 단계(1973-1989년)인 제도적 성립기, 두 번째 단계(1989-2000년)인 정비사업의 적응기, 그리고 세 번째 단계(2000년 이후)인 정비사업의 성숙기 등 크게 3단계로 구분된다.

대구광역시, 2010 대구광역시 도시ㆍ주거환경정비기본계획, 2006, pp.48~51.

(1) 제도의 성립기

대구시 정비사업은 1973년 「주택개량촉진에 관한 임시 조치법」이 제정되면서 1975년에 24개 지구의 주택개량재개발 사업과 1개 지구의 도심재개발 사업을 지정함으로써 정비사업이 처음으로 시행되었다. 1976년에는 「도시재개발법」이 제정되면서 1979년 재개발기본계획에 근거하여 도심재개발지구 4개지구가 지정되었으며, 1980년 변경된 재개발기본계획에 의하여 3개 지구가 지정되었고, 그 이후 1983년에 2개 직, 1984년에 3개의 지구가 지정되는 등 2003년 7월까지 도시재개발이 지속되었으나 1984년 이후 신규로 지정된 재개발지구는 전무하였다.

(2) 정비사업의 적응기

1989년에 제정된 「도시 저소득층 주민의 주거환경 개선을 위한 임시 조치법」의 도입과 1992년 「주택건설촉진법」에서 노후 불량 주택에 대한 재건축 규정의 제정으로 사회적 관심이 증대하였다. 대구시는 1989년 주거환경개선법의 제도 도입과 동시에 주거환경개선사업을 적극적으로 시행하였다. 또한 대구시의 초기 정비사업은 현지 개량방식이 주도하였고 그 이후 주택의 과밀화 문제가 심각히 제기되면서 이 방식은 1996년 이후는 지정되지 않고 대신 공동주택방식이 주택재개발사업을 대신하여 시행하였다.

1995년 「도시재개발법」이 전면 개정되어 재개발기본계획 제도가 도입되었으나 대구시의 경우 재개발기본계획을 수립하지 않았으며 이는 재개발에 대한 종합적이고 도시 정책적 접근은 도외시 되고 개별 사업 중심으로 시행됨을 의미하고 있다.

(3) 정비사업의 성숙기

2000년대에 접어들면서 기성시가지 재정비에 대한 수요가 증가하였고 이에 따라 정비사업이 활성화되기 시작하였다.

또한 2002년 「도시 및 주거환경정비법」이 제정되어 도시 및 주거환경정비기본계획을 수립하고 기본계획에서 지정된 정비예정구역에서만 정비구역이 결정된다는 규정에 의해 기존 정비사업의 추진에 큰 영향을 미치게 하였다.

따라서 2000년대 이후를 정비사업의 성숙기로 설정한 것은 어떤 제도의 시점이 아니라 재건축사업이 2000년부터 활성화하여 정비사업의 시장적 수요에 순응하는 시점이기 때문이다.

2) 추진 실적

대구시 기성시가지 정비사업(도시정비법 시행 이전 추진사업)은 2004년 12월말, 총 132개소가 사업을 완료하였거나 시행 중에 있다. 사업유형별로 살펴보면 총 132개소 중 주거환경개선사업이 48.5%, 주택재건축사업이 34.1%, 주택재개발사업이 13.6%, 도심재개발사업이 3.8%를 차지하는 것으로 나타나고 있다.

대구광역시, 전게서, p.52.

대구시에서 추진된 기존의 정비사업 중 민간수요에 의한 주택재건축사업은 급격히 증가하였고 국고 지원에 의한 주거환경개선사업은 꾸준히 사업이 시행되고 있는 반면, 주택재개발 사업과 도심재개발사업은 정체된 상태이다.

표  도시 및 주거환경정비기본계획 수립 이전 정비사업의 추진실적

구분	지구소(개소)	면적(천㎡)	지구수 비율(%)
전체	132	4,087.4	100.0
주거환경개선사업	64	2,669.8	48.5
주택재개발사업	18	311.0	13.6
주택재건축사업	45	1,066.6	34.1
도심재개발사업	5	40.0	3.8
주) 자료:대구광역시, 2010년 대구광역시 도시 및 주거환경정비기본계획, 2006. 7.

2. 대구시 도시ㆍ주거환경정비사업 정책의 동향

1) 정비사업 유형별 추진 정책

대구시는 지난 2006년 도시정비법에 근거한 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립하여 총 273개소(아파트지구를 27개로 세분하면 296개소)의 정비예정구역을 지정하였다. 이와 함께 2003년 도시정비법 시행 이후 기본계획이 수립되기 전까지 33개소의 정비사업이 진행되어 모두 329개소의 정비사업이 추진될 예정이거나 진행 중에 있다.

정비사업 유형별로 살펴보면, 329개소의 정비구역 중 주택재건축사업이 174개소가 지정되어 전체 정비사업 중 52.9%를 차지하고 있으며, 다음으로는 주택재개발사업이 107개소가 지정되어 전체 정비사업 중 32.5%를 차지하고 있다.

대구시의 주택재건축과 주택재개발 정비구역을 합하면 전체 정비구역의 85.4%를 차지하여 대부분의 정비사업이 주택재건축과 재개발 사업을 중심으로 이루어지고 있음을 알 수 있다.

표  정비사업 유형별 예정구역 지정 현황

구분		사업유형					전체
		도시환경정비	주택 재개발	주택 재건축	주거환경개선	지정유보
전체	구역수	36	107	174	11	1	329
	구성비(%)	10.9	32.5	52.9	3.3	0.3	100.0
진행지구	구역수	0	0	33	0	0	33
	구성비(%)	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	100.0
정비예정구역	구역수	36	107	141	11	1	296
	구성비(%)	12.2	36.1	47.6	3.7	0.3	100.0
주) 대구시 도시 및 주거환경정비기본계획(2006)에서 정비예정구역이 273개소이나 4개 아 파트지구를 27개 구역으로 세분하여 296개 구역임.

특히 도시정비법이 시행된 이후 기본계획이 수립되기 전까지 추진된 정비사업은 33개소로 모두 주택재건축사업만 진행되고 있다. 뿐만 아니라 기본계획에서 지정된 정비예정구역 중 가장 많은 비중을 차지하는 정비사업도 주택재건축사업으로 전체 정비사업 중 약 48%를 차지하고 있다.

이와 같이 대구시의 시가지 환경과 주거여건을 개선하기 위한 정비사업은 정비기반시설이 비교적 양호하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집된 지역에서 주택재건축사업을 중심으로 추진되고 있다.

2) 정비사업의 공간적 분포

대구시 정비사업의 구별 분포는 도시중심부인 중구에 71개소의 정비구역이 지정되어 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 다음으로는 수성구와 남구에 각각 57개소, 53개소의 정비구역이 지정되어 있다.

특히 시가화년대가 비교적 오래되지 않았고 택지개발사업이나 토지구획정리사업에 의해 시가지가 개발된 수성구에서 정비구역의 분포가 높다는 특징을 나타내고 있다. 이는 각종 개발사업에 의해 시가지가 개발되어 도로, 공원, 상하수도 등 기반시설의 수준이 비교적 양호한 반면, 이러한 개발사업이 시행된지 20~30년이 경과하여 건축물의 노후화에 따른 정비구역의 지정이 이루어진 것이다.

또한 대부분의 구에서는 정비사업 유형 중 주택재건축사업의 비중이 가장 높게 나타나고 있다. 대구시의 정비사업을 주도하고 있는 주택재건축사업은 수성구에서 73.7%로 가장 높은 비중을 차지하고 다음으로 동구가 71.8%의 비중을 차지하고 있다.

그러나 도심을 형성하고 있는 도시중심부인 중구에는 도시환경정비사업의 비중이 45.1%로 가장 높고 주택재개발사업의 비중이 36.6%로 그 다음을 차지하고 있다.

또한 남구에는 주택재개발사업의 비중이 50.9%로 가장 높고 그 다음으로 주택재거축사업의 비중이 43.4%를 차지하고 있다.

특히 북구에서는 대구시의 총 11개소 주거환경개선사업지구 중 10개소가 분포하여 가장 많은 주거환경 개선사업이 추진되는 특징을 나타내고 있다.

이와 같이 대구시 정비사업 유형별 공간적 분포는 대부분 주택재건축사업이 중심을 이루고 있으나 지역적 특성에 따라 차등화 된 특성을 나타내고 있다.

표  정비사업의 공간적 분포                                        ( )구성비(%)임.

구분	사업유형					전체
	도시환경 정비	주택 재개발	주택 재건축	주거환경 개선	지정유보
전체	36(10.9)	107(32.5)	174(52.9)	11(3.3)	1(0.3)	329(100.0)
중구	32(45.1)	26(36.6)	12(16.9)	1(1.4)	0(0.0)	71(100.0)
동구	1(2.6)	10(25.6)	28(71.8)	0(0.0)	0(0.0)	39(100.0)
서구	0(0.0)	11(34.4)	21(65.6)	0(0.0)	0(0.0)	32(100.0)
남구	3(5.7)	27(50.9)	23(43.4)	0(0.0)	0(0.0)	53(100.0)
북구	0(0.0)	7(17.9)	22(56.4)	10(25.6)	0(0.0)	39(100.0)
수성구	0(0.0)	14(24.6)	42(73.7)	0(0.0)	1(1.8)	57(100.0)
달서구	0(0.0)	12(34.3)	23(65.7)	0(0.0)	0(0.0)	35(100.0)
달성군	0(0.0)	0(0.0)	3(100.0)	0(0.0)	0(0.0)	3(100.0)

3) 정비사업의 추진 실태

대구시에서는 329개소의 정비구역 중 27.1%인 89개소의 지구가 정비구역결정이 이루어졌고, 15.2%인 50개소의 지구가 사업시행의 결정이 이루어져 사업이 진행되고 있으며, 6.7%인 22개소의 지구는 이미 사업이 착공되었다.

따라서 대구시에서는 정비기본계획에 의해 정비예정구역으로 지정된 구역 중 절반 수준인 49%의 정비구역이 정비예정구역의 지정 이후 정비계획의 수립과 정비구역의 지정, 사업시행을 위한 조합의 설립, 사업시행인가 등의 절차를 거쳐 정비사업을 추진하고 있다.

표  정비사업의 추진 현황

구분	사업유형					전체
	도시환경 정비	주택 재개발	주택 재건축	주거환경 개선	지정 유보
정비(예정)구역	36(100.0)	107(100.0)	174(52.9)	11(100.0)	1(100.0)	329(100.0)
정비구역결정	2(5.6)	14(13.1)	70(40.2)	3(27.3)	0(0.0)	89(27.1)
사행시행결정	0(0.0)	0(0.0)	47(27.0)	3(27.3)	0(0.0)	50(15.2)
사업착공	0(0.0)	0(0.0)	22(12.6)	0(0.0)	0(0.0)	22(6.7)

대구시의 정비사업 추진 실적을 사업 유형별로 살펴보면, 주택재건축사업의 추진현황이 가장 양호한 것으로 나타났다. 총 174개소의 주택재건축사업구역 중 40.2%인 70개소의 지구가 정비계획의 수립과 정비구역의 결정이 이루어졌으며, 27.0%인 47개 지구는 사업시행 결정이 이루어지고 12.6%인 22개 지구는 사업의 착공이 이루어졌다.

한편, 총 11개소의 주거환경개선사업 정비구역 중 각각 3개소의 구역이 정비구역의 결정과 사업시행 결정이 이루어져 정비사업이 진행되고 있다.

이에 비해 도시환경정비사업과 주택재개발사업은 사업 추진이 매우 미흡한 수준에 머물러 있다. 특히, 이 두 사업은 사업시행 결정이 이루어졌거나 사업의 착공이 한 곳도 이루어지지 않고 있는 실정이다.

3. 대구시 주택재건축사업의 추진 현황

1) 대구시 주택재건축사업의 추진 현황

대구시 주택재건축사업의 추진 현황은 총 174개소의 구역 중 40% 정도의 지구가 정비구역의 지정이 이루어졌고 나머지 지구는 사업추진이 이루어지지 못하고 정비예정구역의 지정에 머물러 있는 수준이다.

표  주택재건축사업의 추진 현황                                    ( )구성비(%)임.

구 분	정비구역 결정	정비구역 미결정	전 체
전 체	70(40.2)	104(59.8)	174(100.0)
정비예정구역	18(15.8)	96(84.2)	114(100.0)
진행지구	33(100.0)	0(0.0)	33(100.0)
아파트 지구	19(70.4)	8(29.6)	27(100.0)

주택재건축사업의 추진 현황을 살펴보면, 기본계획의 수립 이전에 정비사업을 추진해 오던 진행지구는 총 33개 지구 모두가 정비구역의 결정이 이루어졌고, 아파트 지구의 경우는 총 27개 지구 중 약 70%인 19개 지구가 정비구역의 지정이 이루어졌다.

그러나 기본계획에 의해 정비예정구역으로 지정된 지구는 총 114개 지구 중 16% 정도의 지구만 정비구역의 지정이 이루어졌고 나머지 지구는 정비예정구역의 지정에 머물러 있는 실정이다.

2) 주택재건축사업의 유형별 사업규모

주택재건축 정비사업은 사업전의 주택지 유형에 따라 공동주택 재건축사업과 단독주택 재건축사업으로 구분된다.

대구시 주택재건축사업지구 47개 지구 중 공동주택 재건축사업은 17개 지구이고 단독주택 재건축사업은 30개 지구로 단독주택 재건축사업이 많은 부분을 차지하고 있다. 주택지 유형별 사업지구의 규모를 살펴보면, 공동주택 재건축사업지구의 경우는 평균 면적이 약 32,000㎡ 수준이고 단독주택 재건축사업지구의 경우는 약 36,000㎡ 수준으로 공동주택에 비해 단독주택 재건축사업지구의 규모가 큰 특성을 나타내고 있다.

표  주택지 유형별 주택재건축사업의 정비구역 수와 크기

주택지유형	구역수	주택재건축 사업지구의 규모(㎡)
		평균	표준편차	최소값	최대값
공동주택	17	32,408	28,210	11,683	122,100
단독주택	30	35,991	20,913	12,411	79,701
합계	47	34,667	23,625	11,683	122,100
주)주택재건축사업 정비구역 지정이 완료된 70개소 중 47개소를 조사대상으로 함.

또한 단독주택에 비해 공동주택 재건축사업지구는 사업지구 규모의 편차가 크게 나타나고 있다. 공동주택 재건축사업의 경우, 기존의 아파트 단지를 사업지구로하여 사업이 추진되므로 기존의 아파트단지 규모가 주택재건축 사업지구의 규모를 결정짓는 중요한 요소이기 때문이다.

그러나 단독주택 재건축사업의 경우는 단독주택을 철거하고 아파트 단지를 배치하는 사업이므로 적절한 수용 세대수와 단지배치에 의해 사업지구의 규모가 결정되기 때문인 것으로 판단된다.

3) 주택재건축사업과 용도지역의 분포

주택재건축사업지구의 용도지역별 분포는 제3종 일반주거지역이 61.7%로 가장 많고 그 다음으로 제2종 일반주거지역이 31.9%를 차지하고 있으며, 일반상업지역과 중심상업지구의 비중은 매우 낮은 수준이다. 특히 제3종 일반주거지역과 제2종 일반주거지역에서 추진되고 있는 주택재건축사업을 합하면 전체 사업의 약 94%를 차지하고 있어 대부분의 주택재건축사업이 제3종 및 제2종 일반주거지역에서 추진되고 있다.

표  주택재건축사업과 용도지역 분포                            ( )구성비(%)임.

구 분	주택지 유형		전 체
	공동주택	단독주택
전 체	17(100.0)	30(100.0)	47(100.0)
제2종 일반주거지역	1(5.9)	14(46.7)	15(31.9)
제3종 일반주거지역	14(82.4)	15(50.0)	29(61.7)
일반상업지역	1(5.9)	0(0.0)	1(2.1)
중심상업지역	1(5.9)	1(3.3)	2(4.3)

주택지 유형별로 살펴보면, 제2종 일반주거지역의 경우는 단독주택 재건축사업이 비중이 높고 제3종 일반주거지역과 일반상업지역 및 중심상업지역에서는 공동주택 재건축사업의 비중이 높다. 이는 용도지역별 건폐율과 용적률 등 개발용량과 밀접한 관련성을 나타내는 것이다.

특히, 제3종 일반주거지역에서는 공동주택 재건축사업의 비중이 높을 뿐 아니라 단독주택 재건축사업의 비중도 여타의 용도지역에 비해 가장 높아 제3종 일반주거지역을 중심으로 주택재건축사업이 활발히 진행되고 있음을 알 수 있다.

한편, 주택재건축사업지구와 용도지역과의 관계를 살펴보기 위해 사업지구에 지정되어 있는 용도지역을 제1용도지역과 제2용도지역으로 구분하였다. 여기서 제1용도지역은 사업지구 총 면적 중 가장 많은 면적을 차지하고 있는 용도지역이고 제2용도지역은 그 다음 많은 면적을 차지하는 용도지역이다. 주택재건축사업지구의 분포가 가장 높은 용도지역은 제1용도지역이 제3종 일반주거지역이고 제2용도지역이 근린상업지역의 경우로서 7개 지구의 주택재건축사업이 추진되고 있다. 다음으로 주택재건축사업지구의 분포가 높은 용도지역은 제1용도지역이 제2종 일반주거지역이고 제2용도지역이 근린상업지역의 경우로서 6새 지구의 주택재건축사업이 추진되고 있다.

이와 같이 주택재건축사업지구의 분포가 높게 나타나는 용도지역은 제3종 일반주거지역과 제2종 일반주거지역이 근린상업지역과 결합하는 경우이다.

또한 주택재건축사업지구의 분포가 높게 나타나는 지역의 사업전 주택지 유형은 대부분 단독주택지구에서 나타나고 있다. 이러한 현상은 노후ㆍ불량주택이 밀집되어 있는 제3종 및 제2종 일반주거지역에서 주택재건축사업의 경제성을 확보하기 위해 보다 높은 용적률로 개발이 가능하도록 주변의 근린상업지역을 사업지구에 포함시켜 사업이 추진되고 있기 때문인 것으로 해석된다.

또한 주택재건축사업지구의 분포가 단독주택지구에서 높게 나타나는 것은 사업전의 밀도가 공동주택지구에 비해 단독주택지구가 낮기 때문에 사업 후 용적률의 증가분이 단독주택지구에서 높게 나타나므로 사업의 경제성 확보 측면에서 단독주택지구가 상대적으로 용이하기 때문인 것으로 해석된다. 따라서 주택재건축사업의 가장 중요한 요소는 사업의 경제성을 확보하는 것으로 평가된다.

표  주택재건축사업의 용도지역과의 관계                        ( )구성비(%)임.

구분		주택지유형		전체
제1용도지역	제2용도지역	공동주택	단독주택
제2종일반주거	제2종일반주거	1(5.9)	5(16.7)	6(12.8)
	제3종일반주거	0(0.0)	2(6.7)	2(4.2)
	근린상업	0(0.0)	6(20.0)	6(12.8)
	일반상업	0(0.0)	1(3.3)	1(2.1)
	소계	1(5.9)	14(46.7)	15(31.9)
제3종일반주거	제3종일반주거	11(64.7)	4(13.3)	15(31.9)
	제2종일반주거	2(11.7)	1(3.3)	3(6.3)
	근린상업	1(5.9)	7(23.4)	8(17.0)
	중심상업	0(0.0)	2(6.7)	2(4.2)
	자연녹지	0(0.0)	1(3.3)	1(2.1)
	소계	14(82.3)	15(50.0)	29(61.7)
일반상업지역	일반상업지역	1(5.9)	0(0.0)	1(2.1)
중심상업지역	제3종일반주거	0(0.0)	1(3.3)	1(2.1)
	일반상업	1(5.9)	0(0.0)	1(2.2)
	소계	1(5.9)	1(3.3)	2(4.3)
전체		17(100.0)	30(100.0)	47(100.0)

4. 대구시 주택재건축사업의 문제점