주택재건축사업의 현황과 개선방안에 관한 연구

- 대구광역시를 중심으로

과    목 : 주택정책론

학    번 : 50913010

성    명 : 권  순  복

지도교수 : 조덕호 교수님

목  차

I. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

2. 연구의 범위 및 방법

II. 주택재건축사업에 관한 이론적 고찰

1. 주택재건축사업의 정의

2. 주택재건축사업의 유형

3. 주택재건축사업의 필요성 및 기대효과

4. 선행 연구 분석

III. 대구시 주택재건축사업의 현황 및 문제점

Ⅳ. 재건축사업의 개선방안

V. 결론

참고문헌

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

1980년대 이후 우리나라 경제의 급성장은 서울을 비롯한 지방 대도시로의 인구집중과 함께 주택부족문제를 야기 시켰으며, 이러한 주택부족문제를 해결하기 위한 주택정책의 기본방향은 주택의 양적인 공급에 초점이 맞춰졌다. 하지만 그 동안의 물량 중심의 정책으로 외형적으로는 주택문제가 어느 정도 해결된 듯 보이지만 그 내용을 면밀히 살펴보면, 우리나라 총 주택재고 중 18.7%인 204만 호가 준공한지 20년이 넘는 노후주택이 차지하고 있다. 그리고 2010년 이후가 되면 노후주택의 증가세는 더욱 커질 것으로 예상되고 있다. 따라서 주택재건축사업을 통한 노후주택의 정비가 현 주택정책의 주요 이슈로 부각되고 있다.

우리나라는 지난 2003년 「도시 및 주거환경정비법」(이하 「도시정비법」)이 제정되면서 도시․주거환경정비사업을 하나의 제도적 틀에서 관리할 수 있게 되었다. 과거 개별법에 의해 시행되어 왔던 주택재건축사업, 주택재개발사업, 주거환경개선사업을 하나의 법률로 통합하였고, 사업의 시행주체도 공영사업과 민간사업으로 구분되었다.

그러나 주택재건축사업은 민간주도의 물리적 계획에 치중한 나머지, 수익성 위주의 사업이라는 비판과 함께 원주민의 재정착을 어렵게 하는 등 여러 가지 문제들을 초래하고 있다,

이에 본 연구는 우리나라 주택재건축사업의 올바른 정착을 통한 활성화와 보다 효율적인 사업 추진을 위해 그 동안 대구시에서 추진된 정비사업 중 주택재건축 사업의 현황과 실태를 조사ㆍ분석하고, 문제점을 도출하여 향후 개선방안을 제시하는 데 그 목적이 있다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구의 공간적 범위는 대구시에서 현재 추진 중이거나 완료된 주택재건축사업지구를 대상으로 한다.

연구의 방법은 정비사업 관련 문헌 및 기존 자료를 통하여 주택재건축사업에 대한 이론적․제도적 고찰과 함께 기존의 연구 동향을 검토한다. 또한 대구시의 주택재건축사업 현황 분석을 통해 정비사업의 문제점을 도출하고 개선 방안을 제시하도록 하겠다.

본 연구의 구성은 제1장에서 연구의 목적과 방법에 대하여 밝히고, 제2장에서는 주택재건축사업에 대한 이론적 고찰과 선행 연구를 검토한다. 제3장에서는 지금까지 대구광역시가 시행하였거나 시행 중인 주택재건축사업의 현황과 추진실태를 분석하여 주택재건축사업의 문제점을 도출한다. 제4장에서는 주택재건축사업의 효율적 추진을 위한 개선방안을 모색하고, 마지막으로 제5장에서는 본 연구의 결론으로 연구의 요약 정리와 함께 향후 연구 과제를 제시하도록 한다.

II. 주택재건축사업에 관한 이론적 고찰

1. 주택재건축사업의 정의

『집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률』(이하 「집합건물법」)에 의하면, 재건축이란 집합건물에 있어서 건물 건축 후 상당한 기간이 경과되어 건물이 훼손 또는 일부 멸실되거나 그 밖의 사정에 의하여 건물의 가격에 비해 과다한 수선, 복구되거나 관리비용이 소요되는 경우 또는 부근 토지의 이용 상황의 변화나, 그 밖의 사정에 의하여 건물을 재건축하면 그에 소요되는 비용에 비하여 현저한 효용의 증가가 있게 되는 경우에 그 건물을 철거하고 그 대지 위에 새로운 건물을 건축하는 것을 말한다. 이러한 의미의 재건축은 건축물의 용도와는 관계없이 건축물의 물리적 안전성과 재건축에 따른 사업전후의 경제성에 근거한 것이다.

집합건물법 제47조 제1항

『주택건설촉진법』(이하 「주촉법」)에 따른 재건축사업은 노후ㆍ불량주택을 법률에서 정한 절차에 따라 철거하고, 그 철거한 대지 위에 새로운 주택을 건설하기 위해 기존 주택의 소유자가 자율적으로 조합을 결성해 건설업자와 공동으로 사업주체가 되어 주택을 건설하는 사업을 말한다. 따라서 주촉법에 의한 재건축사업은 노후ㆍ불량한 주거용 건축물을 대상으로 새로운 주택을 건설하여 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이다.

한편, 『도시정비법』에 따른 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업을 말한다. 주택재건축사업을 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 시행하는 사업이라 규정함에 따라 노후ㆍ불량 건축물은 주택재건축사업 정비구역을 지정하기 위한 중요한 요소가 된다.

도시정비법 제2조 제2호

『도시정비법』에서 재건축사업과 재개발사업을 구분하는 기준은 정비기반시설의 수준이 어떠한가에 따라 결정될 뿐 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이라는 측면에서는 동일하다.

재건축사업은 종래 주촉법상의 재건축조합과 그에 대한 규정을 『도시정비법』이 받아들이면서 대폭적인 규정을 마련하고 있다. 재건축사업과 재개발사업을 구분하는 기준은 정비기반시설의 수준이 어떠한가에 달려 있다. 이외 재건축사업은 정비구역이 아닌 구역에서도 사업을 시행할 수 있다. 정비사업은 구역지정이 선행되고 정비구역 안에서 시행하는 것이 일반적인 원칙이지만 재건축을 위한 정비구역의 지정은 30세대 이상 또는 1만㎡ 이상이어야 하므로 구역지정이 불가능한 소규모 지구가 존재할 수 있다. 이러한 소규모 재건축사업을 위해 『도시정비법』은 정비구역 이외의 구역에서도 사업을 시행할 수 있도록 예외를 인정하고 있다.

도시정비법 제2조 제2호

도시정비법 제4조 제1항, 영 제10조 제1항 관련 별표 1 제3호

이와 같이 재건축과 관련된 우리나라 법률의 규정에 따른 정의를 종합하면, 재건축이라 함은 기존의 노후화 및 불량화된 주택을 철거하고 그 대지 위에 새로운 주택을 건설하는 것을 말한다. 이를 통해 주거환경을 개선하고 토지를 재활용하여 토지이용 효율성을 높이기 위한 사업이다.

2. 주택재건축사업의 유형

주택재건축사업의 유형은 단독주택 재건축사업과 공동주택 재건축사업으로 구분된다. 『도시정비법』에서는 단독주택 재건축사업과 공동주택 재건축사업을 위한 정비계획수립 대상지역을 서로 다르게 정의하고 있다.

즉, 단독주택 재건축사업은 단독주택, 다가구주택과 같은 유형의 주택이 주로 건립ㆍ분포되어 있는 지역에 기존 주택 200호 이상 또는 부지면적 1만㎡이상의 규모를 가진 곳으로 기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역을 대상으로 한다. 이에 비해 공동주택 재건축사업은 안전진단을 통과한 공동주택 가운데 기존 세대수 및 신축 세대수가 300세대 이상이거나 부지면적이 1만㎡이상인 지역을 대상으로 한다.

건축법 시행령 별표1에 따르면 주택의 유형을 다음과 같이 구분하고 있다.

① 단독주택 : 단독주택, 다중주택, 다가구주택, 공관

② 공동주택 : 아파트, 연립주택(4층이하 동당 건축연면적 660㎡ 초과), 다세대주택

이 두 사업은 위와 같은 물리적인 여건의 차이와 함께 안전진단 실시여부에 있어 차이가 있다. 단독주택 재건축사업은 안전진단을 실시하지 않는 반면 공동주택 재건축사업은 반드시 안전진단을 통과해야만 사업을 진행할 수 있다.

1) 공동주택 재건축사업

주택법 제16조에 따라 사업계획승인 또는 건축법 제8조에 따라 건축허가를 얻어 건설한 아파트 또는 연립주택 중 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 것으로서 기존 세대수가 20세대 이상이거나 기존 세대수가 20세대 미만으로서 20세대이상으로 재건축하고자 하는 경우에 해당된다.

도시정비법 시행령 제6조

2) 단독주택 재건축사업

단독주택 재건축사업은 종전의 도시계획법에 의한 도시개발사업으로써 토지구획정리사업, 택지개발사업, 일단의 주택지조성사업, 시가지조성사업, 재개발사업 등으로 조성된 단독주택지가 노후화되면서 다가구ㆍ다세대주택이 집중 건설되고 주차난ㆍ공원부족 및 방범문제 등 난개발이 초래되었다. 이에 따라 노후화된 단독주택 등이 밀집한 지역으로 집단계량이 필요하나, 주변의 기반시설이 양호하여 주택재개발사업을 시행할 수 없는 구역을 대상으로 주거환경을 개선하기 위해 도입되었다.

대상구역은 단독주택 200호 이상 또는 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역으로서 당해 지역의 주변에 도로 등 정비기반시설이 충분히 갖추어져 있어 당해 지역을 개발하더라도 인근지역에 정비기반시설을 추가로 설치할 필요가 없고 노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 3분의 2이상이거나 노후ㆍ불량 건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물의 2분의 1이상으로써 준공 후 15년 이상 경과한 다세대 주택 및 다가구 주택이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 10분의 3이상이어야 한다.

도시정비법 시행령 별표1

그런데 우리나라는 용도지역, 용도지구 등에 의해 건축물의 용도가 지역별로 포괄 허용되므로 현실적으로 도시정비법에서 말하는 단독주택과 다가구주택 등이 200호 이상이거나 대지면적이 1만㎡ 이상인 지역은 거의 없는 실정이므로 2003년 7월 이후의 단독주택 재건축사업은 유명무실하다는 지적과 함께 현실성 없는 사업으로 많은 비판이 있었다.

표  도시 및 주거환경정비법상 정비계획 수립 대상지역

단독주택 재건축	공동주택 재건축
단독주택 200호 이상 또는 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역으로서 →(개정) 시ㆍ도 조례로 따로 정하는 경우 5천㎡이상인 지역도 수립가능 (1)당해 지역의 주변에 도로 등 정비기반시설이 충분히 갖추어져 있어 당해 지역을 개발하더라도 인근지역에 정비기반시설을 추가로 설치할 필요가 없을 것 (2)노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 2/3이상이거나, 노후ㆍ불량건축물이 당해 지역 안에 있는 건축물의 1/2이상으로써 준공 후 15년 이상 경과한 다세대 및 다가구 주택이 당해 지역 안에 있는 건축물 수의 3/10이상일 것	주택재개발, 도시환경정비, 주거환경개선사업 외 지역 중 (1)건축물의 일부가 멸실되어 붕괴 그 밖의 안전사고의 우려가 있는 지역 (2)재해 등이 발생할 경우 위해의 우려가 있어 신속히 정비사업을 추진할 필요가 있는 지역 (3)노후ㆍ불량건축물로써 기존 세대수 또는 재건축사업 후의 예정세대수가 300세대이상이거나 그 부지면적이 1만㎡이상인 지역 (4)3이상의 공동주택단지가 밀집되어 있는 지역으로써 안전진단 실시결과 2/3이상의 주택 및 주택단지가 재건축 판정을 받은 지역
출처 : 도시 및 주거환경정비법 시행령 별표1.

사업범위에 대한 많은 논란 끝에 2005년 단독주택 재건축업무처리지침이 마련되어 단독주택 재건축사업이 활성화되기 시작하였다. 순수 단독주택 면적이 1만㎡ 이상인 경우뿐만 아니라 순수 단독주택 재건축 면적이 1만㎡ 미만이라 하더라도 공동주택, 상가 등의 면적을 합하여 1만㎡ 이상인 경우에도 단독주택 재건축사업 정비구역 지정이 가능하도록 하였기 때문이다.

최근에는 소규모 단독주택 재건축사업을 활성화하고자 면적 규모를 완화하여 시ㆍ도 조례로 따로 정하는 경우 5천㎡ 이상인 지역도 수립 가능하도록 관계법령을 개정(2008. 12)하였다.

3. 주택재건축사업의 필요성 및 기대효과

1) 주택재건축사업의 필요성

오늘날 인구와 산업의 집중에 의한 도시화 현상은 도시기능에 부적합한 인구 과밀지구의 발생, 생활 기반시설의 양적 부족과 질적 노후화, 도시기능의 쇠퇴, 도시 미관의 악화 등 물리적, 경제적, 사회적 문제가 발생되며 이와 같은 도시문제에 대한 대응책의 하나로써 노후ㆍ불량 주택의 재건축 및 도시 재개발사업의 필요성이 생겨나게 되었다.

(1) 경제적 이유

지역경제발전에 선도적 역할을 할 도시가 성장, 발전하는 지역의 변화에 대응하지 못하는 경우 경제생활의 침체로 도시의 생산성이 저하된다. 따라서 한정된 토지자원 내에서 변화하는 새로운 도시기능과 도시활동의 수요에 의한 재편성 없이는 경제활동이 장애를 받게 되기 때문이다.

(2) 사회적 이유

과밀로 인한 주거환경의 악화와 기능의 쇠퇴로 경제활동의 침체, 이로 인한 지속적으로 사회범법 행위의 발생 및 인구의 구성상에 특정 계층의 집단현상은 균형 잡힌 도시 발전의 저해요인으로 작용한다. 재건축사업은 도시 사회적인 측면이며 기본적 인권과 국민 개개인의 고통을 줄일 수 있는 측면에서 계획되고 시행되어야 한다.

(3) 물리적 이유

건축물 구조의 노후와 미관의 불량화로 지역특성에 부적합한 이용 구성 및 공공시설의 부족 등 재개발의 물리적 이유는 바로 사회경제적인 이유가 된다. 따라서 물리적 요인의 개선은 단순한 미관적 형태 보다는 그 지역의 성격과 수준에 맞는 환경기준이 마련된 후에 개선할 필요가 있다.

(4) 심리적 이유

도시민들은 그들의 도시가 아름답다고 보는 것보다는 추하다고 느낄 때가 더 많다. 지형이나 기능에 관심 없이 동일한 모양의 연속 또는 콘크리트 숲을 형성해가고 있다. 이는 형태보다는 엄격한 경제적 연관성을 강조하고 원래 계획이 부적절하거나 유능한 전문가에 의한 건축이 드물기 때문이다. 이와 같은 점을 볼 때 재건축사업은 도시의 환경을 설계함에 있어 시민이 바라는 심리적 기준을 마련하는 기회로 삼아야 할 것이다.

2) 재건축사업의 기대 효과

인구 및 사업의 집중으로 도시기반의 부족현상과 노후ㆍ불량주택의 개선이라는 면에서 재건축은 반드시 필요한 사항이다. 주택건설을 위한 충분한 대지가 확보된다면, 기존주택을 보존하면서, 새로운 주택을 건설하게 되면 한 공간에 여러 층의 시대적 공감대를 형성할 수 있을 것이다. 그러나, 주택구조가 획일화되어 있고, 한정된 공간이라는 공간적 한계로 인해 재건축의 필요성이 크게 작용하게 된다.

(1) 주거환경의 개선효과

쾌적한 거주환경에 대한 주민들의 욕구는 소득수준의 향상 및 주거의 질에 대한 인식의 변화와 복합되어 재건축 제도를 도입시킨 요인이었다. 건설 당시의 자재 불량이나 부실시공 등 건물구조 결함은 재건축을 통해 안정적인 주거환경을 제공하여 준다. 주택의 노후화로 인해 주변 단지보다 만족도가 저하될 때 주거지로 선택이 배제되어지므로, 난방시설을 현대화하거나 부분적인 보수, 외관 및 경관의 정비 등으로 주거만족도를 향상 시킬 수 있다. 건물의 가치가 낮아 개ㆍ보수 등으로 주거환경 개선 효과의 정도가 낮다고 인정될 때 철거를 통한 전면 재건축이 이루어지게 된다.

(2) 경제적 효과

재건축의 대상이 되고 있는 공동주택들은 20년 동안 주택지로서의 역할을 수행하여 왔으므로, 이미 기반시설들을 포함하고 있다. 재건축 대상이 되고 있는 아파트의 대부분은 도심이나 교통의 요지에 위치하고, 주변지역 또한 이미 개발되어 있는 상태이나, 기존단지의 용적률이 낮아 개발을 통한 경제적 이익을 기대하게 된다. 건설업체의 경우도 택지구입에 대한 부담을 줄이고 대상지의 입지적 장점을 바탕으로 적은 비용으로도 쉽게 분양할 수 있는 장점을 가진다. 건설업체의 재건축 참가여부는 단지위치와 규모가 중요한 요건으로 작용하는데, 이는 개발을 통한 경제적 이익을 확보하는 지표이기 때문이다.

국가 경제적 측면에서는 대도시내에 고갈된 주택건설 용지를 확보하여 추가주택을 공급할 수 있고, 노후 아파트 지역에 예견되는 슬럼화를 미연에 방지할 수 있어 토지이용의 극대화와 도시의 균형적 발전을 유도할 수 있다.

(3) 효율적인 토지이용

우리나라의 대도시는 무질서한 도시계획의 시행으로 토지이용구조가 심각하게 왜곡 되어져 있다. 가장 효율적인 토지이용 구조는 도심의 중심상업ㆍ업무지역에 근접한 지역일수록 지가가 상대적으로 높은 것이 가장 효율적인 도시 토지이용구조의 결과로 나타나야 한다. 따라서 효율적인 도시공간구조는 도시에 거주하는 다양한 소득 계층이 주어진 소득으로 나름대로 도시 내의 입지와 택지의 규모 등에 대한 선호를 현실화하는 과정에서 재건축으로 인한 개별적 가구의 선호가 최대한 반영되는 것이 가장 바람직한 토지이용구조라 할 수 있다.